大城市的功能疏解与人口疏解

张倩+朱弢

越是产业结构的升级，越会带来低端劳动力的需求。高、低技能劳动者是相互需求的

从地铁一号线天安门西站西南口出来，国家大剧院映入眼帘。距离此处1000余米外，有这样一幅画面：穿着睡衣站在马路边的中年妇女、手指黢黑身上沾着污垢的修锁匠、坐在地上玩跳棋的孩童。在北京近两年的疏解整治行动中，这些人所在的居住地有了一个新的编号——国家大剧院西侧路。

这一编号覆盖了西交民巷、东绒线胡同、前细瓦厂胡同等多条胡同及居住于此的近4000户居民。这里的住房多为青砖平房，部分已有100多年的历史，偶有私自加盖的二层小楼。户均住房面积在10平方米至30平方米不等，有的居民在这里栖身了两代甚至三代。

胡同口对面，印有“拆除违法建设，整治开墙打洞，优化城市环境”的鲜红条幅十分显眼。2017年初，北京市政府出台专项行动文件，决定在2017年至2020年开展“疏解整治促提升”的专项行动。文件指出，要优化首都发展布局，降低中心城区人口密度，创造良好人居环境，其中包括中心城区老旧小区综合整治、棚户区改造等多项治理措施。在一系列疏解整治的项目中，国家大剧院西侧路明确在列。

文件明确表示，未来将实施“打造一批精品街区、胡同”的行动。照此规划，北京的人口、空间布局在未来几年或因行政命令而发生较大变化。

搬迁的纠结

除去国家大剧院西侧路外，位于东长安街一侧、建国门商贸圈的永安东里，与北三环爱琴海购物中心仅有一墙之隔的太阳宫城中村等地，也在疏解整治的范围内。这些地方有着共同的特点：地理位置优越、居住环境差且居住者多为“低端劳动力”。

穿过爱琴海购物中心后边的一条胡同，径直往里走能看到数排尖顶砖瓦房，墙身上鲜红的“拆”字醒目。胡同口有一个露天垃圾堆，即使气温仅有1摄氏度，垃圾堆仍散发出了令人难以忍受的酸臭。

在这里居住的人们使用公共厕所、公共浴室甚至公共厨房，院墙内部被改建成了密密麻麻的小房间，很多通道仅容一人通过，身处其中使人难以想象百余米之外的商品房售价已达每平米7万元。

此次北京市政府的“疏解整治”专项行动将设100亿元的引导资金，主要目标为优化提升首都核心功能、提高和谐宜居水平及有效治理大城市病。首都核心功能的目标明确：全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大功能。

基于这一功能定位，国家大剧院西侧路的4000户居民将被转移至北京市南四环的高立庄、西北五环的西二旗等地，永安东里的900多户居民将被分散至南三环的弘善家园、东五环的北花园及北五环的立水桥。

对于北京的区域划分和功能定位，有学者表示，人口过于集中是导致北京“城市病”的因素之一。2015年，作为北京核心功能区的东城区和西城区的人口密度达到了每平方公里约2.4万人，在东京和纽约等地区，完全城市化地区的每平方公里的人口密度为1.45万人和1.05万人。

但同时有学者认为，疏解棚户区人口难以减少人口密度，“人口聚集程度高的地方多为高楼，如果只想着降低人口密度、緩解城市病，拆几栋高楼更有效”。

20年前，曾有学者撰文称“北京不拒绝豪宅，但要拒绝贫民窟”。对于这个观点，中国宏观经济研究院研究员肖金城却认为，在目前的发展阶段，政府的当务之急应该是改善居民的生活条件，而非消灭贫民窟。

肖金城说，北京改善公众的生活条件和居住环境无可厚非，美中不足的是政府未充分赋予当事人自主选择权。他认为政府首先要做的是翻盖棚户区、对水电管道检修，以确保居住安全。居民搬迁与否应交由市场来决定，“房地产价格及就业市场会引导居民合理流动，这是比较好的解决方法”。

六年前，韩东强的家同样位于太阳宫的城中村，共计60平方米，当时的拆迁补偿标准为每平方米4万元，同时每家获得一个在太阳宫、双井等地的高层住宅区以每平方米2万元至3万元不等的“内部价”购买楼房的指标。韩东强家在太阳宫地区购买了一套102平方米的三居室，三代人居住其中。当时，拆迁补偿款与购房款及装修费用基本持平。

作为农民生活了50多年后，韩东强突然转为城市居民，这让没有技能傍身的他有些手足无措，“之前还可以靠出租房屋挣钱来补贴生活，但现在没有挣钱反而得往房子上贴钱，比如每年都需要交物业费”。

六年后，韩东强最常光顾的还是爱琴海购物中心后边的城中村，去一家店面只有10平方米大小的面馆，吃8块钱一碗的炸酱面。

国家大剧院西侧路的拆迁动员活动已经持续了一年多时间，期间有300余户居民签署了搬迁协议、拿了补偿、转移了户口，剩余的3000多户居民仍然住在这里。

居住在这里的李国祥算了一笔账，自家的房屋共30平方米，每平方米政府将给予13.5万元的拆迁补偿和一个购房指标，但南四环高立庄的房子售价为每平方米2.5万元，老房子的拆迁费用拿去购买新房后所剩无多。从“皇城根”搬去南四环需付出的代价则是：他的小摊铺失去稳定客源、5岁的孙女两年后只能去读附近的村办小学，以及突发急病后可能无处就医。

因此，在较好的居住环境但公共服务较差与槽糕的居住环境但公共资源较好的两个选项中，韩东强说“我宁愿选择后者”。

韩东强的选择，显示的事实上是一个大城市的公共服务均等化难题。

上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭指出：“中国大城市以教育为代表的本地公共服务中，筹资依赖于区级财政，结果虽然人往外迁了，但优质资源仍然集中在市中心。”

“政府在推行疏解政策时已将此问题考虑在内，但公共服务的改善是一个长期过程”，肖金城说，并建议北京市政府不应急于推动人口的重新分布，“因为在功能没有疏散的时候，疏解走一批人，会有另一批人因工作带来的吸引力来填补这一空缺”。

纵观北京市政府近两年出台的多项政策，包括积分落户制度和此次的“疏解整治”，均意在疏解主城区的人口，落实《京津冀协同发展纲要》（下称《纲要》）。2015年12月公布的北京市“十三五”规划建议明确指出，在“十三五”期间，城六区常住人口比2014年下降15%左右，即200万左右的人口，以缓解“大城市病”。时任北京市副市长李士祥也曾公开表示，到2020年北京市的人口要控制在2300万。

一位长期研究区域规划的学者告诉《财经》记者：“《纲要》明确提出的是通过产业转移来推进人口空间产业结构的再布局，疏解一词意在疏解功能，如果把疏解人口当成第一目标，这种做法并不能有效解决大城市病，反而会因早晚高峰时期通勤人数的增加而加剧城市拥堵。”

此外，人口疏解计划也难以忽略以生计为根本的民生问题。

家住永安东里的黄建华去年年底关闭了经营多年的小餐馆，此前依托建国门商圈，餐馆生意一直不错。作为土生土长的北京人，黄建华概括自己在这个城市的迁徙路径为“一路向东”，即从幼年时期人民大会堂原址的自家小院到东二环的永安东里公租房再到东五环的北花园回迁房。

1958年人民大会堂开始修建，那一年黄建华的父母带着七个子女从自家的小院迁至当时相对远的永安里，当时政府为每家安排了40平方米至60平方米的公租房，每月交几十元的房租，他们一住就是近60年，直到现在冬天仍通过烧蜂窝煤取暖。

透过LG双子座大厦观望永安东里，可以看到这片红色的砖房已破落得不合时宜。黄建华说房间里的墙上都不能钉钉子，否则墙皮会脱落。

因此，拆迁项目开展后，短短两个月时间内，永安东里的住户签约率便达到了85%。这些从“皇城根”迁出来的北京人成为数万或将扩散至北京周边区域的普罗大众的缩影。

这些搬迁至城市边缘的居民，虽然改善了居住条件，但又可能面临生计难题。黄建华的小餐馆关闭后，他无所事事，也不知道自己适合做些什么。永安东里的居民多在50岁以上，离开熟悉的街区，他们不知道下一步该怎么办，也不知道如何去发现新生活中的机遇。

城市的活力

人口是城市的负担吗？对于这一问题，接受采访的学者均给出了否定的答案，并认为人口不仅不是沉重的负担，相反却是城市繁荣和活力的基础，其中包括网络语境中的“低端人口”，“对城市经济而言，他们同样是不可或缺的推动力”。

对此，陆铭表示：“越是产业结构的升级，越会带来低端劳动力的需求。这会在两个环节出现，一是生产环节，金融区也需要清洁工。另一个环节是在生活里，生产力提高了，对保姆、餐馆等服务的需求也会带动。高、低技能劳动者是相互需求的。”

2012年2月13日，上午，东城区建国门街道开展2017年首次封堵行动

研究显示，每增加一个高科技产业的就业岗位，就会带动5个服务业的就业岗位，其中3个为生活服务业岗位。

“如果这个规律不认识清楚，盲目限制低端劳动力的进入，结果可能导致生活服务业的价格上升，这些状况又会进一步推升城市的生活成本和商务成本。”陆铭指出，并表示生活性服务的消费有利于提高劳动者的劳动生产率，当减少低端服务业的消费的时候，劳动生产率和生活质量也会降低。

对于城市病与城市人口之间的关系，北京大学国家发展研究院教授周其仁曾公开表示，“城市密度越高越乱”的认知是一个误区，高密度的城市人口会带来人口分工发达、信息成本降低及集聚效果增强等优势。同时他指出：“城市的合理加密可能会使城市更加有序，这取决于我们的观念、知识和管理能力。”

周其仁举例称，上海市静安区的面积为7.62平方公里，但容纳了29.61万居民，人口密度远高于北京的东城区和西城區，但社区街道管理得井井有条。静安区2014年的GDP为660亿美元，每平方公里为14亿美元，远高于香港、新加坡的四、五亿美元。

除去管理因素，城市规划同样举足轻重。在世界范围内，城市化的过程中，许多国家出现了人口过度集中于少数大城市的现象。例如，巴黎集中了法国七分之一的人口，伦敦集中了英国六分之一的人口，东京集中了日本十分之一的人口，纽约集中了美国二十分之一的人口。

对于城市未来的人口走向，陆铭认为，中国城市化水平在提高，意味着城市人口还要进一步增长，在这种情景下，大城市的人口不可能减少。

为缓解人口集中对基础设施、社会服务等问题带来的压力，北京社会科学院副院长赵弘强调在北京中心城区周边打造特色卫星城的必要性，如分别以医疗、教育、制造业、居住为特色，形成主城带动周边的格局。

这与伦敦的规划颇为相似，上世纪50年代，在距伦敦50公里的地区建设了8座卫星城，除住宅外，每个卫星城都有配套的生活服务设施。卫星城的建立，极大地缓解了伦敦的人口和住房压力。70年代后期，巴黎周边也建立了5座卫星城，有效分散了城市中心区的人口。

为缓解交通拥挤问题，上述国家除扩建城市道路、提高管理水平外，较普遍的做法是本着以人为本的思想发展公共交通，特别是发展运载能力大的地下交通和城市轨道交通。伦敦、纽约的轨道交通分别承载着65%和61%的客运量。

1990年前后，东京也曾出现因通勤和高密度的人口聚集而产生的交通压力，为此东京在逐步完善其首都圈新干线系统、地铁线轨道交通主体网络和地面公交体系。数据显示，东京的轨道交通承载了86%的客运量，高峰时段达到91%。而高效发达的区域公共交通网络体系，使东京首都圈、东京都、东京区部之间的联系轻而易举。

（应采访对象要求，部分采访对象采用化名）