地方人大代表认领立法项目的思考

摘 要：地方人大代表认领立法项一项是由人大代表根据专业特长和关注点对立法项目库中的项目进行认领，对认领的法规项目实施分专业有重点全程深度参与的工作机制。嘉兴市获得立法权后，需要一套新的制度克服过去地方立法活动中的体制弊端。本文从人大代表专职化、建立立法基层联系点、人大代表履职考核制度、人大代表兼职立法助理制度四个方面入手，对嘉兴市如何实施地方人大代表认领立法项目进行论述。

关键词：设区市人大立法权；地方人大代表认领立法项目；立法工作联系点

一、引言

2014年浙江省在全国首创立法工作新机制——地方人大认领立法项目。这项新机制，由人大代表根据专业特长和关注点对立法项目库中的项目进行认领，然后分专业有重点全程深度参与。随后2015年浙江省通过决定嘉兴等四个设区的市人民代表大会及其常务委员会可以开始制定地方性法规。地方人大立法活动是我国建设法治社会的重要环节，嘉兴市此次获得立法权，在积极探索立法的过程中欠缺实践经验，也缺乏新的人大立法工作机制支撑，参考浙江省首创的地方人大代表认领立法项目的新工作机制，虽然其诞生不久，但不乏是嘉兴市人大首次尝试地方立法工作可以借鉴、创新的一种模式。

二、地方人大代表认领立法项目的意义

地方人大代表认领立法项目制度的实施，对于嘉兴市刚获得地方立法权的设区市推进科学立法，提高立法质量具有特殊的意义。

（一）发挥乡镇人大代表的作用，密切联系群众

我国的人民代表大会制度设置五级人大，乡镇人大是最基层的地方国家权力机关，是我国民主法治建设的重要主体。但在过去的实践过程中，乡镇人大代表被边缘化、虚置化的情况非常严重。立法活动离不开问题的指导，一部法律、法规的条文真正符合人民需求、反映人民群众要求的就那么几条，乡镇人大代表是最贴近基层人民群众生产、生活，最能体现民意的。在人大代表认领立法项目这项新的工作机制中，乡镇人大代表是收集、反馈民意的主力军，是人大代表认领立法项目工作开展的第一步。

过去，嘉兴市的水污染治理主要依靠市治水办牵头，建立区、镇、村三级“河长制”，但是上海松江死猪事件以及嘉兴市水源地水质达标率都暴露了自上而下的管理模式的不足，难以动员全民参与到治污中来。新的工作机制要求，乡镇人大参与到立法工作的民意调查中来，一方面，乡镇人大对于自己所负责辖区内的水污染狀况、产业情况较为熟悉，同时，乡镇人大与自己辖区内的居民关系较为亲密，既可以有方向、针对性的调查与收集，又可以向市民宣传市人大的工作重心，让市民了解未来嘉兴市重点项目工程，吸收最广大人民群众的意见和建议，打好群众基础，增强立法项目的科学性，为后期地方法规的通过与施行提供有利条件。

（二）有效规避立法的部门利益化

过去一些地方人大在起草法规的过程中存在行政部门主导立法的情况，这就导致行政部门仅考虑自身执法的方便，忽略方便行政相对人、更好地为行政相对人提供服务。人大代表认领立法项目这一新的工作机制，加强了地方人大在立法活动中的主动性，使人大代表在立法项目的选择，对提案的建议、修改、表决等方面掌握了主动权，可以有效规避相关行政部门而成为立法的主导者和操纵者。

笔者浏览了嘉兴市治水网网址，通过10几天的观察，平均每日浏览量仅为1000多人。公众参与平台中的意见建议仅有一份，公众参与平台中的曝光台仅有6份。嘉兴市作为一个百万人口的城市，从其官方网站的数据结果来看，过去几年嘉兴市治水办的管理工作存在着较大的问题，没有真正做到服务便民。根据新的工作机制，人大代表在法案起草、修改、表决中掌握主动权，在未来的立法活动中，可以有效避免来自行政部门的施压，制定出科学、有效的法案。

（三）调动人大代表的工作积极性

在新的工作机制下，人大代表可以自主选择参与立法工作。过去几年浙江省人大立法工作的模式中，人大代表主要通过提出书面意见，参加立法座谈会、论证会等方式参与立法工作。参与形式单一、针对性不强、参与度不够、互动性不够，导致代表参与立法工作，一直存在实际参与率低、参与深度不够、参与实效不明显。

（四）提高立法质量，科学指导立法工作

地方立法的价值和生命力就在于一个“新”字，一个“先”字。如何发掘这个“新”和“先”？术业有专攻，地方人大代表来自社会各个领域，从事各种各样的行业，对于自己专业、工作本身最前沿的问题最为清楚，要让问题指导立法，那么身处这些行业的精英人才最有发言权，拿浙江省的五水共治工程来说，水环保活动是一项庞大的系统工程，每一个环节都不能脱离专业问题，人大代表根据自己的专业自主选择、认领立法项目，既可以充分利用自己的专业知识，也可以利用自己在相关领域内积累下来的人脉，听取他们的意见，从而制定出科学的、高质量的立法草案。

三、嘉兴市如何实施人大代表认领立法项目

那么，嘉兴市人大如何通过实施人大代表认领立法项目这一新的工作机制来开展地方立法活动？笔者将从以下四个方面展开。

（一）提高人大代表的专职化率，提高立法质量

目前，除人大常务委员会的成员是全职外，其余人大代表都是兼职，各个人大代表除了要履行人大代表的职责外，最主要的重心还是在于自己的本职工作，这就导致了缺位现象严重，人大代表除了每年参加一两次例会和进行几次会外视察活动外，很少有时间、精力来与选民进行交流、沟通，这种“不作为”与“难作为”极大地削弱了人大代表的社会认同感。所以，在人大代表的选任上，要提高人大代表的职业化率。

就嘉兴市目前的人大代表状况，一方面应向社会招募专业人才，全职参与立法项目工作，另一方面针对更多兼职的人大代表，通过教育培训、社会调研等多种形式，从专业理论知识和实践经验上增强地方人大代表成员的综合素质。同时，建立和完善专职代表任职保障制度，包括：①司法保障：言论免责和人身免捕权。②物质保障：专职的人大代表应当获得相应的薪水报酬。③离退职保障：对原工作任期内调离原单位的人大代表，在任期结束后仍可回原单位工作。对于原来没有工作的，可以为其参加保险。“对于因年龄和螺旋而不能继续担任人大代表工作的，对于达到退休年龄的，应适用退休（下转第页）（上接第页）制度，领取退休金和养老保险金，对于未达到退休年龄的，可安排其回原单位继续工作，财力允许的地方可实行一次性补助后由其自主择业。”①地方人大代表认领项目的开展需要人大代表有更多地精力投入到立法工作当中，人大代表专职化是必然要求。

（二）建立基层立法联系点，提高立法民主性

借鉴宁波市立法工作，建立基层立法工作联系点制度。在草拟立法草案时，需要向社会公开征集立法意见和建议，建立基层立法工作联系点，可以从立法源头上保障公民的直接参与。就嘉兴市“五水共治”水源地水质治理的工作为例，可以在石臼漾水厂、贯泾港水厂、海宁市第三水厂、泰山桥水厂、千亩荡、广陈水厂、果园桥水厂、三环洞大桥这八个水源地附近建立基层立法工作联系点，由乡镇人大代表专门负责实地的考察工作，深入了解附近居民的生活状态，听取附近居民的意见和建议。

建立基层立法联系点是人大代表认领立法项目工作开展的第一步，只有符合地方发展需要、顺应民情，立法工作的后续开展才有意义。

（三）落实人大代表履职的考核工作，提高立法效率

长期以来，县乡两级人大对其人大代表在闭会期间的职责规定过于粗略、缺乏可操作性。所以，当前的任务就是要建立一套完善的人大代表履职考核制度，结合新工作机制，可以将人大代表的立法草案起草工作作为考核的内容之一，譬如，人大代表在任期内至少认领一个立法项目，如果人大代表在任期内既没有认领立法项目，认领的立法项目质量不高的，下次选举的时候，应当排除考虑再次成为人大代表的可能性。

没有考核机制的工作不利于立法工作的跟进，严格的考核標准对于人大代表认领立法项目的可持续发展至关重要。

（四）建立兼职立法助理制度，提高立法科学性

近现代西方国家立法发展的过程中建立起了议会助理制度。立法助理不仅是议员的工作助手，还成为“议程的安排者”、“政策的创议者”、“政策的妥协者”、“议会的首期调查员”和“法律的制定者”，几乎每个法案的通过都是立法助理们的杰作。根据我国目前已建立的立法机制，兼职立法助理的配置比专职立法助理的配置更具有灵活性，不受编制的限制，成本也相对较低。兼职立法助理的人员挑选可以是民主党派、著名专家、学者、法律专业人士等。2002年初，深圳市人大常委会就已经聘任了19位具有硕士以上学历、品行良好的专职律师、仲裁员作为其兼职法律助理。

嘉兴市开展地方立法活动，可借鉴深圳市人大常委会的做法，负责立法项目的人大代表可聘任1到2名立法助理，既可以是专业技术人才，也可以是法律专业人才，辅助人大代表的立法工作。

兼职立法助理制度可以有效解决目前人大代表专业素质普遍不高的现状，符合地方代表认领立法项目制度的初衷。

注释：

①殷焕举，李晓波：《人大代表专职化研究》，载《科学社会主义》，2011年第4期。

参考文献：

[1]孙彩红.《公民参与地方人大工作与提升治理能力——基于浙江部分地方人大的案例分析》.载《广西社会法学》，2015年第6期。

[2]方小刚.《较大的市人大及其常委会立法权的法律控制》.华东政法大学博士学位论文，2015年.

[3]郑旭涛.《关于构建基层人大代表兼职责任制的思考——基于人大代表与选民联系的维度》.载《学习与探索》，2014年第3期.

[4]阎锐.《地方人大在立法过程中的主导功能研究——以上海市为例》.华东政法大学博士学位论文，2013年.

[5]史建三，吴天昊.《地方立法质量：现状、问题和对策——以上海人大地方立法为例》.载《法学》，2009年第6期.

作者简介：

洪丽玲（1994～ ），女，汉族，浙江杭州市人，现为嘉兴学院文法学院法学专业2013级卓法班学生。本文指导教师：嘉兴学院文法学院童建华博士。