中国政府公共服务职能定位演变的历史逻辑

白佳

摘 要：推进政府职能转变，是我国全面深化改革、推进政府治理现代化的核心关键环节，也是我国政府管理体制改革的重点与难点。解决社会公共需求快速增长与政府公共服务供给不足的矛盾，政府应该切实把工作重点转变到提供公共产品和公共服务上来，以提供最基本的公共服务作为自己的首要职能。本文以新制度主义的理论视角分析影响政府公共服务职能变迁的因素，探究政府公共服务职能现状及形成原因，以尽可能准确地把握未来发展趋势。

关键词：政府职能转变；公共服务职能；新制度主义；制度变迁

一、中国政府公共服务职能的演进历程

随着社会的发展，各国政府的行政模式基本均经历了从近代以前的“统治行政”向近代的“管理行政”再向现代的“服务行政”的转变。我国建国以来的政府职能转变可以大致分为以下三个阶段。

（一）建国后至改革开放之前——计划经济条件下的“政治统治型政府”模式

新中国成立后，国家面临的一个最紧迫问题就是如何解决4亿多人口的吃饭、穿衣问题，恢复和重建濒临崩溃的国家经济是巩固国家政权的首要任务。此时的政府通过掌握的强大的政治权力掌控并影响着国民经济命脉的重要产业和部门，通过税收、物价、信贷控制、没收和接管资本等分配手段调节商品供求与流通，行政手段逐渐取代了市场调节，高度集权的计划经济体制初步确立了起来。

与计划经济相呼应地，整体上中国政府职能体现出以下特点：高度集中、统一管理；强调阶级斗争和专政职能；对社会经济管理实行高度集中的计划经济体制；对社会服务职能实行统包统揽，服务职能相对薄弱；在职能行政方式上重行政手段而忽视法律手段和经济手段的运用。在“政府中心论”的价值理念影响下，政府几乎垄断了社会生活的一切领域，这种垄断是一种典型的行政性垄断，公共服务的出发点和服务的具体提供主要依赖政府官员的主观意志。公共服务政治化的弊端是显而易见的，计划经济体制严重束缚了广大生产经营单位和动群众的积极性和主动性，政府无论在政治上还是经济上都无法正常的履行职能，加之文革的特殊时期及其带来的后遗症，无疑促使了我国政府职能开始朝着下一次的转变迈进。

（二）1978年至2002年——市场经济条件下的“经济建设型政府”模式

由于社会矛盾的不断升级和社会经济发展的滞后，过去传统计划经济体制下形成的政府职能，已经越来越不能适应现代社会发展的需要。因此，政府的机构、职能、方式以及人员的配置都需要按照社会主义市场经济的要求，进行重新的调整和设计。中国改革发展研究院院长迟福林认为，改革开放以来，中国逐步形成了一个“经济建设型政府”模式。在我国曾遭排斥的市场经济理念重回人们的视野，为市场正名、调整政府职能的呼声很高，人们开始认为政府职能就是保证市场秩序和建设公共财物、创造市场平等竞争的环境、保障市场面前一律平等。

从1993年到2002年，中国政府进行了若干次以转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率为目标的政府机构改革，尽管借着几波改革的东风有效地推动了职能转变的进程，但并未取得实质性的进展，政府组织结构仍是以政府和官员为本位的官僚制、封闭式结构，在思想观念和管理方法上仍习惯于沿用行政命令和直接管理的手段，管理方式未发生根本转变。同时，政府过分地关注效率，加速收入分配差距的拉大，天然拉开阶层划分和强化利益群体的分化，因此这一时期的社會风险加大，高失业率，地区差异，贫富差距等社会矛盾日益突出。经济与社会发展失衡、经济发展和生态环境的失衡等问题都与这种政府模式有直接、内在的联系，显然这种政府职能模式不能适应新时期经济发展的要求，因此再次进行政府职能重心的转变已经是必不可少的。

（三）2002年至今——走向“公共服务型政府”模式

2002年，党的十六届二中全会通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，把行政管理体制改革上升为“推进政治体制改革的重要内容”、“推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。”据此形成并且由十届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》，在强调政府对经济进行宏观调控的基础上，赋予政府社会管理和公共服务的职责和要求，明确将政府职能归为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四类。2005年温家宝总理将“建设服务型政府”写进了政府工作报告，这是我国中央政府从政府高度首次提出建设服务型政府的目标。2006年10月，中国共产党第十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，自此服务型政府第一次被写入执政党的指导性文件当中。2007年10月15日胡锦涛总书记在十七大报告中再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容而予以强调。2008年大部门制和行政管理体制上的改革风风火火，但在转变政府职能方面仍没有具体的规定。

进入新时期以来，党的十八大、十八届三中全会、四中全会在谋划全面建设小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国和全面从严治党的总体部署中，进一步确定从政府职能转变入手深入推进行政管理体制改革。党的十八大明确提出，政府职能转变的目标在于“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”进而“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把政府职能转变列为改革的重要内容，明确要求“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”

在实践层面，各级政府也正向着服务型政府的目标靠拢，通过“政务超市”、“阳光大厅”、“一站式服务”等措施，对具体行政机构的设置进行调整，在空间维度上拉近政府和民众之间的距离，从而培养政府机关工作人员的服务态度和服务精神，更好地实现公众的利益和需求。

二、以新制度主义视角透视政府公共服务职能变迁

（一）分析框架：政府公共服务职能变迁与制度变迁理论的结合点

按照历史制度主义的设想，制度以三种形式引起政策变化：其一是当旧制度面临新的外在压力时，旧制度内部的各种力量产生冲突，进而形成新的制度，从而引起政策的变化。其二是在旧制度内部可能产生某种激励因素，刺激各种力量的冲突，引起政策的变化。其三是新观念的引入，可能会使旧制度下的某些集团重新思考自己的利益，引起政治力量的重组和制度的改变，进而引起政策的变化。制度变迁的前提条件是存在着在现有制度安排和结构下无法获取的潜在利益，从而使得行为者产生了对新的制度安排的现实需求，制度变迁是否发生取决于成本利益的权衡。理性制度主义认为，当政府推行的制度变迁的预期成本低于其预期收入时，在利益的驱动下政府将采取必要的措施以新的制度安排替代旧的制度安排，即消除制度的不均衡，从而实现自身的利益诉求；当政府推行的制度变迁难以使其在行动过程中获得必要的利益，或者在新旧制度替代的过程中产生足以威胁政府统治职能时，政府宁愿维持旧有的制度或者尽量保持不均衡的制度存在。很显然，只有政府在制度变迁中获得自身的必要利益时，它才可能推动实施制度变迁。制度变迁就是不断地从制度失衡到制度均衡再到失衡的动态变化与发展过程。

关于政府公共服务职能的变迁，无论是中央政府行为还是地方政府，都是在根据制度环境进行职能上的适应性调整，我们可以用新制度主义理论来解释政府公共服务职能的转变。首先，中国政府公共服务职能变迁总体上体现为环境与制度之间的持续互动的复杂过程，其基本动因来自于作为社会与国家及相关层面的关系互动在客观上所产生的对政府职能变迁的现实压力和需求；其直接动因来自于政府职能的发展状况相对于社会经济发展的滞后性，它为制度变迁的发生提供了可能。两者构成促动社会制度变迁的主要客观因素。外部客观环境因素如生产力发展水平、技术条件等，还包括诸如宪法秩序、市场化进程、法律制度等制度环境因素也需要纳入分析的视野当中。同时，制度需求还受到主观因素的影响，即取决于价值观念和知识素质，也就是说与人们通常所说的文化、传统、意识形态、宗教观念、社会科学知识等制约价值观念和知识素质的诸因素密切相关，它们是推动中国制度变迁的主观动因。其次，诺思认为制度变迁具有“路径依赖”性，“路径依赖”是指前一阶段所发生的事情会影响到后一阶段出现的一系列事件和结果，所以制度变迁具有渐进性。从历史进程看，政府公共服务职能的形成是长期演进的产物。职能变迁涉及到的正式规则的改变可以迅速实现，而非正式的规则如行为规范、习惯和惯例的改变则不可能立即改变。因此，政府公共服务职能在现实生活中并未完全落到实处。第三，尽管制度变迁具有路径依赖现象，可能会抗拒变迁，但是在一些关键节点时刻制度也会产生变化。最后，我国一直有着强制性制度变迁的传统，国家是最主要的制度供给主体，国家在发起和推动制度变迁与创新过程政府职能中起到了决定性作用。但是这种作用的影响程度是不断变化着的，公民和政府在政府公共服务职能转变的过程中承担着不同程度角色。

（二）以新制度主义的视角看待我国政府公共服务职能的变化

1.政府公共服务职能变迁的方式

回顧50余年中国政府职能经历的“政治统治—经济建设—公共服务”的演变过程，从总体上说，这是强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合的产物，体现出前者为主但逐渐弱化、后者为辅但逐渐强化的特征。在公共服务职能转变初期主要以政府的强制性制度变迁为主，但同时也考虑了其他行为主体对制度变迁的诱致性作用；随着行政体制改革的不断发展，强制性制度变迁和诱致性制度变迁共同发生着作用，政府力量朝着弱化的方向变化，而起诱致性作用的其他行为主体的力量则朝着强化的方向改变。也就是说政府职能转变是由政府主导的自上而下制度变迁力量与由公民社会要求、倡导、组织与实行的自下而上的制度变迁力量相结合的产物，中央政府、地方政府、企业与城乡居民之间存在着利益关系上持续的谈判与调整。

2.政府公共服务职能变迁具有渐进性

我国的政府职能变迁历程并未经历“短期性”、“大起大落”、“震荡性”的特征，其制度变迁过程具有明显的渐进性，即是“摸着石头过河”的变迁。说明非正式制度在正式制度变迁过程中起到了重要的缓冲作用。日常行为规范的形成决非一日之功，要将公共服务的理念提升为全社会的指导思想并真正落实到政府工作人员的日常工作中，甚至融入人们的日常行为规范，化为人们的日常生活习惯是一个渐进过程。中国政府公共服务职能转变选择了渐进主义的策略，把建设服务型政府的理念从中央到地方层层推广，在实践中先逐步进行试点，再面向全国普及，这就是“先易后难、逐步推进”的渐进策略。

3.影响政府公共服务职能变迁的关键节点

政府职能重心由政治统治转向经济建设再转向公共服务是我国政府积极应对社会发展需求的结果，是由社会基本矛盾变化决定的。尽管改革开放以后我们的经济实力、人民生活、民主法制水平都取得了长足进步，但政府的工作成果与人民的期待还有不小差距，前进中还面临不少困难和问题，突出表现为两方面的矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾。这两大矛盾对政府提出了新要求，要求政府切实转变职能，大力提高公共服务的能力和水平，政府职能重心将逐步从以经济职能为主向以社会事务管理和公共服务职能并重的方向发展，以促进经济和社会协调有序地发展。

三、强化政府公共服务职能的对策

（一）强化政府公共服务职能的指导思想和基本原则

当前，我国加强公共服务、完善公共服务体系需要坚持从实际出发，分别不同情况，不搞一刀切；坚持充分利用现有资源，吸引社会资金，避免盲目投资和重复建设；坚持把加强基础设施建设、公益事业建设和公用事业建设同完善运行机制结合起来；坚持借鉴国外企业化管理、社会化服务等做法，不断提高服务的质量和水平。强化政府公共服务职能还要正确处理当前与长远、局部与全局、需要与可能、重点与一般、履行政府职能与调动各方面积极性的关系。

（二）创新中国特色的公共服务模式

世界发达国家公共服务的发展经验给我们一个重要的启示：公共服务的完善是一个渐进的过程，必须根据本国的实际形成本国特色的公共服务模式。要根据中国国情，倚靠现存的运行良好的制度，努力形成适合我国特点的公共服务模式，并使之社会化和法制化。我国政府公共服务职能要渐进完善、稳步提高，不能急于求成、一步到位，公共服务覆盖面的扩大、公共服务水平的提高都要量力而行，依据经济和社会发展的水平科学确定。我国政府以不能完全比照西方发达国家高水平的公共服务模式来发展，而应采取“覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率”的公共服务模式，从而实现使人人都享有基本公共服务的目标。

（三）政府应努力创造适宜的制度环境

政府的公共服务职能在实践中得到有效实施，在很大程度上取决于整个社会是否具有一个良好的制度环境氛围。中国目前基本形成了政府提供公共服务所需要的法律法规体系，但还不完善。社会中介组织等非政府组织得到迅速发展，但自主性仍不足。公民的主体意识和参与意识、直接参与或间接参与公共事务管理和公共服务的能力有较大的增强和提高，但还需要强化。因此，为实现政府公共服务职能的有效运作我们尚需要在如下几方面作出进一步的努力：第一，加强社会组织建设，提高社会自组织能力。推进公民自组织的发展，大力培育社会中介组织，提高整个社会的组织化程度；第二，建设和完善制度环境。包括公平统一的、规范有序的市场体系、完善的法律体系、和平的政治环境、有效的产权制度、充分的经济自由机制等；第三，营造良好的舆论环境。面向公众普及政府提供公共服务保护公众利益的理念，让公众明白政府的职责范围以及在公众中培育接受和支持多样化选择的态度，以使政府工作获取民众的支持。