新生代农民工市民化的障碍与对策研究

陈宏达，王贝，尚正永

（1.西华大学马克思主义学院，四川成都，610000；2.淮阴师范学院城市与环境学院，江苏淮安，223300）

新生代农民工市民化的障碍与对策研究

陈宏达1，王贝1，尚正永2

（1.西华大学马克思主义学院，四川成都，610000；2.淮阴师范学院城市与环境学院，江苏淮安，223300）

新生代农民工市民化问题是中国城市化发展的核心问题。新生代农民工及其市民化问题不是由单纯的经济问题或单纯的制度问题导致的，而是经济和制度共同作用下的产物。通过分析新生代农民工市民化过程中存在的经济方面和制度方面的主要障碍，并针对这两方面障碍，分别提出了相应的可行性对策。

新生代农民工；市民化；障碍；对策

一、引言

2010年中央一号文件的发布标志着新生代农民工市民化问题被提上政策议程。城市化的核心是实现人的城市化，“到2013年，新生代农民工总数大约12528万人，占农民工总量的46.6%，占1980年及以后出生的农村从业劳动力的比重为65.5%”，［1］这表明新生代农民工市民化已经成为城市化进程中的核心环节。2010年全国总工会新生代农民工问题的课题组认为新生代农民工是指“出生于20世纪80年代以后，且年龄在16岁以上，并在异地以非农就业为主的农业户籍人口。”［2］很多学者也认为二元户籍制度等制度因素是导致新生代农民工市民化困难的罪魁祸首。这种认识是学者们对于现实状况的反思和阐述，符合我国城市化面临制度障碍的基本事实，对推进我国城市化进程具有很大的积极意义，但随着经济社会的进一步发展，其局限性也日益显露，需要形成新的认识指导新生代农民工市民化的进程。具体表现在，第一，自2014年7月国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》到2016年9月，全国已有30个省市自治区出台户籍改革方案，取消农业非农业户口的性质差别。表明上述从农业和非农业户籍方面对新生代农民工定义已经失去效用，我们认为应该把上述定义中“农业户籍人口”改为“户籍在农村地区的人口”；第二，单纯的户籍制度改革虽然能为新生代农民工市民化扫除制度壁垒，但并不能完全解决这一问题。如果没有发展方式的转变，社会分工的扩展和细化，城市就无法为新生代农民工提供更多符合在城市生存发展要求的就业岗位，因而即便没有制度的阻碍，新生代农民工在这种情况下，也无法真正融入城市。因此，我们认为对新生代农民工的经济障碍和制度障碍进行综合研究对推进我国城市化进程具有重要的现实意义。

二、新生代农民工市民化的障碍及剖析

（一）经济方面的障碍及剖析

1.目前市民身份依然供小于求。市民身份之所以能和供求挂钩，是因为在我国，市民身份附带了很多社会福利等稀缺资源，导致其本身也成为一种稀缺资源，成为广大新生代农民工积极追求的对象。经济的快速发展推动了城市化率的提高，提供了更多的市民化机会，但是由于新生代农民工的人口基数过于巨大和经济发展程度的限制，目前我国很难帮助绝大多数的新生代农民工实现市民化，市民身份供小于求。这就造成了新生代农民工市民化的广泛需求和市民身份的有限供给之间的矛盾。

2.工农业发展脱节导致新生代农民工的人力资本进步与产业发展的断链。我国经济的发展具有不平衡的特点，存在工业现代化和农业现代化脱节的状况，在此过程中形成了城乡经济和社会的巨大差距，而且这种差距并没有因为经济的发展而得到扭转，反而差距越来越大。工业和农业发展的脱节，一方面刺激了新生代农民工长期脱离农村流入城市，从事工业生产活动以寻求自身的市民化；另一方面，导致新生代农民工的人力资本与工业现代化的要求断链，造成很多新生代农民工在实现市民化之前被边缘化，即他们大多只能从事一些比较低端的城市居民不愿从事的行业。城乡居民从事职业的分化更进一步拉开了他们的经济差距，使得新生代农民工离市民化的距离越来越远。

3.我国农业本身并没有完成由传统向现代的转变。我国目前的农业生产仍然是主要以家庭为单位的小农式生产经营模式。这种生产方式和经营模式限制了农业生产的规模化和市场化，阻碍了生产工具和生产技术以及经营管理方式的变革。我国农业投入高、产量高、资源和环境代价高、现代化水平低、经济效益低、农民收入水平低，农业主要承担食品保障性的功能。这导致目前农业一方面不能对促进新生代农民工市民化产生重大作用，另一方面对新生代农民工没有吸引力，导致新生代农民工过度流进城市，客观上降低了他们获得市民身份从而实现市民化转变的概率。马克思在《政治经济学》序言中指出“人的社会存在决定精神生活和政治生活领域。”［3］因此除上述实践领域外，在思想意识领域，农业没有完成从传统向现代的转变，对新生代农民工市民化的阻碍体现在新生代农民工没有彻底完成小农意识向市民意识的转变。

（二）制度方面的障碍及剖析

1.农村土地产权不清晰。农村土地产权的模糊状态常常导致三种不良影响。第一，农村土地有所权和经营权边界模糊。这导致常常出现所有权随意支配经营权的情况，农民不具备市场话语权，而农民不能完全决定生产经营活动的内容，导致农业生产常常受挫。第二，土地经营权的细碎化。这导致大多数农村家庭承包的土地都比较有限，实行小农式的细碎化作业，利润低薄，满足不了农民发展的需要。第三，土地经营权细碎化引起农业规模化的困难。农业的规模化是以土地经营权转让的规模化为前提的，而在农村土地产权模糊的状态下，土地经营权的细碎化无疑增加了经营权转让规模化的难度。这种情况显然不利于我国农业的现代化，因而阻碍了新生代农民工市民化的进程。

2.差别社会福利制度。不管是农村居民还是城市市民都是市场的主体，付出了无差别的人类劳动。农村居民本应该跟城市市民以相同的价格购买政府提供的社会福利，却被人为地根据户籍和户籍所在的地域划分为不同的福利待遇，很显然是不公平的。“1978—2009年，全国城乡居民收入比（以农村居民收入为1，下同）由1978年的2.57∶1扩大到2009年的3.33∶1……从2010年起，城乡收入比出现连续4年缩小的趋势，到2014年为2.92∶1。”［4］可见我国城乡收入比差距非常巨大。在这种情况下，现行的城乡差别的福利制度，无疑加重了农民的负担，影响农村居民消费水平的提高，影响农民现代市场理念和消费理念的形成，严重阻碍新生代农民工市民化，最终不利于我国经济的发展。

3.失衡的公共资源配给制度。我国优质的公共资源主要分布在城市。作为公共资源在理论上最鲜明的特征就是具有非排他性，但在城乡二元体制框架下，我国现实的公共资源是具有排他性的。因为我们在没有形成优质资源在城乡间科学公平合理流动机制的情况下，就将其与城乡二元结构挂钩。实际上自户籍制度改革以来这种情况仍未得到根本改变，虽然取消了农业户口与非农业户口的差别，但农民就医、其子女入学仍然很大程度上依据户籍所在地，农民具有的选择权较低。而医疗、教育对于每个人的发展又是至关重要的。这加剧了城市市民和农村居民的分化，体现为城乡收入水平差距的扩大化。同等条件下，让收入更少的农村居民支付相对更多的医疗和教育费用，增加了他们的市民化成本。

三、解决新生代农民工市民化障碍的对策

（一）解决经济方面障碍的对策

1.推进县域经济的发展。推进县域经济的发展不是指数量增加，而是指质上面的提升，即优化县域的工业基础，提高县域产业的集聚效应。我国现阶段农民工外出务工，主要集中在北上广深等一线城市、东部沿海发达地区以及各省省会。农民工的扎堆式集中，一方面对输入地的环境、资源、基础设施增加了压力，另一方面也无益于农民工生活环境的改善和物质文化生活水平的提高，反而会对其自身市民化造成不利影响。很显然，仅仅以这些少数城市满足超过1.25亿新生代农民工的市民化要求是不现实的。而推进县域经济的发展，有助于改变我国目前经济发展区域间不平衡和城乡间不平衡的状态，为我国经济发展提供新的动力，达到平衡社会资源的供给、减轻大城市的压力、改善城市的人居环境的效用，从而增加市民身份的有效供给，提高我国的城市化水平。具体的措施如“科学划定主体功能区、强化规划和产业政策约束”“大力培植县域产业集群、因地制宜发展特色经济”［5］等。

2.合理分流劳动力。这是针对我国工农业发展脱节导致新生代农民工人力资本不适应产业发展需求提出来的策略。分流主要有两层含义，一是帮新生代农民工实现稳定就业，二是帮助新生代农民工提升其人力资本以跟上产业进步的节拍。由于新生代农民工只有实现就业，获得其在城市生活必须的社会产品，才有可能成为市民，所以在新生代农民工自身很难独立平衡城乡格局引起的产业发展差距情况下，国家和社会必然需要帮助新生代农民工进行有效的劳动力分流。劳动力分流是一项系统工程，应该注意以下相互联系的三个环节。第一，从分流的参与者来看，是多元的参与主体。包括政府、企业、社会组织和新生代农民工，而不能仅仅是政府一元化。第二，从分流的具体措施来看是种类多样相互协调的。包括职业技能培训、就业方向指导、劳动力市场信息的提供等都应该作为劳动力分流的具体措施，而不能仅仅是其中某一项。第三，从分流的方向来看，分流具有纵向和横向之分。纵向在于依据职业技能水平分流新生代农民工服务产业的层次，横向在于依据职业技能所服务的种类分流新生代农民工所服务产业的类别，而不能仅仅是一个方向。

3.增加财政支持发展现代化农业的力度。这样不仅可以吸引一部分新生代农民工回到农村从事现代化农业生产，改善其市民化群体的结构，也可以帮助新生代农民工彻底摆脱小农意识的束缚，还能调整农业产品供给的结构，保障刚刚进入城市的农民工的生活水平。财政对农业的支持应该至少表现在人才、技术、管理、基础设施等四个方面。具体来讲，第一，在人才方面，财政支持在大学建立先进的现代农业专业和研究机构，培养和引进大量现代化农业发展需要的人才，提高农业技术人才的薪资水平，建立科学的技术创新机制。第二，在技术方面，加大对研究机构软硬件设施建立与更新的支持和先进技术的引进与维护的支持。第三，在管理方面，加大支持农业管理模式和经营模式的创新，支持发展生态农业、有机农业等绿色农业和扶持经营现代化农业的企业。第四，在基础设施方面，国家财政通过加大对农产品运输道路的投入和水利设施的建设等，可以节约企业的运营成本，帮助企业为社会提供安全且价格适中的农业产品，这有利于我国城市化进程避免出现类似印度贫民窟的状况。

（二）解决制度方面障碍的对策

1.限制地方政府对农村土地自由流转的阻挠，加强中央在农村土地流转中的权威。土地确权并不是为了使大多数新生代农民工更加依附于土地，而是在权利转让的时候不受阻碍，有据可依。土地具体确权的时候，既要规定和保障新生代农民工对土地的权利，让他们享有土地流转所带来的收益的权利，又要保证土地流转活动不受制于所有权的制约。农村土地流转的实践表明，农民在进行土地流转的过程中，最大的障碍是地方政府。地方政府通过对村委会的实际控制影响土地的流转，因而对农村土地的经营、流转和处置具有很大的权力，村民很难进行自由流转，只能经过地方政府的代理人村委会，最终地方政府在土地经营承包权转让给谁、土地经营权转让的价格、土地经营承包权转让的年限等问题上具有重要的实际影响。在“土地财政”的影响下，农民关于土地流转方面的收益往往被低估，而且还增加了土地流转的交易成本，“羊毛出在羊身上”，最终损害的还是农民的利益。因此要贯彻落实党和国家在全面深化改革的新时期提出来的土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的政策，保护新生代农民工的土地权益，关键是要加强中央在农村土地流转过程中的权威，通过法律、行政、经济财政等各种手段协调各方面利益，限制地方政府对农村土地自由流转的阻挠，处理好社会主义与市场的关系。

2.深化户籍制度改革与统一福利协调并举。旧城乡二元户籍制度被很多学者抨击的最重要原因之一就是其与社会福利挂钩，它规定了城乡居民的福利差别，被广泛认为是新生代农民工市民化的主要制度障碍，这一点符合客观实际。因此，政府在深化户籍制度改革过程中有两个方面的工作必须做好。第一，要注意保证社会福利制度改革与户籍制度改革相协调。在城市之间应该以新生代农民工在城市工作的时间（年）为依据建立科学的落户积分制，在城乡之间应该不分产业和产业地区，实行均等化的社会福利制度，降低新生代农民工市民化成本。第二，应该建立改革的监督和评估机制。监督改革的实施过程，建立科学的评估体系，对改革的阶段性成果进行评估并向决策机关及时反馈改革实施的信息，以便及时纠正改革中出现的偏差，保证改革的方向始终对新生代农民工市民化有益。

3.平衡公共资源的配给。平衡公共资源的努力应该在平衡大城市与中小城市和小城镇的公共资源供给和平衡城市与农村公共资源的供给两方面。这主要是因为两个原因，第一，公共资源的分布失衡尤其是教育、医疗等资源的分布失衡是新生代农民工集中涌向城市的重要原因。大城市相对中小城市在公共资源的分布上有重要的优势，城市相对于农村有绝对优势，不利于提高新生代农民工市民化成功的概率和市民化结构的合理性。第二，公共资源有差别的供给是新生代农民工市民化困难的重要原因。有差别的供给主要体现在新生代农民工由于城乡户籍差别或者农村和城市功能区的分布不同导致的新生代农民工无权享用这些公共资源或者在购买同样的公共资源的同时要支付更多成本。具体的，可以引入竞争的机制，给予城乡居民共同的准入门槛；也可以吸收民营资本，增加公共资源的有效供给；还可以通过政府支持，进行人才引进，平衡城乡公共资源配给的差距等。

新生代农民工市民化的困难是制度障碍和经济障碍共同作用的结果，具体的新生代农民工市民化的经济障碍主要在于经济发展水平决定市民身份的供给和工农业发展的脱节以及农业经济没有完成从传统到现代的转变三个方面，制度障碍主要在于农村模糊的产权制度、差别的社会福利制度以及失衡的公共资源的配给制度等三个方面。基于障碍的研究分析以及坚持科学性和可行性的原则，文章提出了相对应的一些对策。在解决经济障碍上提出推进县域经济的发展、合理分流劳动力、增加财政支持发展现代化农业的力度三个方面的对策。在解决制度障碍上提出限制地方政府对土地流转的干涉，增强中央政府在土地流转过程中的权威、深化户籍制度改革与统一福利协调并举、平衡公共资源的配给三个方面的对策。

［1］2013年全国农民工监测调查报告［R］.国家统计局，2014.

［2］陈素琼，张广胜.中国新生代农民工市民化的研究综述［J］.农业经济，2011（5）.

［3］马克思恩格斯.马克思恩格斯选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1978：82.

［4］曹光四，张启良.我国城乡居民收入差距变化的新视角［J］.调研世界，2015.

［6］秦兴方，汪桥红.转变江苏县域经济发展方式的路径与制度安排［J］.扬州大学学报，2010（6）.

C913

A

陈宏达（1992-），男，硕士研究生，研究方向为马克思主义与中国当代发展。王贝（1973-），男，博士，副教授，研究方向为马克思主义基本理论、中国经济改革与发展等。