论新中国成立初期推行哈尔滨铁路监察工作经验被停止及其否定之原因*

邬思源，张会杰

(上海对外经贸大学 马克思主义学院，上海 201620)

论新中国成立初期推行哈尔滨铁路监察工作经验被停止及其否定之原因*

邬思源，张会杰

(上海对外经贸大学 马克思主义学院，上海 201620)

新中国成立初期，国家监察机关在铁路系统及部分财经企业推广了哈尔滨铁路监察工作经验，取得了初步成效。这一做法后来被停止和否定，主要原因在于：受当时国际国内政治气候的影响，思想认识出现曲解与偏差；某些监察干部工作中的缺点，导致监察人员与被检查单位间的关系紧张；因垂直领导产生的监察工作的配套措施没有及时解决，影响了监察干部的工作积极性；忽略对贯彻执行政策法令的检查，过分注重业务工作的检查。历史启示我们：监察体制改革需要注重协同性和系统性，改革需要尊重历史与现实，纪检监察体制的双重领导是目前比较稳妥的选择，监督者也必须被监督。

20世纪50年代;哈尔滨铁路；监察工作

20世纪50年代，国家监察机关在铁路系统及部分财经企业推广了中长铁路监察工作经验(1953年后称哈尔滨铁路监察工作经验)，期间历经4年多的时间，至1956年，这一经验被叫停，在1957年整风运动后被全部否定，至改革开放后，这一经验重新获得肯定。为何这一经验起初被极力推崇，但推行不久即被否定呢？迄今为止，国内学术界对此研究成果十分少见。研究这一问题有利于丰富当代中国监察制度史，也能为当今监察制度建设提供历史借鉴。

一、20世纪50年代推行哈尔滨铁路监察工作经验的大致历程

(一)哈尔滨铁路监察工作经验

新中国成立初期，毛泽东和周恩来先后率中国政府代表团抵达莫斯科，并于1950年2月14日签订了《中苏友好同盟互助条约》及新的《关于中国长春铁路、旅顺口及大连的协定》。根据这个协定，从1950年5月1日起至1952年12月31日止，中长铁路由中苏共同经营两年零八个月。为实施具体管理，中苏两国政府签订了协议书，成立中国长春铁路公司。不久公司成立了理事会、监事会和铁路管理局，公司实行决策、监督，实施分责制。理事会是公司的决策机关，监事会是与理事会平行的监督检查机构，均向两国政府负责。理事会、监事会、管理局各司其职，监事会下设稽核局。

中长铁路在执行稽核工作过程中虽然遇到一些困难和阻碍，但稽核工作在监督与帮助财务计划的完成方面，已发挥了巨大的作用。1952年底，中长铁路移交我国，中央人民政府铁道部为了巩固和推广这一先进经验，即在原中长铁路公司监事会与稽核局的组织和业务基础上，建立了哈尔滨铁路稽核局。它受铁道部直接领导，对哈尔滨铁路管理局系统和哈尔滨机车车辆修理工厂、大连机车车辆制造工厂进行全面的监督。

哈尔滨铁路稽核局监察工作的基本做法主要包括：1.工作任务是对财经企业部门的生产、经济、财务活动实行严格的监督检查；2.工作方法是从审查生产、经济、财务计划入手，在执行计划中对一切现金开支、签订各种合同等活动，进行日常的事先稽核，又辅以部分的全面事后检查；3.实行垂直领导的监察组织系统。[1]45

(二)国家监察机关推广哈尔滨铁路监察工作实践

哈尔滨铁路监察工作经验在当时得到高度评价，引起了当时国家监察机关的关注。为了走出监察工作一般地事后追究责任的应付局面，服务于过渡时期总路线和国家大规模的经济建设，并在具体举措方面积极落实“学习苏联运动”，国家监察机关决定开始推广这一经验。

1953年7月，中监委派出工作组到哈尔滨铁路稽核局调查研究，形成了调查报告，并向中央作了汇报，得到了中央的首肯。1953年12月，全国第三次监察工作会议着重讨论了推行哈尔滨铁路监察工作经验问题。会议确定采取积极领导、稳步前进、重点准备、重点试行的方针。在1954年内，在铁道系统全面推行，后在若干企业财经部门进行重点试行，取得经验后再逐步推广。

1955年4月召开的第四次全国监察工作会议提出继续推行哈尔滨铁路监察工作经验，凡已经推行的部门应认真总结经验，肯定成绩，纠正缺点，发扬优点，批判不正确的认识，提高工作质量。尚未推行的，可有重点地逐步地推行。会议还提出，监察部拟在国务院所属部门的国家监察机关中选择一、两个机构比较健全、工作比较有基础的监察局(室)试行垂直领导。

1955年4月后，按照第四次全国监察工作会议有关精神，试点企业一般都收缩了事先稽核范围，对事先监督的事项和重点进行了调整。1956年12月召开的全国第六次监察工作会议决定不再推行哈尔滨铁路监察工作经验。

国家监察机关自1953年至1956年底推广这一经验，取得一定成效， 主要体现在：防止了不合理的开支，加速了资金的运转，为国家节约了资金；通过对文件进行检查，发现贪污案件的线索；加强了工作人员的责任心，促进了企业经营管理水平的提高。

二、对推行哈尔滨铁路监察工作实践的反思与否定

虽然全国第六次监察工作会议决定从实践上停止推行哈尔滨铁路监察工作经验，但是对其实践的反思并没有停止。这种反思首先是作自我批评，或者说是对这一实践的初步否定。而至后来国际国内政治局势发生变化，尤其是1957年整风运动后，推行哈尔滨铁路监察工作经验即从局部否定逐渐走向完全否定。

(一)对推行哈尔滨铁路监察工作经验的初步反思

在第六次全国监察工作会议上，监察部部长钱瑛作了总结报告，在谈到哈尔滨铁路监察工作时，指出推行这一经验的初衷是“为了保护社会主义财产，想加强财务方面的监督，但当时又缺乏经验，因此重点试行这一经验，是可以理解的。”问题在于在试行中“没有研究这种制度在我们国家监察机构推行是否适合，没有研究中长铁路管理局和我们国家各种企业的相同点和不同点，未能根据我国实际情况，灵活地运用中长铁路经验。”“没有认真地总结这方面的经验教训，以教育干部，统一思想认识，也没有从基本上指出事先稽核不能作为国家监察工作制度推行，因而使我们在许多问题上不明确，引起了干部思想上一些混乱。”尽管如此，全国第六次监察工作会议对推行这一经验并没有全盘否定，这一总结报告中还提到，“应该肯定监察机关一般应是在发现问题后进行事后检查，这是中央各负责同志一再指示我们的，而且事实证明这样做是对的。但是这并不否定在必要时采取事先检查的做法。”[2]可以看出，这里对推行哈尔滨铁路监察工作经验的自我批评还不是那么彻底明了，甚至带有些辩解的意味。

在推行哈尔滨铁路监察工作经验走在前列的铁路系统从一开始的认识也是如此。1957年3月21日至4月1日，全国第五次铁路监察工作会议召开，铁道部部长滕代远部长作了报告。报告认为推行哈尔滨铁路监察工作经验的成绩是主要的，当然也存在一些缺点。如存在教条主义，事先稽核面铺得太宽等，“但成绩是应肯定的，有的人认为推行这一经验是不对的，这一意见是不正确的。”[3]会议决定铁路系统今后不再推行哈尔滨铁路监察工作经验。这说明，在整风运动前，尽管有人对推行这一经验存在着怀疑、迷惑，但对推行哈尔滨铁路监察工作经验实践的评价总体上仍然是肯定的。

(二)从初步反思到全面否定

1957年4月7日，中共中央正式发出《关于整风运动的指示》。国家监察部党组制定了《关于开展整风运动的计划》，确定监察部用半年时间在部全体党员中进行整风。监察部的整风运动于1957年5月3日开始。1957年6月1日，国家监察部向各级监察机关发出了《关于贯彻“整风和工作两不误”的几点意见》，之后，全国监察系统的整风运动也开展了起来。运动中，监察机关系统对监察部推行哈尔滨铁路监察工作经验的批评从起初态度较为温和，变得后来火药味愈来愈浓烈。国家监察部创办的刊物《国家监察工作》自1957年7月的第7期至1958年第1期相继刊登了批判推行哈尔滨铁路监察工作经验的文章。《国家监察工作》1958年第1期共发表了17篇文章，其中15篇就是批判推行哈尔滨铁路监察工作经验的。这些文章认为，过去的监察工作事先监督、垂直领导就是反党、反社会主义。《人民日报》在1957年8月20日、12月5日、12月8日也相继发表了类似的批判文章。1958年召开的第七次全国监察工作会议认为，推行哈尔滨铁路监察工作经验，“致使某些监察机关脱离了党政领导和监督，脱离了群众，助长了某些监察人员的特权思想，给工作带来了损失。”“事实证明，国家监察机关推行事先稽核和垂直领导是完全错误的。”[4]205这就彻底地否定了推行哈尔滨铁路监察工作经验。

当然，国家监察部在彻底否定了监察系统推行哈尔滨铁路监察工作经验的同时，仍然强调“并不是推行这种作法的监察机关所作的监察工作完全错了。”[4]205“即使在推行事先稽核和垂直领导的单位的监察工作人员中，除右派分子外，也都是忠心耿耿为社会主义服务，全心全力想把工作做好的。”[5]那么如何纠正和减少事先稽核、垂直领导实践错误所造成的影响呢？时任监察部副部长的程坦在湖北省第七次监察工作会议上的讲话中强调，要根据第七次全国监察工作会议的精神，注意三点：一是错误的主要责任在中央国家监察部门，对下面只要求负责纠正，不追究责任；二是分清界限。认为这一错误同右派分子的破坏完全不同。监察机关的同志为了做好监察工作，而一度采用了错误的办法。而右派分子则为了反党反社会主义，而蓄意利用事先稽核、垂直领导，进行破坏；三是所有推行事先稽核、垂直领导的监察工作部门、单位，除右派分子外，都是忠心耿耿为社会主义工作的。事先稽核、垂直领导肯定是错了，必须纠正；但大家的工作成绩是主要的，必须肯定。[6]1959年4月，第二届全国人大第一次会议通过了关于撤销国家监察部的议案。1959年5月15日，国务院转发了监察部《关于过去四年工作的简要情况及结束工作的报告》的通知，其中提到，“过去一度错误地在少数企业单位推行了事先监督和垂直领导，致使某些监察机关和少数监察人员脱离党的领导，脱离群众，因而工作上受到了损失，经党中央和国务院指示纠正这一错误后，工作有了显著效果。”[7]实际上是完全否定了国家监察机关推广哈尔滨铁路监察工作经验。*党的十一届三中全会后，中央对这一问题进行了复查，纠正过去对这一问题的处理结论，恢复了有关同志的政治名誉。中央认为，这一实践是经国务院批准的，不能说是反党主张。

三、推行哈尔滨铁路监察工作经验被否定的原因

为什么哈尔滨铁路监察工作经验的推行一开始被极力推崇，不久即戛然而止，乃至后来被完全否定，其原因何在？笔者认为，主要有以下方面：

(一)受当时国际国内政治气候的影响，思想认识出现曲解与偏差

1956年2月，苏共召开第二十次代表大会。这次会议掀起了反对个人崇拜与批判斯大林的高潮。中共中央对苏共二十大采取了慎重的态度。1956年3月中旬，中共中央政治局、书记处多次召开会议，研究苏共二十大及其影响。中共认为，秘密报告表明，苏联、苏共、斯大林并不是一切都正确，这就破除了迷信，不要再硬搬苏联的一切了，有利于反对教条主义。与1953年前后一段时期发动全民、强调苏联模式的先进性和学习苏联的重要性相比，苏共二十大后，在学习苏联的问题上，毛泽东等领导人强调要反对教条主义，主张不能盲目照搬。1956年4月和5月，毛泽东先后在中央政治局扩大会议和最高国务会议上作的《论十大关系》报告中指出：“最近苏联方面暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误，他们走过的弯路，你还想走？”在关于“中央和地方的关系”方面，毛泽东强调，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”[8]31他指出：“我们要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不贸下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”[8]31-32

中央主要领导同志对学习苏联态度的变化不能不影响到监察系统中对待苏联经验的态度，哈尔滨铁路监察工作经验主要来自苏联。而当时监察系统则是将这一经验作为一个典型进行推广的。推行哈尔滨铁路监察工作经验的突出特点之一就是垂直领导。国家监察机关在一些企业部门实行垂直领导的原本用意就在于摆脱本位主义和地方保护主义的干扰，以充分发挥监察功效。但是，按照《论十大关系》的标准来说话，垂直领导这一做法恰恰是没有处理好中央和地方的关系，监察机关在监察事务方面没有和地方商量，损害了地方的积极性。这就出现了监察机关在学习对照毛泽东的《论十大关系》后对垂直领导产生的困惑和怀疑。如1956年9月，第一机械国家监察局在领导工作上作的自我检查中提到，第一机械国家监察局于1956年3月下达了垂直命令(即实行垂直领导体制，笔者注)。由于领导关系的变更，监察室不再受本厂厂长的领导。“当毛主席的十条指示(即指毛泽东发表的《论十大关系》，笔者注)发表后，我们发现垂直领导与中央的精神不符。”[9]这些看法在当时监察机关内部并非个别的现象，而这些认识从下至上反映到了国家监察的最高领导机关，加上推行垂直领导实践遭遇的困境形成一定的舆论压力，从某种意义上说，停止推行哈尔滨铁路监察工作经验成为当时监察机关的被动选择。

1957年整风运动的初衷是反对党内的主观主义、宗派主义和官僚主义。整风运动中，各方面人士广泛而集中地对党的工作提出批评意见，这些意见中有许多涉及对党的领导地位、社会主义基本制度、党的对内对外方针政策、新中国成立以来的历次政治运动等重大问题的根本评价。如一些人士提出政协、民主党派、人民团体应成为“政治设计院”“党天下”“对小和尚提了不少意见，但对老和尚没有人提意见”，有极少数的右派分子散布了反对党的领导和社会主义制度的言论，甚至有的公开提出共产党退出机关、学校等。[10]40-41中共中央对右派分子进行反击，以澄清根本的大是大非，维护新生的社会主义制度，是必要的，但是很快发生了严重的扩大化错误。

就监察机关的反右扩大化来说，则是对过去做法批判的上纲上线，推行哈尔滨铁路监察工作经验首当其冲。按照这一经验做法，事先监督、垂直领导主张监察机关不仅要检查一些重大问题，而且要检查政策执行情况，甚至可以检查党政领导已经决定的问题。监察机关只需和被检查单位的党政领导“挂个钩”，“打个招呼”。而这些在今天看来具有一定合理性的做法在当时被认为是利用事先监督和垂直领导进行反党活动，与党分庭抗礼，向党闹独立性。当时，监察机关在纠正这一做法时认为，“监察机关检查工作不仅要坚决服从上级和同级党的领导，还要坚决服从被检查单位的党政领导”。当时监察部副部长李景膺在内蒙古监察工作会议上指出：“党的领导人决不是国家监察机关的检查对象，但如果有充分的根据证明某些案件涉及个别党的领导人确有错误，可以直接向党委或党的监委反映。”程坦副部长在湖北省第七次监察工作会议上明确提出，监察工作需要服从下级或基层党委的领导。党的领导是指中央和各级党的组织。在回答“在检查工作中如果涉及党的指示、方针、计划本身错误能否检查？”监察部领导认为，“这种提法本身是错误的、脱离实际的，因为党的指示、方针、计划从来是正确的。”[11]

对推行哈尔滨铁路监察工作经验批判无限上纲产生了消极影响。一是将“党的领导”泛化和庸俗化，唯党是从，进一步强化了权力过分集中于党的现象。改革开放初期，邓小平对此有精辟的论述。他说：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权。”[12]329实际上不是加强党的领导，而是损害党的领导；二是导致监察工作的创造性探索少了，助长了干部的唯唯诺诺、谨小慎微、畏首畏尾的不良习气，打击了监察干部的工作积极性；三是将阶级斗争引入到正常的监察工作中，使监察工作日渐脱离正常轨道，损害了党和国家正常的民主生活。

(二)某些监察干部工作中的缺点，导致监察人员与被检查单位间的关系紧张

由于人们的认识和行动受时代的局限，20世纪50年代，人们普遍对监察工作陌生，相当多的干部还没有“接受监督”的意识，缺乏民主、法治观念。一些领导干部存在骄傲自满情绪，不喜欢别人检查；或存在思想顾虑，害怕别人揭露工作中的缺点、错误，对监察工作存在一定的消极抵触情绪。

当然，有材料显示，“只要监察人员耐心地进行解释说服，消除其思想顾虑，善意地帮助他们解决实际问题，是可以顺利地进行检查和搞好关系的。而真正的公开抗拒检查的，在近一年中并没有发生过，最重要的一方面，则是由于某些监察干部在检查工作中存在缺点，引起被检查部门不满意。” 据1956年四川省温江、遂宁、泸州、涪陵、达县、自贡市等监察机关以及监察厅的统计，即有17个被检查单位对监察机关的某些检查有意见，其中有极少数对监察机关提出书面申诉、控告，在一定程度上影响了监察工作的效果和顺利进行。存在的问题有：一是某些检查人员工作不深入，事实对证不清，结论不当，使被检查部门不满意。某些监察干部工作草率马虎，不实事求是，甚至道听途说，捕风捉影，大大损害了监察工作的严肃性。遂宁专区三台县监察室1956年7月检查防洪工作中，仅11天就跑了5个区、9个乡、21个单位，仅凭道听途说或个别群众不确切的反映，不深入实际调查研究，致某些结论与事实有很大出入或者根本不是事实。这种事实不准确、结论错误的情况，在相当一部分监察机关的某些检查工作中也是存在的，特别是根据表面的现象，就轻易作结论。如自贡市监察局在检查化肥厂时，对某个人乱搞男女关系被人打伤吐血的事实，在未查清前，就在结论中指出是工厂加班加点引起的。二是主观片面，自以为是，乱扣帽子。三是某些监察干部不虚心，在检查中不注意团结被检查部门的领导人员和职工群众，有的竟与被检查部门采取对立态度。如自贡市监察局检查组在检查该市化肥厂中，最初认为该厂厂小人少，干部不大，与厂长商量研究不虚心，对发现的问题不冷静，求之过急，样样都叫马上改进，致使该厂有意见。四是有少数监察人员，在检查工作中，作风态度急躁生硬，方式方法简单粗糙。对被检查者拍桌子，瞪眼睛，硬追硬逼，使得被检查者很难下台。[13]以上这些问题不仅在一般的监察工作中存在着，在推行哈尔滨铁路监察工作经验过程中，也是存在着的。1958年11月1日，监察部副部长程坦在《关于当前国家监察工作的若干主要情况和问题的报告》中说到一个情况，全国第七次监察工作会议后，他走了几个地方，向省委、市委主管监察工作的同时介绍了七大会议的情况，征求他们的意见，他们几乎一致说：过去的事先监督、垂直领导，不执行当地党政指示的工作任务，所以监察工作是不大受欢迎的；有些问题也检查得很好，但由于态度生硬，批评建议有些主观片面、盛气凌人，别人接受不了。[14]

(三)与监察工作的垂直领导相关的配套措施不完善，影响了监察干部的工作积极性

一般来说，在严格的监察系统的垂直领导体制下，监察干部的行政、业务、党团、工资供给关系均归监察系统领导和管理，监察干部与所在派驻单位仅仅是监督和被监督的关系。但是，当时推行中长铁路监察稽核经验时，在监察干部的组织关系和行政管理方面缺少必要的准备，产生不少问题。

上海市监察局反映：1955年，上海市监察局按照第四次全国监察工作会议精神，对本市11个业务局的监察室改为派驻机构。虽然改成了垂直领导，但是行政关系属于监察局，即业务关系由监察局领导；党团关系、供给关系则仍在原单位，因而在工作中出现不少矛盾。

一是派驻机构脱离了业务部门的领导，监察工作对业务部门来说没有直接责任，关系疏远了，在认识上也起了很大变化。特别是对集中使用干部进行检查的问题，许多单位很不满意，认为本单位有许多问题急需监察室检查，感到“名义上是派驻机构，而没有派驻机构的味道。”有的企业单位对监察干部说：“拿了我们的钱，不做我们的工作。有些单位在行政关系转到监察局后，一些业务方面的必要的文件也不发给监察室了，重要的业务会议不通知监察室参加。因此，各监察室干部对本单位的情况很难掌握。

二是由于监察干部的编制和行政关系属于监察局，但党团关系仍在原单位。一些监察干部担任了一些党团职务。但监察干部集中使用，常常有干部请假回派驻单位过组织生活。驻在单位也觉得很麻烦，每开一次党、团的会议，都要设法去通知，造成政治生活和业务工作、行政管理脱节。一些单位存在着推出了事的想法。如上海市重工业一局、建筑工程局、房地产管理局等单位，都希望把这些监察干部的组织关系、供给关系全部转到市监察局，驻在单位就省了很多麻烦。

三是实行垂直领导后，监察干部的供给问题没有得到合理解决。实行垂直领导后，监察干部的供给问题仍决定由原单位解决。不少单位思想不通，认为这是不合常规的。许多单位的人事部门反映：“行政关系转过去，而供给关系在我们这里是无法报销的。”在办公用品、业务费用及学习费用方面由于编制是属于市监察局的，因此各单位也觉得难以处理，有时甚至连报纸也不发给监察室。许多监察干部说：“监察局不管我们，原单位也不管我们，我们变成没人管的了。”其中关于监察干部的办公室房子问题尤为突出。重工业一、二局叫监察室搬至厕所旁边的一间房子里去办公。不久又叫搬到另一个大楼去。建筑工程局以暂借名义将监察室两间办公室并做一间，随后又叫监察室搬至门口的一间小房子里去。[15]

1956年，第一机械国家监察局也反映，全国进行工资改革后，监察干部的工资与提拔问题曾一度无人过问，监察局没有及时进行妥善安排，有的干部由于工作上的问题、个人的工资和提拔问题交织在一起，产生了消极情绪，有的甚至要求调换工作。[9]

(四)忽略了对贯彻执行政策法令的检查，过分注重业务工作的检查

监察工作的基本任务不论任何事情都应以保证国家政策法令的顺利贯彻执行，维护巩固国家纪律为主要职责。新中国成立后，成立了各级人民监察机关，相继通过了各级人民监察委员会组织通则，这些通则中亦是这样规定的。但第三次全国监察工作会议后，尤其是从1955年后，普遍偏重于业务工作执行情况的检查。如1954年9月，上海市纺织工业管理局制定的在新光内衣厂重点试行事先稽核与事后检查初步方案(供应方面)规定：在事先稽核方面，要求：车间年度、季度、月度机务料耗用计划提出后(包括统配、局配、和自购物资)，由供应科会同财务科、监察室及车间有关人员(经济核算、材料人员)进行审核，并复写一份送监察室。供应科在编制年度、季度、月度采购计划，提出后由仓库、采购以及有关人员会同监察室进行审核，并复写一份送监察室等。在事后检查方面，要求检查一切采购计划的执行情况；检查办理之对外一切合同协定和契约的执行情况；对供应科、各车间材料、物料、机料、库存量的检查。检查供应科、各车间对退料领料、验收、保管、报废等制度的执行情况；检查基建、大修理及基本业务、材料相互借用、转让、清算情况，等等，诸如此类。[16]这就显得过于琐碎和繁杂。当时推广哈尔滨铁路监察工作经验干部培训班的主要教材是《会计核算原理》，和行政监察工作的基本任务相去甚远，混淆了行政监察与专业监察之间的区别。当时辽宁省主管监察工作的副省长张雪轩对辽宁省监察厅1956年工作总结曾有过这样一段批语：“请监察同志今后工作多注意政治、政策问题。我看后感到业务性大些。”[1]46这表明一些高层领导对推行这一做法的不赞同和不满。监察工作过于琐碎，混淆了行政监察和专业监察及部门内部监督的区别，影响了监察机关的声誉，自然也会影响到中监委最终作出停止推行哈尔滨铁路监察工作经验这一决定。

四、余论

20世纪50年代，国家监察机关推广这一经验，走过了曲折发展的历程。综观这一制度实践，尽管有着这样那样的缺陷，但从主流来看，推行哈尔滨铁路监察工作经验对于20世纪50年代社会主义经济建设发挥了积极作用。它是监察系统对我国党政纪检监察体制的宝贵探索之一，成为20世纪50年代监察实践的一道独特的风景线，在当代中国监察制度史上占有一席之地。[17]

新中国成立以来，由于认识的局限，很长一段时期，强调事后监督和检查成为监察机关所采取的主要工作方法。1956年12月，监察部部长钱瑛在第六次全国监察工作会议上的总结报告中就提到，“监察机关一般应是发现问题后进行事后检查，这是中央各负责同志一再指示我们的，而且事实证明这样做是对的。”[2]这一判断是基于当时的时势和任务所得出来的，有其时代局限性。毫无疑问，事后监督与事先监督相比，所造成的损失、代价及影响要大得多。正是对于历史经验教训的总结，改革开放后，特别是进入20世纪90年代后，党和国家的监督监察、反腐倡廉建设愈来愈强调注重预防，着力实现由治标向治本转变。所谓治标就是对腐败现象的事后查处和追究，治本则是对腐败现象的事前预防和根治。党的十八大报告指出：“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”当前的反腐倡廉建设强调惩防并举，注重防范，强调监督的“关口前移”，这和20世纪50年代推行哈尔滨铁路监察工作经验中的事先监督的理念是一致的。

就纪检监察体制来说，权力制约监督的有效性来自主体的独立性、对象的公开性、关系的对等性、手段的强制性。新民主主义革命时期，党的纪检和行政监察体制借鉴照搬了苏联模式，一般地采取了双重领导体制，其主要特征是纪检监察机构仅仅是党和政府中的一个部门，缺乏独立性和权威性。新中国成立后，党政纪检监察沿袭了这种体制。1958年召开的全国第七次监察工作会议上，当时中央领导指出：“监察部门是同政府其他部门平等的部门，必须切实注意尊重党委的领导，克服一些监察工作人员中的特权思想。”[5]就表明了20世纪50年代中央对这一体制的认同。

如何处理好纪检监察部门与同级党政领导之间的关系，一段时期成为理论界与从事实际工作的同志争论的焦点。有的学者主张实行垂直领导。学者们把马克思主义经典作家列宁的相关论述搬出来，认为列宁在世时就有类似的主张。的确，列宁曾提过党和国家监督监察机关应具备独立性，主张实行垂直领导的监察体制。[18]704-705列宁的这些论述原则性很强，也没有提出具体可行的举措。目前在改革中需要审慎推行垂直领导的纪检监察体制。表面上，实行垂直领导方案使纪检监察部门一定程度摆脱了地方本位主义，解决了纪委监督同级党委及其成员难的问题。且不论这一改革会触动党的领导体制，目前无法实行，单就实践来看，也是不科学的。第一，这种垂直领导方式不利于把党内监督工作纳入党的建设整体布局当中。由于上级纪委对下级纪委监督工作的具体情况难以全面、客观掌握，势必会削弱对下级纪委的领导。第二，纪委脱离同级党委而只接受上级纪委的领导，但如果没有其他方面的有效改革和配合，必然会产生新的问题，即下级纪委难以监督上级纪委。[19]132而且也存在监督者也需要被监督的问题。20世纪50年代监察机关推行哈尔滨铁路后来之所以遇阻，不能不说与此相关。也就是，当今的纪检监察领导体制改革必须注重协同性与系统性，靠单兵作战必然遭遇诸多难题，最后可能是陷入困境。因此，单纯将现行的纪检监察的双重领导改为垂直领导尚不可行，并非理顺党政领导与纪检监察部门关系的科学选择。

应当说，当今实行的纪检监察的双重领导体制是目前比较稳妥的选择。习近平总书记在第十八届中纪委全会第三次会议上的讲话中指出：这种双重领导体制“自党的十二大确立以来发挥了积极作用，是基本符合党情国情的。”[20]59这种体制有利于纪检监察部门发挥其职能，对保证纪检监察干部的合法权益，推动纪检监察工作开展具有积极作用。在这种领导体制下，关键是如何完善和强化纪检监察的权威，扩大其职能。

中国共产党对这一问题的认识逐渐深化，并在现实中不断完善纪检监察领导体制。2001年9月，党的十五届六中全会作出了“纪律检查机关对派驻机构实行统一管理”的决定。之后，中监委、监察部先后在中央部委进行派驻机关统一管理的试点工作。2015年1月12日，中纪委书记王岐山在十八届中央纪委五次全会上的工作报告中指出：要“深化纪律检查体制改革，推动组织和制度创新。”实行下级纪委向上级纪委报告线索处置、案件查办情况制度。制定实施中央纪委派驻纪检组组长、副组长和省区市、中管企业纪委书记、副书记提名考察办法，充分发挥“派”的权威和“驻”的优势。不难看出，当今强化纪检监察机构的独立性和权威性的举措，与20世纪50年代推行哈尔滨铁路监察工作经验一样，反映了一种共同的价值追求：力图寻找符合中国国情的纪检监察领导体制，走出一条体现中国特色的社会主义监督道路。

[1] 关于推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验问题[Z].辽宁省行政监察志(1950—1959). 辽出临图字.[1997]第131号.

[2] 第六次全国监察工作会议总结提纲[Z].上海市档案馆，B26-2-491.

[3] 滕代远.铁道部滕代远部长在第五次铁路监察工作会议上的报告摘要[J].国家监察工作,1957(5).

[4] 第七次全国监察工作会议监察部关于八年来监察工作初步总结[Z].《辽宁省行政监察志(1950—1959)》，辽宁省监察厅.辽出临字[1997]第131号，1997.

[5] 全国监察工作会议检查了八年来的工作，确定了今年的任务[N].人民日报，1958-4-8.

[6] 程坦.对当前国家监察工作中的几个问题的看法[J].国家监察工作,1958,(7).

[7] 国务院转发钱瑛部长《关于监察部过去四年工作的简要情况及结束工作的报告》的通知[Z].上海市档案馆，B26-2-819.

[8] 毛泽东.毛泽东文集：第7卷[M].北京：中央文献出版社，1999.

[9] 第一机械国家监察局在领导工作上的自我检查[J].国家监察工作,1956,(22).

[10] 丛进.曲折发展的岁月[M].北京：人民出版社，2009.

[11] 关于专、县、城市、公民控诉、少数民族地区等五个监察工作座谈会情况报道[Z].上海市档案馆，B26-2-877.

[12] 邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[13] 四川省监察厅关于监察机关与被检查部门之间的关系中存在的几个问题的综合报告(1956年12月11日)[J].国家监察工作，1957(2).

[14] 监察部干部训练班《学习生活》第6期[Z].上海市档案馆，B26-2-385.

[15] 上海市监察局党组关于监察机关体制问题的意见[Z].上海市档案馆，B2-1-36-149.

[16]上海市纺织工业管理局试行事先稽核与事后检查初步方案(供应方面)[Z].上海市档案馆，B133-2-174-86.

[17] 邬思源.20世纪50年代中期推行哈尔滨铁路稽核局监察工作经验述评[J].当代中国史研究，2015,(5).

[18] 列宁.列宁选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995.

[19] 李景田.新时期中国共产党党内监督机制问题研究[M].北京：中国方正出版社，2004.

[20] 习近平.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

(责任编校：杨睿)

ThePopularizationofHarerbinRailroadSupervisionWorkExperienceWasHaltedatEarlyPeriodofNewChinaandItsReason

WU Si-yuan, ZHANG Hui-jie

(SchoolofMarxism,ShanghaiUniversityofInternationalBusinessandEconomics,Shanghai201620,China)

At early period of new China, national supervision departments popularized Harerbin railroad supervision work experience in China’s railroad system and some finance and economic enterprises and made initial achievements. This behavior was halted and denied and the main reason was that ideological recognition had distortion and deviation because of the influence from international and domestic political climate, that the shortcomings of some supervision cadres in their work caused the tight relation between the supervision cadres and the supervised units, that because the matched measures of the supervision work produced by the vertical leaders did not implement, the working enthusiasm of the supervision cadres was affected, and that the inspection on the implementation of policies and decrees was neglected but the inspection on operational work was excessively emphasized. This exploration has its limitation. The history inspires us that supervision system reform needs to pay attention to synergy and systematicness, that reform needs to respect history and reality, the double-leadership of discipline investigation system is relatively stable choice at present because the supervisors must be supervised.

the 1950s; Harerbin Railroad; supervision work

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.05.001

2017-02-20

2017年上海市哲社课题“中国共产党成立以来党内监督制度及其实践经验研究”

邬思源(1966—)，男，上海对外经贸大学马克思主义学院教授，法学博士，主要从事中国近现代政治思想史、政治制度、党史党建等方面的研究。 张会杰(1990—)，女，上海对外经贸大学马克思主义中国化2015级硕士研究生。

K265

：A

：1672- 0598(2017)05- 0001- 08