“一带一路”战略中的政治风险及其防范

毛勇兵

摘要：“一带一路”战略的提出表明中国开始更多地参与国际舞台中，也标志着中国全方位对外开放的新战略逐步形成，并在国际社会产生了很大的反响。“一带一路”战略构想有着极其深远的重要意义，但是由于沿线各国在政治、经济、地理、历史人文、风俗传统上等存在较大差异，预示着“一带一路”在推进过程中会面临诸多政治风险，主要包括：地缘政HA，险、政局动荡风险、恐怖主义风险、领土争端风险以及地区冲突和局部战争风险等。为防范和化解这些潜在的政治风险，保障“一带一路”的顺利推进，必须审时度势，完善政治风险评估机制、政治风险预警机制和政治风险应对化解机制。

关键词：政治风险；防范；“一带一路”战略；沿线各国

中图分类号：D822

文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2017.01.06

“一带一路”作为国家级顶层战略之一，涉及中国经济、政治、外交、国防、国际合作等各个方面，是中央根据全球形势变化和我国发展面临的新形势、新任务，统筹国内、国际两个大局做出的重大战略决策。“一带一路”横跨亚欧大陆，涉及三大洲数十国，沟通开放、改革，贯穿投资、贸易，旨在借鉴传承“丝绸之路”这一和平共赢的历史符号，致力于通过沟通交流，管控好历史遗留的矛盾和分歧，增进战略互信，消除贸易投资合作障碍，发挥各自优势，寻找共赢发展的最大公约数，在发展中解决各种问题，筑牢和平发展的经济纽带，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。但是，由于沿线国家在经济、地理、历史人文等方面存在较大差异，加之民族和宗教成分复杂、个别国家政局动荡、地区恐怖主义势力猖獗等，给沿线国家和地区带来较多不确定因素，引发各种政治风险。因此，如何辨别和防范“一带一路”推进过程中的政治风险，成为时代课题。

一、“一带一路”战略构想的提出和发展

“一带一路”战略构想是不断发展完善的。2013年9月7日，习近平主席在哈萨克斯坦访问期间倡议亚欧国家共同建设丝绸之路经济带；10月，习近平主席在印度尼西亚国会演讲时提出中国愿同东盟国家加强海上合作、共同建设21世纪海上丝绸之路的构想。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求“加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”。2014年11月4日，习近平主持召开中央财经领导小组第八次会议，研究丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路规划，发起建立亚洲基础设施投资银行和设立丝路基金。2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部等部门联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件，从时代背景、共建原则、框架思路、合作重点、合作机制等方面阐述了“一带一路”的主张与内涵，提出了共建“一带一路”的方向和任务。2016年8月17日，习近平在北京人民大会堂出席推进“一带一路”建设工作座谈会并发表重要讲话，强调聚焦政策沟通、设施联通、贸易暢通、资金融通、民心相通，聚焦构建互利合作网络、新型合作模式、多元合作平台，聚焦携手打造绿色丝绸之路、健康丝绸之路、智力丝绸之路、和平丝绸之路。

作为一种利益、命运和责任共同体的“一带一路”，它具有休戚相关、风险共担等特征，一国的经济、政治动荡可能会影响他国的安全和利益。由于“一带一路”沿线国家存在很大差异性，在推进“一带一路”发展战略中，必须要关注其潜在的政治风险，及时做好防范工作，避免造成更大损失。

二、政治风险及其分类

“风险”是一个经济学词汇，它涉及成本和收益的计算。从古到今，人类生活在这个未知的世界里面临着种种不确定的风险。美国学者海民斯认为“风险一词在经济学中和其他学术领域中，并无任何技术上的内容，它意味着损害的可能性，某种行为能否产生有害的结果应以其不确定性界定，如果某种行为具有不确定时，其行为就反映了风险的负担”；法国学者莱曼则直接把风险定义为“损害发生的可能性”；哈迪认为“风险是费用、损失或与损害相关的不确定性”。换句话说，风险就是发生不幸事件的概率或可能性。风险的分类有很多种。道格拉斯指出，现代社会存在三种类型的风险，相应地归因于三种不同的文化形态：一是社会政治风险，包括社会结构风险、由暴力与暴行引发的风险以及军事冲突风险；二是经济风险，包括对经济发展所构成的威胁和由于经济运作失误所酿成的风险等；此外，还有自然风险等。

关于政治风险，学者的定义也不同。美国学者Root从不确定性的角度来定义政治风险，即在本国或国外能够引起一个国际商业运作的利润潜力或资产损失的任何类型的政治事件的可能出现（如战争、革命、政变、没收、征税、贬值、交易控制和进口限制）。而另一位美国学者Kennedy则将政治风险定义为造成一个企业战略财务的或人员的损失的风险，因为诸如宏观经济和社会政策（财政的、货币贸易的、投资的、产业的、收入的）这样的非市场因素，或与政治不稳定的相关事件（恐怖主义、暴乱、政变、内战、起义）。这两种类型的非市场因素可以称为法律的——政府的（Le-gal-governmental）和超法律的（Extra legal）政治风险。法律的——政府的风险由现存的政治系统认为的不合法的事件所引起。此外，政治风险还可以分为传统的政治风险和非传统的政治风险，前者指战争、政局动荡、政府不稳定、社会政策突变等造成的政治风险，后者主要指由于双方观念、认知上的分歧或矛盾导致战略上、政治上的互不信任及其引发的一系列后果。

因此，我们把政治风险定义为一国政治力量的作用导致该国经营环境的剧烈变动，进而使投资者的利润或其他目标遭受损害。政治风险离不开经营环境剧烈变化的可能性、政治力量或者是政治因素使然、不确定性等因素。政治风险的特点是过程的不稳定性与非市场的不确定变化，政治风险难以预测和防范，一旦发生必然会给投资者带来巨大损失。

三、推进“一带一路”战略面临的政治风险

风险具有不确定性，政治风险由于其偶发性和不可预测性，更加难以捉摸和应对。因此，要防范政治风险首先必须要弄明白“一带一路”沿线各国有哪些潜在的政治风险，这些政治风险又会如何影响“一带一路”的顺利推进。

1.地缘政治风险

（1）美、日刻意的战略排挤。2011年7月，时任美国国务卿希拉里·克林顿在印度发表演讲时第一次明确提出“新丝绸之路”计划，被认为是其“重返亚太”战略的关键一步。此外，美、日主导的亚洲开发银行与中国发起设立的亚洲基础设施投资银行在某种程度上形成竞争关系。因此，中国的“一带一路”战略可能与美、日等国的“亚洲再平衡”战略相冲突，美、日可能会“抹黑”“唱衰”“分化”“干扰”“一带一路”战略；或利用与沿线国家的特殊关系怂恿民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力搅局；或利用中国与东南亚国家的海洋主权争端，挑唆有关国家制造事端；或利用沿途部分国家的国内反对派搞“二次革命”，破坏和平稳定从而制造障碍；或利用基础设施建设的环保、劳工标准等，诋毁、攻击“一带一路”战略；或利用亚行基建项目与中国展开竞争；等等。

（2）俄罗斯、印度客观的战略疑虑。俄罗斯、印度作为“一带一路”重要的节点国家，虽然已经意识到该战略对推动本国经济发展的有益之处，但同时也存在诸多疑虑。从俄罗斯方面看，担心“一带一路”分化俄罗斯倡导的“欧亚经济联盟”和干扰俄罗斯主导的“后苏联”空间经济一体化。从印度方面看，“一带一路”的第一步就是建立中巴经济走廊，增强中国与巴基斯坦、阿富汗之间的经济联系。经济走廊一旦建成，印度通过笼络阿富汗制约巴基斯坦的努力或将付诸东流，担心被中国包围、担心南亚地区现有的平衡被打破是印度对“一带一路”战略的主要疑虑。俄罗斯、印度这种对地缘政治格局因经济格局变化而被改变的担忧，很有可能对其现有的合作立场造成负面影响。

（3）中亚、西亚国家被动的战略摇摆。目前，中亚、西亚国家对“一带一路”普遍持欢迎态度，其战略目的是通过融入“一带一路”繁荣本地区经济，从而摆脱俄、美、欧对该地区的控制。但是，这些国家参与“一带一路”的战略定力可能受到各种因素的干扰。一方面，政治风险影响其积极参与“一带一路”的定力。中亚、西亚国家正进入政治风险上升期，即将开展的新一轮大选对政治稳定性是一场严峻考验，反对派势力大，对现任政府冲击力强是客观事实，“一带一路”战略面临在这些国家被搁置的风险。另一方面，安全风险可能使这些国家无暇他顾。地区民族、宗教等问题相互混杂、交织联动，在严重影响社会稳定的同时，极有可能抵消其参与“一带一路”建设的战略积极性。

2.政局动荡风险

稳定的政局对于吸引外来投资以及加强经济合作是必不可少的。由于“一带一路”沿线多为发展中国家，经济结构单一、政治体制比较脆弱，国家的稳定和团结在很大程度上依赖于“克里斯马式”的领袖权威，因此，领导人的去世被认为是诱发政治不稳定的因素之一。2016年9月2日，乌兹别克斯坦总统卡里莫夫因病去世。卡里莫夫总统在位期间，坚决打击“三股势力”，有力地防范了阿富汗恐怖勢力和极端势力向中亚的发展蔓延，使身处复杂地区和环境中的乌兹别克斯坦成为中亚最稳定国家之一。但是“乌兹别克平静之下隐藏了太多不稳定的因素，包括民族、宗教、内部政治力量争斗等，各派政治力量之间能否达成妥协对维持乌国内乃至地区稳定至关重要”。“一旦乌高层无法达成妥协，内部矛盾激化，将会给整个费尔干纳地区带来负面影响。”

泰国的情况也是如此。2016年10月13日，泰国国王普密蓬病逝，有分析人士指出，“泰国的未来恐怕将会陷入一段长时期的不稳定”。事实上，由于军队在国家中的特殊作用，泰国成为世界上军事政变最多、权力交替最频繁的国家之一。据统计，普密蓬国王在位期间就经历了20多次政变。泰国和乌兹别克斯坦都是“一带一路”沿线的重要国家，这些国家的政局安定与否，直接关系到“一带一路”的推进和我国的国家利益。

3.恐怖主义风险

（1）“东突组织”威胁新疆安全与稳定。“东突组织”是“东突厥斯坦维吾尔族民族分裂恐怖分子”的总称，其包括“东突厥斯坦伊斯兰运动”（简称“东伊运”）、“东突厥斯坦解放组织”“世界维吾尔青年代表大会”“东突厥斯坦新闻信息中心”等多个组织。近年来，“东突组织”与境外组织相互勾结，在中国新疆策划制造了一系列暴力恐怖事件，2009年乌鲁木齐“7·5”事件和2014年昆明火车站“3·28”暴恐事件背后都有境内境外“东突组织”勾结的影子，严重侵犯了人民群众的生命财产安全和边疆的长治久安。新疆是“一带一路”的核心区，具有重要的战略和经济意义，因此要特别重视和打击恐怖主义势力。

（2）“伊斯兰国”在中东肆虐。2014年6月，“伊斯兰国”（英文缩写“Is”）逐渐进入人们的视野，其迅速攻克伊拉克第二大城市摩苏尔和提克里特等伊北部大片地区，并逐渐与“基地”组织呈分庭抗礼之势，2015年11月巴黎恐怖袭击和2016年3月布鲁塞尔恐怖袭击以及2016年7月的尼斯恐怖袭击，都与“IS”有关。“伊斯兰国”人多势众、财力雄厚、战斗力强，已经成为地区和国际社会的重大威胁。中东地区是“一带一路”的枢纽地带，战略位置十分重要，“伊斯兰国”等恐怖势力犹如卡住东西方交往、交流的咽喉，给东西方的交流带来巨大障碍。

4.领土争端风险

（1）南海争端。南海争端的焦点就在南沙群岛。中国对南沙群岛行使主权具有历史和法理依据，这是无可争议的。然而由于地理位置、自然资源等原因，越南非法占据了南沙西部海域，菲律宾非法占据了南沙东北部海域，马来西亚非法占据南沙西南部海域。特别是由菲律宾挑起的所谓的“南海仲裁案”得出非法裁决。对此，中国政府多次郑重声明，菲律宾单方面提起仲裁违背国际法，仲裁庭对此案没有管辖权。仲裁庭裁决是非法无效的，中国不接受、不承认。南海是海上丝绸之路的必经之地，马六甲海峡尤为战略要冲，南海领土争端威胁“一带一路”的顺利推进。

（2）中印边界争端。中印边界是历史遗留问题，两国一直未正式划界。1962年10月-11月发生中对印“自卫反击战”，是两国边界争端的缩影，特别是2013年的“帐篷对峙”事件扑朔迷离，在僵持20多天后双方军队各自后撤，缓解了紧张局势。中印边界全长约2000千米，分为东、中、西三段。双方争议地区面积共约125 000平方千米，其中东段约90000平方千米，中段约2000平方千米，西段约33000平方千米。目前，整个东段和中段争议地区为印度所控制。两国边界问题迟迟得不到解决，从而埋下隐患根源。中印互为两个人口大国，都是发展中国家，推进“一带一路”离不开两国的深度合作。

5.地区冲突和局部战争风险

无论是中亚还是南亚，之前都发生过或潜藏着冲突和战争的风险。印巴冲突由来已久，截至目前尚未解决。缅甸政府军与反叛武装在果敢地区的激烈冲突造成130多人死亡，上万名难民涌人中国边境。更严重的是，缅甸军机炸弹落入中方境内，造成无辜平民4死9伤，严重侵犯了人民生命财产安全和国家安全。乌克兰冲突从2014年4月一直持续到现在还没有真正实现停火，导致巨大平民伤亡的同时加剧了地区紧张局势。阿富汗政府与塔利班的武装冲突由来已久，自美国2001年底发动阿富汗战争推翻塔利班政权以来，塔利班与阿富汗政府之间的武装冲突已持续超过13年，一直是该地区动荡因素的根源之一。地区冲突和发生局部战争的风险依然严峻，给“一带一路”带来很多未知因素，也给国家安全蒙上一层阴影。

四、防范“一带一路”政治风险的措施和策略

推进“一带一路”战略是我国的外交方向和国家利益所在，也符合沿线国家和人民的利益。然而，沿线的政治、地理、社会、历史人文等因素复杂交织，给“一带一路”建设带来很大的不确定性。因此，在评估可能存在的风险时，还要提前做好各种防范工作，完善应急预案机制，突发情况下能及时化解政治风险，确保“一带一路”安全稳定和顺利推进。

1.审时度势，完善政治风险评估机制

（1）全面采集和掌握沿线各国政治风险信息。顺利推进“一带一路”战略需要全面掌握沿线各国政治风险信息，最重要的是根据沿线各国国情和特点，准确判断区域形势和世界大势，组织专家进行可行性研究，掌握第一手资料，全面分析“一带一路”沿线各国政治风险，撰写研究报告。

（2）综合运用多种政治风险评估方法。目前，国际上通行的政治风险评估方法主要有政治制度稳定指数、失衡发展与国家实力模型、政治风险指数等，每种方法都有优缺点。以政治制度稳定指数为例，它的优点是利用客观数据而不是主观判定资料作为衡量风险的指标，包含的因素也较全面，但主要缺点是没有指出衡量政治制度风险之后应该做什么以及投资决策者如何利用所评估的结论。因此，评判一个国家可能存在的政治风险需要运用多种测量方法，准确测量风险为企业和政府提供正确信息，更好地保障“一带一路”战略的顺利推进。

（3）完善沿线各国政治风险评估体系。政治风险是一个动态的发展过程。首先，“一带一路”沿线各国潜在的政治风险是不一样的，要区别对待。其次，一国在不同时期其主要政治风险的内容和特点是不同的，要掌握各时期的变化趋势。第三，政治风险不是孤立存在的，它或多或少地和其他因素掺杂在一起，因此不可就事论事，要把政治风险作为整体中的一个方面加以全盘考察。要针对“一带一路”沿线各个国家的不同发展时期的政治风险的变化和特点，完善“一带一路”沿线各国的政治风险评估体系。

2.有备无患，完善政治风险预警机制

（1）认真、严谨地对待每一种潜在的政治风险。对于“一带一路”沿线国家和企业来说，必须认真对待每一种可能发生的，或者已经发生影响还不是很显著的政治风险，防患于未然。

（2）筛查和严防沿线各国关键的政治风险。“一带一路”沿线各国可能存在的政治风险不同，且每一种政治风险的严重性和危害性也不同，因此，必须坚持两点论与重点论的统一，集中力量解决主要矛盾，即需要集中精力筛查和严防一个国家潜在的关键风险，同时兼顾其他政治风险。比如，对中亚一些国家来说，这一地区战略位置和区位优势明显，经济、政治基础比较脆弱，民族和宗教成分复杂，恐怖主义势力、分裂势力和反对派武装比较活跃，因此，在推进“一带一路”战略过程中，需要特别重视这一地区潜在的战争和冲突风险。

（3）事先做好各种政治风险应急预案，并确保其科学有效。在推进“一带一路”战略过程中，需要做好各种政治风险应急预案，提前做好心理准备。首先，要提高忧患意识和风险意识，不可心存侥幸心理。其次，要确保应急预案的科学性和针对性。根据实际特点和潜在的政治风险制定应急预案，运用科学的风险评估方法和指标体系，多方论证、综合考量，有针对性地应对各种潜在政治风险。最后，要提高政治风险应急预案的实效性。可以预先设想当某一种政治风险爆发后，这套应急预案是否能有效化解风险。

3.处变不惊，完善突发政治风险应对化解机制

（1）促进与沿线各国政府的沟通合作机制常态化。由于政治风险牵涉多国的利益，政治风险的化解需要各国的共同应对。在推进“一带一路”战略过程中，企业或公民一旦遭遇战争、恐怖袭击等政治风险，需要国家加强与“一带一路”沿线各国的对话沟通机制，避免误会和猜忌，及时化解险情，保护企业和公民的合法权益。2001年，在上海成立的上合組织是一个永久性政府间国家组织，成立之时各国签订了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，它的宗旨之一即是加强成员国之间的互相信任与睦邻友好，联合致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定。到2016年已举办了16次元首理事会和多次联合军事演习，已形成涵盖政治、经济、安全、军事、反恐等领域的常态化合作机制。习近平主席在乌兹别克斯坦最高会议立法院的演讲中指出：“上海合作组织大家庭成员已经有18个国家，地域涵盖中亚、南亚、西亚、东南亚，组织合作潜力大大增强，国际地位和国际影响力持续提升。”类似的机制和平台还有APEC、亚信峰会、东盟与中日韩（10+3）领导人会议等，透过这些机制，各国可以进行常态化沟通，迅速、及时化解突发政治风险。

（2）进一步完善我国的领事保护制度。领事保护制度是保护中国在海外的政府、企业和公民安全和利益的重要举措之一。随着“一带一路”战略的推进，中国对外交往的日益扩大和融入世界的速度加快，越来越多的中国企业走出国门参与境外经济活动、对外工程承包、劳务输出和投资贸易，越来越多的中国公民赴海外旅游、留学、考察、访问，出境人数不断增多，人员构成日益复杂。与此同时，由于面临很多不确定性的政治风险，海外中国企业和公民的生存环境更加复杂，面临的安全形势日趋严峻，海外领事保护案件增多并呈现从偶发、单发向频发、群发发展的态势。目前，中国已成为世界上仅次于美国的第二大海外公民遇险国。因此，“一带一路”战略的推进需要根据新的特点，选派专业人才和利用GPS等高科技定位手段参与救援，学习西方国家的有益做法，进一步完善我国的领事保护制度。

五、结语

“一带一路”是历史遗产之路，是文化交流之路，是经贸合作之路，更是创新未来之路。“一带一路”以共商、共建、共享为原则，打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构，它穿越古今，连接中外，胸怀世界，放眼未来，使古老的丝路精神焕发时代的光辉、升华到新的历史高度，也使中国坚持的和平发展道路、互利共赢的开放战略气韵丰满、根深叶茂。在推进“一带一路”过程中，我们要理性思考沿线国家可能存在的政治风险，并且采取多种措施并举，从评估风险到预警风险再到化解风险，源流并举、标本兼治，切实保障“一带一路”的顺利推进，保障我国政府、企业和公民的利益，保障我国的国家安全和领土主权，为全面建成小康社会、实现社会主义现代化强国增添新动力和新能量，为构筑人类利益共同体、命运共同体和责任共同体开启新的篇章。