PPP项目移交阶段的风险应对

王唯++杜军功

摘要：PPP（Public-Private-Partnership）项目由于建设周期长、投资金额大、合同结构相对复杂、涉及的主体较多等原因，在PPP项目全生命周期的各个阶段都可能产生风险，加之政府和社会资本方缺乏公平的风险应对方式，导致在实际中仅有少量PPP项目能正常运行。移交阶段是PPP项目不可或缺的阶段，识别并积极应对可能出现的风险对PPP项目的成功与否具有重要意义。本文首先通过对在PPP项目移交阶段可能出现的风险进行归纳，分析了风险应对方式，最后提出了PPP项目移交阶段的风险应对具体方式，以期为PPP项目移交阶段风险分析及应对实际操作提供可参考依据。

关键词：PPP项目移交风险应对

一、引言

PPP模式，即政府和社会资本合作模式，指政府公共部门与私营部门通过建立合作伙伴关系，提供公共产品或服务的一种融资和管理模式[ZW（]刘新平，王守清试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，2006（280）：59—63[ZW）]。根据财金[2014]113号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定，PPP项目流程都会经由项目识别、项目准备、项目采购项目执行到最后项目移交阶段，每個阶段缺一不可。

PPP项目移交阶段作为PPP项目的重要阶段，在目前我国推广PPP模式下，由于社会资本方缺乏实际经验，因此有必要详尽地评估PPP项目移交阶段的潜在风险并提出相应的应对方式，以确保合理、公平的进行风险分担。

二、移交阶段风险

财金[2014]113号《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》和财金[2014]156号《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》两部文件具体规定了PPP项目的风险分配原则。

通常情况下，PPP项目全生命周期范围内可能发生的风险主要有政治风险、建造风险、经营风险、法律风险和金融风险六类。其中在PPP项目移交阶段涉及到的风险主要为：政治风险中的法律变更风险、政局稳定风险、行业规定变化风险、政府诚信风险、腐败风险；经营风险中的移交后设备状况风险、设备维护状况风险；法律风险中的文件合同冲突风险、违约风险；金融风险中的通货膨胀风险、利率变化风险、外汇风险；其他风险中的不可抗力风险、残值风险、移交资产不达标风险、环保风险、转让风险[ZW（]柯永建 中国PPP项目风险公平分担[D].北京：清华大学，2010[ZW）]。

（一）法律变更风险

当法律发生变更，对PPP项目移交有风险。中央层面的法律变更和地方市政府层面的法律变更会都会一定程度的出现《PPP项目合同》中约定的移交内容不符合现行法律的情况，所以说法律变更会对PPP项目移交阶段造成影响。

（二）政局稳定风险

政局稳定指的是政治局势稳定，是PPP顺利开展的基础，也是PPP项目移交的基础。因此，政局稳定风险也一定程度影响PPP项目移交阶段。

（三）行业规定变化风险

建筑、交通、能源、农业等领域都有其相应的行业规定，是由我国各主管部、委（局）批准发布的。如果行业规定发生变化，可能造成《PPP项目合同》规定的参与方的权利义务发生变化，从而对PPP项目移交阶段产生一定影响。

（四）政府诚信风险

政府成诚信风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。在项目移交阶段，可能由于政府诚信而不验收应移交的资产、设备及文件等内容，对移交阶段造成一定程度的影响。

（五）腐败风险

项目移交阶段的腐败风险，主要是指政府官员或代表采用不合法的影响力要求或索取移交资产以外的不合法的财物，而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来的违约风险。

（六）移交后设备状况风险

根据财金[2014]156号《PPP项目合同指南（试行）》规定，移交阶段许移交与项目相关的设备，所以移交设备状况也会一定程度上给移交阶段带来风险。

（七）设备维护状况风险

在移交阶段移交项目设备前，应该进行设备维护维修，保证设备在移交阶段完好、运行良好，设备的频繁维护和维修都会带来成本增加，从而在一定程度上影响PPP项目移交。

（八）文件合同冲突风险

文件合同冲突具体指合同文件出现错误、模糊不清、设计缺乏弹性、文件之间不一致等情况。文件合同冲突风险具体包括风险分担不合理、责任与义务范围不清等风险，这些在项目移交阶段都会导致因合同冲突造成合同方就移交资产、移交标准、移交条件等内容互相扯皮、推诿现象。

（九）违约风险

由于政府、社会资本以及第三方的违约，都在一定程度上损害了《PPP项目合同》约定。政府违约主要由于合作方地位部对等，也有因为政府诚信问题造成的违约；社会资本和第三方违约主要是由于政府监管能力不高导致的。违约风险的产生可能会导致合同终止移交，所以在一定程度上影响PPP项目移交。

（十）通货膨胀风险

通货膨胀风险是指因物价总水平的上升所带来的货币购买力下降、投资成本上升的风险。通货膨胀风险会使得原材料价格和员工工资上涨，这就会导致项目建设成本和运营成本的上涨。通货膨胀风险一般都会通过在协议中设置调价条款来进行防范，但如果调价比例跟不上成本上涨的比例，项目的利益仍会受损。而调价比例的合理设置则需要精确预估未来的通货膨胀，而这是比较困难的。所以通货膨胀风险也是PPP项目移交阶段一大影响因素。

（十一）利率变化风险

利率风险是指在项目的建设和运营过程中，由于利率变动直接或间接地带来项目投资成本的增加和项目收益受到损失的风险。因为PPP项目一般投资金额巨大，投资周期长，所以利率风险的影响非常大，应该给予重视。

（十二）外汇风险

外汇风险，具体包括项目因汇率变动而蒙受损失的风险和外汇不能兑换所带来的风险。通常发生在外币计价的项目中，虽然现在PPP项目多是国内项目，但不排除发展到国外的可能性。汇率风险突出表现在汇率管制措施较为严格的国家。外汇风险会给PPP项目移交階段造成一定程度的影响。

（十三）不可抗力风险

不可抗力风险由政治不可抗力风险和自然不可抗力风险组成。政治不可抗力风险是非因签约政府方原因导致的，且不在其控制下的征收征用、法律变更、未获审批等政府行为的不可抗力事件。自然不可抗力风险主要指台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害，有时也包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件。政治不可抗力风险和自然部可抗力风险都会在一定程度上影响PPP项目移交。

（十四）残值风险

残值风险是指在项目在移交时其价值远低于预期，这可能是因为项目本身质量未达到预期标准，或者是项目设施在运营期间没有被合理地使巧，还可能是因为市场需求变化导致的项目内在价值的降低。

（十五）移交资产不达标风险

PPP项目在合作期满/合作期提前时应交付移交的资产不满足移交权利和技术两方面的条件和标准（权利方面的条件和标准：项目设施、土地所涉及的任何资产不存在权利瑕疵，其尚未设置任何担保及其他第三人的权利；技术方面的条件和标准：项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准，并处于良好的运营状况），即移交资产不达标，这在一定程度上会影响PPP项目资产移交。

（十六）环保风险

在移交阶段的环保风险指的是由于政府或社会团体对项目的环保要求提高导致项目移交内容不符合新的环保要求，从而一定程度的影响项目移交。

（十七）转让风险

项目移交阶段除了有设备、资产、资料文件等的移交，还有项目相关合同和技术的转让。项目相关合同的转让是项目公司在项目移交时将所涉合同转让给政府或政府指定的其他机构。技术转让是项目公司应在移交时将项目运营和维护所需要的所有技术，全部移交给政府或政府指定的其他机构。项目相关合同和技术的转让都可能因为之前双方约定合同的限制对项目移交阶段造成一定程度的影响。

三、移交阶段风险应对

PPP项目风险应对方式主要有风险回避、风险利用、风险转移、风险控制四种方式。

（一）政治风险的应对

针对政治风险中的法律变更风险、政局稳定风险、行业规定变化风险可以采取风险控制，减少风险发生后可能造成的损失，具体做法是发生此类风险后，政府应对社会资本进行补偿，给予其税收减免、延长特许经营期、合理提髙收费标准、提供更优惠的贷款等。

针对政府诚信风险和政府腐败风险，宜采用风险规避方法来消除对PPP项目移交可能存在的威胁，具体做法是在《PPP项目合同》中明确列出社会资本方可根据往的政府表现来选择是否和该政府合作，也可由有公信力的第三方提供特定的项目担保，尽可能减少政府信用风险所带来的损失。

（二）经营风险的应对

针对经营风险中的移交后设备状况风险，宜采取风险控制，具体做法是在《PPP项目合同》中明确项目移交设备的条件和标准。

针对设备维护状况风险宜采取风险控制，具体做法是在签订设备维护协议中政府和社会资本方约定项目设施的维护条款和相应的奖惩措施。

（三）法律风险的应对

针对法律风险中的文件合同冲突风险，宜采取风险规避，具体做法是在签订《PPP项目合同》中范围清晰、设计具有弹性、合理分担风险、明确责任与义务范围等。

针对违约风险，宜采用风险控制，不管是政府、社会资本方还是第三方的违约行为，控制违约风险产生的具体做法都是一样的，即在《PPP项目合同》中明确违约行为的认定以及免除责任或限制责任的事项，明确违约行为的承担方式，还应约定违约行为的处理程序，以及处理程序的时限。

（四）金融风险的应对

针对金融风险中的通货膨胀风险、利率变化风险和外汇风险，宜采用风险利用，具体做法为政府和社会资本方签订合同类型可以为总价加经济价格调整合同（FP—EPA），该合同适合履约期跨越数年，有利于维持双方长期关系，而且这种合同允许根据条件变化（如通货膨胀、利率变化、外汇变化、某些特殊商品的成本增降），以事先确定的方式对合同价格进行最终调整，这类合同适合PPP项目。

（五）其他风险的应对

针对其他风险中的不可抗力风险，应采用风险控制、风险转移，具体做法是在不可抗力事件未发生，不可抗力风险的可投保部分可以转移给保险公司，来进行预防；若不可抗力事件已发生，则根据造成的损失，由政府和社会资本根据不可抗力事件对合同履行造成的影响程度，在《PPP项目合同》中分别约定不可抗力事件的处理，在《PPP项目合同》中签订一定的备用金。

针对残值风险，宜采用风险控制，具体做法是在《PPP

项目合同》中明确规定项目质量验收标准，或加强项目设施在运营期间合理充分利用，严格遵守移交程序中的性能测试环节，实施评估项目残值风险。

针对项目移交资产不达标风险，宜采用风险控制，具体做法是严格遵守移交流程中的性能测试，从设备的性能指标、项目设施的可维护性、项目资产的可运营性与可融资性等角度进行测试，使移交资产达到移交标准。

针对环保风险，宜采用风险规避，具体做法是社会资本方在和政府签订《PPP项目合同》时应明确规定移交设备、资产时需要达到的环境质量指数（如噪声系数、粉尘浓度、水质污染综合指数、污染物释放指数等）。

针对转让风险，宜采用风险规避，具体做法是资本方在和政府签订《PPP项目合同》时明确规定应转让的项目相关合同和技术，并就其进行说明，确保政府在项目移交之后不会因为继续使用这些项目相关合同和技术而被任何第三方进行侵权索赔。

四、结论

PPP项目移交阶段的风险识别及应对措施是否合理是影响PPP项目成功的关键因素，政府和社会资本方都应本着双赢的态度就PPP项目移交阶段涉及的风险及相应的应对策略进行谈判。谈判时，不仅应遵从对风险最有控制力的一方承担相应的风险的原则，还应遵从承担的风险程度与回报相匹配原则和承担的风险要有上限的原则。PPP项目移交阶段的风险识别和应对应贯穿整个移交阶段，政府和社会资本方应采取有效的风险应对方式，从而保障PPP项目移交阶段的顺利进行，乃至保障PPP项目正常进行。

参考文献：

[1]刘新平，王守清试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，2006（280）

[2] 柯永建 中国PPP项目风险公平分担[D].北京：清华大学，2010[ZK）]

〔本文系中国建设科技集团科技创新基金项目“PPP项目管理模式研究”（项目编号：Z201609）阶段性成果〕

（王唯，中国建筑设计咨询有限公司工程管理事业部研发中心研发助理。杜军功，中国建筑设计咨询有限公司工程管理事业部副总经理。）