“治理危機”倒逼制度改革

鄭永年

沒有任何理由可以忽視中國社會存在著的深刻地方治理危機。與西方比較，中國經常會出現“幹部倒、國家倒、社會倒”的局面。在西方，社會、企業組織化比較高，具有獨立和自治的性質，並且公務員系統也是獨立的，因此即使政府出現了問題，社會不會解體，能夠自治。中國直到今天，很大程度上仍然是“全能政府”，所管理的面實在太廣，並且政府的法治程度仍然比較低，一旦幹部出現問題，政府就會出現問題，社會就會出現問題。不能想像沒有政府的中國社會會是怎樣的。

從民意表達來看，民主政體不管如何虛偽，社會意見通過媒體、選舉等機制不斷表達出來，政府可以瞭解社會大趨勢。當然，精英層是否能夠應付或者如何應付，是另外一個問題。在中國，政府儘管具有很強大的動員能力，但往往瞭解不到社會真實情況，造成錯誤的判斷，導致治理危機。

在目前的體制下，如何改進地方治理局面呢？

首先，要敢於起用地方幹部，明確基層幹部的上升途徑。較之機關幹部，縣、鄉一級幹部，沒有上升管道。一個明顯的因素是地方能人與上級組織部門的關係很難建立。儘管中國共產黨有很多幹部任用條例，但大多數幹部提升靠的是朋友圈，且往往是機關幹部的朋友圈。縣市級幹部往往從機關下來，他們和上級機關是有有機聯繫的，本來就同屬一個朋友圈。北大、清華畢業的幹部，比較容易形成朋友圈，很難和地方大學畢業的幹部形成朋友圈。對真正的地方幹部（大都是地方大學畢業的）來說，他們和上級之間沒有有效的溝通機制，上級也沒有瞭解地方幹部的機制。到今天為止，仍然沒有針對地方幹部的發現、起用、使用的機制，僅通過檔案簡歷和考察制度遠遠不夠。

其次，選拔地方幹部制度要公開透明，避免因任用制度不公而導致的腐敗和懶政。一線地方幹部離上級實在太遠。無論從理論還是實踐，他們的重要性不言而喻。但是，一線幹部尤其是那些埋頭苦幹、不搞關係的幹部，往往沒有管道被上級“伯樂相馬”般地發現。這裡牽涉幹部政策的公平性問題。那些搞關係的往往“優”於不搞關係的人。出現“懶政”不難理解，不用通過努力就被提拔，大大挫傷了實幹的幹部。地方老百姓是有判斷力的，只是在提拔地方幹部時，有關部門只看上級，不看社會。

提拔基層幹部

再次，任用幹部標準要可操作化、具體化和細節化，避免不接地氣。鄧小平時代，幹部錄用實行“四化”標準（即革命化、年輕化、知識化和專業化），那時的標準非常具有操作性，錄用了一大批實幹型幹部。之後的幹部錄用標準逐漸僵化和機械化，出現唯年齡、唯文憑、唯經驗等現象，真正實幹的人很難得到提拔，導致了庸人政治，幹部隊伍沒有士氣。近年來，中共總書記習近平對弊端提出了很多指導性意見，但還沒有制度化和反映在政策層面。儘管年齡、教育和經驗等綜合考量非常重要，但不能過於一刀切。在鄉鎮一級，可以實行工資待遇與級別相對分離的制度。很多鎮委書記當得很好的人才，不見得一定要當縣委書記，很多很有才幹的鄉鎮書記也不適合當縣委書記，但他們應當可以享受縣委書記的工資待遇。這樣可以激勵大量優秀的鄉鎮幹部。

第四，不同領域產生的幹部要調配適當，以免失衡。就黨政關係而言，80年代改革後，黨政分工，書記和市長之間出現分工合作趨勢，但現在兩者界限越來越不清晰。黨政不分工，黨委也經常抓行政業務，結果導致政治沒有人管，或者管理不力，很多地方就出現黑社會左右局面的趨勢。從上級委派到地方的機關幹部只看級別，忽視他們的工作經驗背景，結果下去之後經驗不足，不適應。黨政機關、學校、宣傳口、團機關等領域的人，如果派往地方，就要適當使用。此外，考察幹部地方經驗，應當考察他們走向社會頭幾年的（即離開學校之後）的基層工作經驗（鄉鎮），而非從機關到機關、從上級機關到地方的臨時工作經驗；要增加具有一線工作經驗幹部起用的比率。

第五，要注意從落後地區到發達地區的幹部調動所產生的負面效果。中國國家大，情況複雜，幹部在不同區域的經驗很重要；也尤其要注重提拔在落後地區工作的幹部。但經驗表明，從落後地區來到發達地區的幹部不宜直接當一把手，因為會影響地方的政治、經濟和社會管理體制的運作。從落後地區來的幹部需要花很長時間去瞭解地方。等他們一瞭解就走了（上調）；如果是“平調”（也就是他們的最後一站），他們也就沒有動力工作。這種調動的幹部應先當二把手，熟悉情況後再當一把手。

第六，需要考慮如何縮短上級政府與一線幹部之間的距離，尤其是縣委書記與省委書記，甚至是總書記之間的距離。一定要建立縣一級幹部和省級與中央之間的關係。省級黨校開辦縣委書記、縣長培訓班時，省委書記要親自抓。中央黨校也要加大培訓縣委書記、縣長的力度，而且包括總書記在內的政治局常委要定期給培訓班講課。通過這種方式培養起來的政治榮譽、政治忠誠是其他方式所不能取代的。

第七，尋求新方法來制約和避免地方主義，平衡本地幹部和外地幹部。一旦外來官員搶佔了本地的所有資源，必然導致本地官員（或有社會影響力的人）的反彈和反抗。但如果沒有外地官員，本地強人就會出現地方主義，例如"土豪"。外地幹部滿足了上級政府的需求，但滿足不了地方的需要。外來幹部能夠避免地方主義，但地方認同不夠，並經常被本地幹部架空。派外來幹部的目標如果是避免地方主義，可以通過其他方式解決。

逃避“脫離社會”的鐵律

可以實行黨領導下的政府內部三權分立，即行政、立法和司法。垂直領導的地方紀委已經獨立於地方；同樣，法院、檢察院也都是垂直領導。公安體系的紀檢部分也可以由上級紀委委派，以阻止地方黑勢力的形成和發展。這些舉措都能夠遏止地方主義形成。但社會經濟管理方面的幹部，必須由瞭解地方的幹部來擔任，他們來自本地，熟悉情況，由他們來行使權力，地方治理會比較有效。

對執政黨來說，最重要的是如何逃避“脫離社會”的鐵律。現在地方面臨精英太多的狀態，尤其是來自上層的幹部太多，外來和本地幹部競爭，經常出現緊張局面。廣東烏坎的衝突與其說是政府和人民之間的衝突，倒不如說是地方和上級精英之間的衝突。上級派來的幹部過多，政權失去重心，即權力中心往上移動，權力的基礎不再是社會而是上級。但管理社會的責任仍然在下面，所有具體的事情都要地方來做。因為中國特有的動員機制，上級政府控制了人、財、物各種資源，但沒有承擔相應的責任，地方承擔責任但缺少資源，就出現權力和責任高度不協調的現象。

如何吸納和消化地方精英（人才）對政權的衝擊，一直是中國歷史的關鍵問題。第一種辦法是控制高層精英的數量。數量過大競爭也就激烈，精英競爭過於激烈，必然對政權內部的穩定造成負面影響；同時，高層精英過多，政權重心向上移動，脫離社會需要。控制高層精英規模的傳統做法有二。其一，理論上，皇帝的長子具有繼承權。其二，只有皇帝一人的位置可以繼承，皇帝家族內部的其他人可以得到很多好處，但他們的位置不能繼承。所以中國歷史上不形成歐洲那樣的貴族，即政治家族。政治家族的缺失有利於中央集權。

第二種方法就是向社會開放，即考試制度的安排，使得所有平民子弟通過自己的努力進入政權。漢朝實行舉薦制度，造成了高層權力者的“朋友圈”，圈子裡互相推薦，結果政權自我封閉，造成危機。唐宋時期，科舉考試開始制度化，到明清高度制度化，即使是皇族，要進入政府，也必須通過考試。這使得政權具有了高度的開放性。儘管皇權不開放，但相權高度開放。中國傳統官僚體系無疑是世界上最開放的。這種做法使得平民子弟有機會進入政權，社會的向上流動性讓政權具有很大程度的“人民性”。這種做法也大大減少了地方精英對政權的壓力。

從歷史上看，因為地方人事任命不當所引起的不穩定甚至大規模的抗議（革命）事件並不少見，所以絕對不能忽視。如果問題一直積累下去，必然造成不堪設想的結果。歷史的教訓要引以為戒。