论我国对美国房产税实践的借鉴

马佩榕，毕金平

（安徽大学法学院，安徽合肥，230601）

论我国对美国房产税实践的借鉴

马佩榕，毕金平

（安徽大学法学院，安徽合肥，230601）

房产税改革已处在风口浪尖。重庆、上海的改革方案引起社会各界的关注，反映了目前房产税改革的一些问题。在简要介绍沪渝房产税改革方案的基础上分析了我国现行房产税存在弊端，并通过借鉴美国在房产税制定和运用过程中的成功经验，从立法、征税范围、精简税种和配套设施几个层面提出了一些房产税改革的可行性思路和方法。

房产税；美国；实践经验

一、房产税的基本理论

（一）房地产税收与房产税

房地产税收的概念是一个很宽泛的问题，一般来说，房地产税收是指房地产领域相关的一系列税收的总称。在我国，房地产税收是流转环节、保有环节和所得环节征收的税收种类的总称。如流转环节征收的土地增值税、耕地占用税和契税，保有环节征收的房产税和城镇土地使用税，此外还包括所得税、营业税、城市维护建设税、印花税等一系列相关税种。房产税是房地产税收保有环节所征收的一个税种。我国现行的房产税是指以房屋为征税对象，以房屋的市场价值为计税依据，向房产所有者或其实际使用者等征收的一种财产税。

（二）房产税的特征

根据国务院1986年颁布实施的《中华人民共和国房产税暂行条例》中规定的内容，房产税有如下几点特征：

1.房产税的征税对象是房屋，属于财产税的一种，征收范围限于城市、县城、建制镇和工矿区。

2.房产税由产权所有人缴纳。产权出典的，由承典人缴纳。

3.房产税的计税依据为依照房产原值一次减除10%至30%后的余值。出租的房产计税依据为房产的租金收入。

4.按房产余值缴纳房产税的税率为1.2%，按租金收入缴纳的税率为12%。

（三）房产税的作用

房产税在我国的税收体系中发挥着重要的作用。它除了具备传统税收具有的吸纳财政资金的作用外，还是政府在房地产领域进行宏观调控的一个重要工具。政府通过税收调节这一经济杠杆对房地产的市场价格进行有效调控，将房价维持在合理的范围内，有助于稳定房地产市场，维护社会安定，保持经济的平稳持续的发展。

二、我国房产税的实践探索及其弊端

1986年9月，国务院发布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，条例规定房产税是以城镇中的房屋作为课税对象，按房产原值（减除一定比例）或租金向房产所有人或经营者征收的一种财产税。［1］2011年，我国各地房屋价格飞速上涨，中央开始加大了对各地房价的调控力度，并逐步推进房产税改革。2011年于上海、重庆两地推行的房产税新政策就是政府推进房产税改革的典型示例。上海市以本市居民家庭两套以上住房和非本市居民家庭在本市新购住房为征税对象，按照房产交易价格的70%征收，税率因房价高低分别暂定为0.6%和0.4%；重庆以独栋商品住宅、个人新购的高档住房和无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套以上的普通住宅为征税对象，税率为0.5%～1.2%。虽然这两个城市的改革措施在一定程度上弥补了现行房产税的一些弊端，但仍然存在一些问题。上海市仅对新增住房征税，而不对现存的多套房产的持有者征税，不仅没有从根本上解决“炒房族”对哄抬房价的不利影响，而且也违背了税收公平的原则；重庆的房产税征收也存在着类似的问题，仅对高端住宅征税，中高档住房和普通住房不在征税对象之列，同样无法有效抑制房价，也无益于缓解普通民众的购房压力。另外，两试点城市的房产税征收都存在着起征点偏高、税基过窄的问题，对于在征税范围内的殷实家庭来说并未产生较大的制约效果，而对于真正的征税症结点的征税范围征税政策又过于温和，其象征意义大于实际效果，无法达到调节收入的最终目的。从试点效果来看，上海2011年房产税收入税22.1亿，占地方税收总收入的1.3%，而重庆2011年房产税的征收金额达1亿元，但与2900亿的全年税收总收入相比，仍然微不足道。总之，沪渝房产税改革虽取得了一定成效，但问题仍然突出，改革成果不容乐观，这其中正反映出了我国现行房产税的一些弊端。我国现行房产税税制的弊端主要表现在：

（一）房产税征税范围过窄

我国现行房产税税制规定，房产税只在城市、县城、建制镇和工矿区对经营性的房产征收。对农村地区的房屋和个人所有的非营业性用房是免税的。就当前经济的发展水平来看，此种征税范围已经不能适应社会发展的需要。在城镇化飞速发展的今天，很多农村地区越来越向城市化发展，并且负担起了很多城市的职能，如果仍然不对农村土地征税，不但使国家丧失了大批税源，而且违背了税收公平性原则。对个人所有的非营业性用房免税这一规定也显露出了它的滞后性，随着国民收入的提高，一些高收入群体对于住房的需求已不仅仅停留在“居有定所”的层次上，而是对于房屋的面积、设施、交通、居住条件等方面提出了更高的要求，在这样的背景下，高档商品住房应运而生，如果对个人住房不加征房产税，势必将导致贫富差距问题，影响社会安定。

（二）税费混杂，重复征税情况严重

就当前现状来看，我国在房地产开发、转让、保有、出租环节涉及的税种主要有11个，其中包括直接以房地产为课税对象的税种5个；与房地产密切相关的税种6个。［2］由此反映出我国房地产税收体系的一个严重弊端：体系庞杂，税费繁多，房地分税，计税依据不合理。从税收的种类来看，不仅包括流转环节的土地增值税、耕地占用税和契税，还包括保有环节的房产税、城镇土地使用税等，各级政府根据本地区的房地产行业发展情况制定的行政费用也存在着种类冗杂、标准随意、乱收费现象严重等问题。房产税改革的最终目的是调控和稳定房价，繁重的税费最终会转嫁到房价上，这与房产税改革的初衷是背道而驰的。

（三）房产税征收的相关配套措施发展滞后

房产税的征收程序非常复杂，包括对产权的确认、对房屋用途的核实、对房产价值的评估等一系列环节。房产属于不动产，房产税是财产税的一种，从产权的角度来看，房产税其实是对房屋的产权进行征税。［3］明确产权是征收房产税的前提条件。但就目前我国的不动产产权格局来看，不仅农村和城市的房产拥有各自不同的产权政策（对农村私人所有的房产不征收房产税，城市私人所有的房产只对沪渝部分自住房以及营业性住房征税），在公有制转型过程中，城市出现了很多产权状态不明确的不动产，这些不动产的产权明晰与否，将直接影响房产税改革的进程。此外，虽然我国不动产登记系统已经渐趋完善，但我国的税收征管部门在征管配套设施和税收征管制度上还不够健全，房地产价格评估行业也刚刚起步，评估的技术方法还不够科学，评估主体各方的权利义务关系还不够明晰，加大了税收征管的难度。现行配套措施已无法适应房产税改革的要求，改革势在必行。

三、美国房产税的基本情况

美国作为全球最强的经济实体，其房产税制度在不断实践中得到了完善，成为西方发达国家房产税收制度的典型。美国有50个州，每个州都征收房产税，各州税率不同，在1%～3%之间不等。由于美国对房产税的征收目的是增加地方政府的财政收入，完善基础设施建设，深化社会福利，因此房产税的征收主体主要是市政府、县政府这些地方政府，房产税收入是地方政府财政最稳定、最主要的收入来源。美国房产税有一个显著特征——“宽税基，少税种”。宽税基是指房产税的征收范围宽泛，除了对少数具有特殊性质的不动产（如宗教、慈善组织）免税外，几乎对所有的不动产征税，以此保证税源的充足性；少税种是指税收的种类精简，每个征税环节的税种明确、不繁复，如在房产的保有环节只征收财产税，避免了重复课税的现象。

在美国土地私有的大背景下，美国房产税的计税依据是房产价值和土地价值的总和。在税率方面，各州的房产税税率并不是统一的，各州政府根据自身发展情况和预算情况确定税率，且由于税率的影响因素较多，因此政府每年都会制定不同税率标准。此外，美国为健全房产税征收配套制度，还建立了房地产税基评估、私人财产登记等制度，为房地产税的顺利征收提供了便利。在优化房产税的税收结构，全面发挥房产税调节收入分配的重要作用方面，美国的经验值得我们借鉴。

四、我国对美国房产税实践的借鉴

（一）健全房产税相关立法，规范房产税相关法律法规

目前我国税收方面的相关立法以行政法规为主，立法层级较低，税收征管没有权威性的法律文件作为依托，必然影响房产税改革的进展。我们应当遵循《立法法》的宗旨，健全房产税相关立法，构建以法律为主，行政法规为辅的税收法律法规制度。开征房产税所依据的规范应当尽可能地以法律的方式颁布，若尚没有足够充足的条件制定法律，应当由全国人大及其常委会授权国务院先制定行政法规颁布试行，规定试行的期限，在试行的过程中通过调研或跟踪调查的方式对试行结果进行评估。一旦条件成熟就应当将行政法规提请人大立法上升为法律，并且停止法规的试行。其次，由于我国各地区经济发展不平衡，居民收入差距较大，导致房产税收入在我国各地区分布也很不平衡，且房产税属于地方税种，中央可以将立法权限适当下放给地方政府，以便地方更好地制定同其经济环境更加匹配的法律规范。在美国，美国联邦政府不制定统一的税法，只是规定最高的征税限额，税法由各州政府制定。［4］这就充分发挥了地方的积极性。我们可以效仿美国的做法，赋予地方一定的税收自主权，在中央统一设立税种、制定税法的前提下，地方政府可以根据本地区的经济发展状况、居民收入情况、房产税的普及度等具体情况确定税率、免征额起点、优惠政策等。

（二）适当调整征税范围，扩大税基，发挥房产税在财政收入中的主体作用

美国房产税秉承“宽税基，少税种”原则，“宽税基”原则不仅体现了课税的公平性，而且为地方财政提供了充足稳定的税源。有的学者认为重庆、上海的房产税改革试点之所以没有达到理想的效果，最重要的原因在于征税的范围过窄。上海的房产税试点仅对存量房征收而不对增量房征收，有违税收的公平性原则，无法达到调节收入分配的目的；重庆的房产税征收对象则侧重高档住房，征收范围狭窄，对地方财政收入的增长作用十分有限。而在美国，房产税的征收范围十分宽泛，农村住房、存量房以及经营性住房都在征税范围之列。因此，应当拓宽税基，逐步弃用上海和重庆模式中的规定，不但要对存量房征税，还要对增量房征税，不但要对个人所有的营业性用房征税，还要对非营业性用房征税。

2015年8月，央行和银监会联合发文鼓励金融机构开展农村宅基地抵押贷款服务，这表明农村住宅的价值已经得到了政府和金融机构的认可，为将房产税开征范围扩大到农村奠定了基础。［5］对农村住宅开征房产税，也可采取由点到面的方式，可以对以下两种情况先行征收房产税：一是农村土地改革的试点地区，二是农村居民占有的宅基地面积超过规定面积的部分。以以上两种情况为示例，以点及面，逐步对农村住宅征税，不但能够减小征税阻力，而且可以随时依据改革成效调整改革方案，达到最佳效果。征收房产税的根本目的是调解收入分配格局，缩小贫富差距，在税率方面，累进税率相比较于比例税率而言更加能够调解收入差距，体现量能课税的征税原则，拥有房产数量越多的人所缴纳的税款也越多，房产税由占用社会资源更多的人来承担，累进税率才是能够最大发挥房产税调节功能的科学税率。

（三）合理规制税费，避免重复征税

在税费改革的问题上，税费并存是有必要的。税、费二者在性质和征收依据上是有区别的，税收以法律为征收依据，由国家强制力保障征收，具有强制性、固定性、无偿性的特点；而费用的征收依据多半是规章或国家政策，通常只具有强制性。虽然税收征收依据的效力层级高于费用，征收程序也较费用复杂，但是费用的征收操作起来更加灵活，可以弥补地方政府财政收入的缺口。因此税费并存有利于发挥二者的长处，但在具体实践中必须理清二者的关系，并以简化税费名目、取缔不必要的收费项目为重点，同步解决目前房地产政策存在的问题，这一点也符合美国房产税“少税种”的特点。

2015年5月1日起，房地产交易环节已经全面进行“营改增”，政府能够全面享受到房产增值带来的收益。在优化交易环节的税收结构的同时，我们可以借鉴美国重保有环节轻流转环节的模式，更可以将保有环节的房产税、城市房地产税、城镇土地使用税等合并征收，以达到精简税费的目的。另外，为了更好地利用闲置住房，物尽其用，充分发挥房产价值，可以将闲置房屋和非闲置房屋分别适用不同税率，对闲置房屋适用较高税率，从而抑制炒房行为，达到调控房价的目的。

（四）健全房产税相关配套设施建设

将房产评估价值作为房产税的计税依据是大势所趋，因此，建立一套完善的房产评估体系十分有必要。此外，房产税的征管、住房信息和涉税信息的完备也是房产税改革必备的配套体系。

1.房产价值评估体系

在未来房产税的计税依据将会是房产的评估价值，房产税顺利实施的前提也是能够合理、公平地评估房产价值，因此应当尽快完善房产价值评估体系。评估体系的建立，不但要依赖资产评估相关法律规范的健全，还应当在地方设立相对独立的评估机构，配备相应的评估人员，确定评估方法等。《中华人民共和国资产评估法》已由全国人民代表大会常务委员会于2016年7月2日发布，自2016年12月1日起实施。该法从评估人员、评估机构、评估程序、行业协会、监督管理和法律责任几个方面对资产评估涉及的法律问题做出了全面细致的规定，填补了资产评估方面的法律空白，对整个行业具有重要的指导意义。在实际操作方面，委托人有权自主选择合适的评估机构进行评估，应当推进评估机构的市场化进程，以此提高评估质量，防止评估结果单一化；由于评估工作具有很强的专业性，因此应当加强对评估人员的专业培训，可以建立对评估人员的资格认证制度，借鉴美国经验，将估价师分为不同的等级，此外为了鼓励评估机构的市场化运作，不宜将评估人员纳入公务员编制；评估工作结束后，可以在统一的政府网站上进行公示，并规定异议期间，待异议期间截止后再进行后续的征税工作，以保证纳税人的权利救济，提高评估的准确性和公平性。

2.房产登记制度

完备的房产登记制度能够使房产物权得以确认并为房产交易安全提供法律保证，是房产税顺利征收的重要配套制度。我国房产登记虽已初步做到有法可依，但仍存在很多问题亟待解决。如没有统一的房产登记法，立法多分散在各个部门立法中，有相互交叉冲突的现象；又如缺乏统一的房产登记机关，有登记权的各个机关的登记内容、登记程序也有很大出入，特别是我国采用了土地和房屋分别登记的模式，增加了登记成本，不利于房产税的征收管理。由此，我们不但要统一房产登记立法，还要统一房产登记机关和房产登记程序。应当以土地为中心统一登记机关和登记程序，以特定的行政机关为登记机关，将土地和房产作为一套系统进行合并登记，统一土地和房屋产权登记证书，让房屋产权可以更加明确，减少登记冲突，节约房屋管理成本，从而更好地推动房产税的实施。

3.涉税信息建设

要想准确地确认房地产计税依据，离不开对房地产市场交易信息和独立房产信息的全面把握，如房产的面积、房产的用途、房产的年代、房产权利的归属、交易情况、纳税信息、评估价值等。这些涉税信息是征纳房产税的基石。对于这些信息的采集，固然需要专门机构和相关的专业人员，投入大量的人力、物力、财力，但比信息采集更重要的是信息的更新和维护。房地产市场的活跃发展导致各种信息瞬息万变，信息的时效性特征也尤为明显，如果信息的更新速度不能与市场同步，则势必会影响房产税征收管理的效率。在美国，全国性的房产信息系统就有十多个，这些系统的管理机构也各不相同，有政府机构，也有科研部门和相关行业协会，这些完备的信息系统成为美国房产税征收的强有力的基石和后盾，赋予了美国房产市场无限生机与活力。在大数据时代的今天，我们可以借鉴美国的经验，利用互联网建立全国统一的住房信息管理体系和房地产的网上交易系统，确保网站上的房产信息和市场交易信息的及时性和准确性，建立房产交易双方和涉税双方的相互查询机制，推动税务机关和个人以及政府相关部门的数据共享。我们不难看出，以上的大数据平台都需要各部门高度的信息化作为支撑，鉴于各部门的信息化程度参差不齐，因此在立法层面上建立数据共享网络和信息化建设的原则性标准也是十分有必要的。

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D912.29

A

马佩榕（1992-），女，硕士研究生，研究方向为财税法、反垄断法。毕金平（1975-），男，博士，副教授，研究方向为财税法、反垄断法。