统筹城乡发展的内涵及路径研究

张守凤 李淑萍

(济南大学 国际教育交流学院，山东 济南 250022；济南大学 商学院，山东 济南 250002)

统筹城乡发展的内涵及路径研究

张守凤 李淑萍

(济南大学 国际教育交流学院，山东 济南 250022；济南大学 商学院，山东 济南 250002)

本文围绕统筹城乡发展，从其内涵的界定以及发展路径选择进行了研究。首先，阐明了统筹城乡发展的背景和政策要求及研究的意义；其次明确了政府统筹城乡发展的主体地位、城乡发展的客体和阶段性目标，概括了统筹城乡发展的内涵；最后，结合城乡发展的必然趋势，指明了统筹城乡发展的路径：坚持政府统筹城乡发展的主体地位，分阶段实现城乡经济社会一体化、城乡发展一体化，最终全面建成小康社会和实现现代化。

城乡统筹；内涵；一体化；发展路径

一、引言

党的十八大报告指出，城乡发展中的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，推动城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。2015年中央政府工作报告指出，城镇化是解决城乡差距的根本途径，也是最大的内需所在。要坚持以人为核心，以解决三个1亿人问题为着力点，发挥好城镇化对现代化的支撑作用。而统筹城乡发展是实现城乡一体化，加快实现城镇化的必经之路和必然选择，也是现阶段集中解决城乡“二元”经济结构社会矛盾的重要突破口。不断深化的农村改革国家战略部署，持续推进的宏微观城乡经济社会调控，接连出现的区域改革示范样本，从社会需求和政策推动两个层面，推动统筹城乡迈向稳步发展的阶段。

国外综合研究城乡问题的文献并不多见，有关统筹城乡发展的研究多是关注城乡发展的关系，且遵循平等和均衡发展贯穿整个地域的假设，自上而下地从宏观层面上开展定性研究。国内学者则多数是从制度保障视角、经济均衡视角或全局视角出发，产生了不同的或是相互交叉的研究结论，这其中的代表有城市反哺农村论、农村城镇化论和城乡一体化等。这些研究多是注重分析或评价城乡之间的差距，基于数据分析结果，提出相应的对策建议。但是，关于统筹城乡发展的一些最为基本的信息，比如统筹城乡发展的主客体、发展的目标、统筹的具体内容等没有给予足够的重视和详细的界定与说明，而且纵观国内外近些年来关于统筹城乡发展的研究，笔者发现明确统筹城乡发展的内涵对于解决城乡“二元”结构难题更具有重要的指导意义，统筹城乡发展路径也会随着内涵的明确而清晰。因此本文将在广泛借鉴和研究相关理论成果和现实实践的基础上，明确统筹城乡发展的若干基本信息，并总结得出统筹城乡发展的有效路径，以作为相关领域研究的必要补充。

二、统筹城乡发展的内涵

(一)统筹城乡发展的主体

统筹城乡发展的主体是发展政策的制定者和公共资源的配置者。由于计划经济的导向作用和市场经济的不平等竞争等客观发展事实，在实现经济社会大发展的过程中，城乡收入差距逐步扩大，因此造成的城乡二元经济结构从推动经济社会发展逐步到束缚经济社会进步，这个过程也是在政府的指导和干预下演进。市场经济条件下，政府的经济干预逐步减少，并不断强化“看不见的手”对市场经济的指导作用，但由于农村在资源分配、社会结构、经济主体、文化素质、基础设施方面的差距，已无法依靠自身的条件完成经济社会的追赶过程，并且存在差异不断加剧的趋势。无论是国民经济的发展和调控，还是经济社会的稳定与和谐，都不能再允许这种政策性差异的继续发展。统筹是一种政府行为，政府不能再单一地行使经济职能，而应确立自身统筹城乡发展的主体地位，促进城乡经济社会的互动性和协调性，统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，确保城乡经济社会的协调和可持续发展。

政治体系、行政体制和社会现状决定了政府统筹城乡发展的主体地位*胡进祥：《统筹城乡发展的内涵》，《学术交流》2004年第2期。*马骁：《学习“十七届三中全会”精神笔谈——统筹城乡发展的内涵与财政政策选择》，《财经科学》2008年第12期。。界定政府为主体是因为单纯依靠市场发挥调控作用无法真正快速合理地缩小城乡差距、改变城乡二元结构*刘歆立等：《统筹城乡发展的要义、依据及战略意义》，《中国特色社会主义研究》2001年第4期。。促进城乡统筹发展必须以政府为主体，充分发挥政府的主导作用。另外，目前的城乡二元结构体制以户籍制度为核心，由一系列城市偏好或城乡有别的制度体系组成。这种城乡二元结构体制所造成的过度工业化、城市化，越来越表现出积重难返、持续强化的“路径依赖”，因此形成了差别日趋扩大、力量日渐悬殊的城乡利益集团，而仅靠市场力量是无法化解的*许经勇：《统筹城乡发展与壮大县域经济》，《农村金融研究》2010年第11期。，尤为重要的是，我国是政府主导型的市场经济体制。鉴于以上原因，我们认为相比于市场，政府才是统筹城乡发展的主体。但强调政府的主体地位和作用并不意味着我们排斥市场的作用。相反，统筹城乡发展一定要十分注意发挥市场机制功能*杨丽芬：《关于统筹城乡社会保障制度建设的两点思考》，《贵州民族学院学报:哲学社会科学版》2006年第5期。，要充分重视政府主导下的市场配置作用。政府和市场的协调引导和控制是完善统筹城乡发展的根本保障。

(二)统筹城乡发展的客体

统筹城乡发展的客体是指推进城乡协调发展过程中具体的统筹对象。如何能够科学确定统筹城乡发展的客体？本文借鉴复杂巨系统的综合集成决策厅体系，结合我国城乡统筹的特点，构建了由专家集合研讨厅、民主决策研讨厅和公众评议研讨厅三大部分组成的“统筹城乡发展综合集成研讨厅”体系*吴超：《城市区域协调发展研究》，中山大学2005年硕士论文。。作为统筹城乡稳步发展的调控机制，研讨厅部分分别行使专家研究、民主决策和公众评议职能，它们之间通过计算机网络技术实施信息交互，既相互独立又相互联系，形成一个动态的、可循环的研究、决策和调控体系。通过研讨厅体系最终确定统筹城乡发展的客体就是政府在城乡之间的经济、社会、空间、生态环境和公共服务五个方面的资源配置行为。

图1 统筹城乡发展综合集成研讨厅体系

经济、社会、空间、生态环境、公共服务这五方面综合反映了目前我国城乡发展中的主要矛盾点，涉及亟需解决的问题，并深刻影响统筹城乡发展的进程和效果。它们不仅包括统筹城乡的生产力布局、产业结构调整、平衡城乡国民收入分配和解决农村剩余劳动力就业等经济和社会层面问题*陈希玉：《城乡统筹:解决“三农”问题的重大战略方针》，《山东农业:农村经济版》2003年第9期。*刘奇等：《论统筹城乡经济社会发展》，《中国农村经济》2003年第9期。，也包括统筹城乡发展过程中的环境保护问题，农村人口文化、教育和卫生等领域和谐生态发展问题，作为统筹城乡发展的客体能够有效支撑主体的协调引导和控制作用。

(三)统筹城乡发展的目标

单纯地把统筹城乡发展的战略目标定位工业化和城镇化，一味强调经济、城市带动作用，并不能从根本上解决城乡发展战略难题。比如，在目前中国东中西部差距非常大的前提下，脱离经济社会发展实际，片面强调“中心城市论”，可以在某个地区取得成功，但是在广大的中西部地区，衡量统筹城乡发展的成功与否，并不在于工业经济和现代城市的发展到达了什么地步，而是农业的繁荣程度、农民的富裕程度以及农村的现代化程度*宋亚平：《不要让统筹城乡发展误入歧途》，《江汉论坛》2011年第3期。，想要通过中心城市推动城乡一体化，恰恰是破坏了农业的主体经济结构，阻碍了农业现代化进程。同时，研究统筹城乡发展不能脱离历史进程。从世界工业化发展的漫长历史轨迹，也可以看出统筹城乡发展具有普遍性和历史必然性*刘歆立等：《统筹城乡发展的要义、依据及战略意义》，《中国特色社会主义研究》2009年第4期。。

在工业化和城市化初期，国家或地区为促进城市经济发展，以农业支持工业的方式，优先发展城市经济，这是统筹城乡发展的初级阶段。但是当国家经济发展到一定阶段，收入水平迈入中等发达国家行列，城乡二元结构导致的经济社会矛盾就会不断显现，实现城乡经济社会一体化成为统筹城乡发展进程中面临的难题。一旦经历了城乡经济社会协调发展阶段，能够到达工业化和城市化的中后期，也就基本解决了城乡居民绝对收入和相对收入差距过大的问题，顺利迈入城乡统筹的高层次发展阶段，实现城乡发展一体化，为全面实现共同富裕(小康社会)奠定坚实的基础。因此，统筹城乡发展是一个系统工程，应该分步骤、分阶段、分层次进行，先行解决城乡经济社会一体化的问题，进而稳步推进城乡发展一体化，最终全面实现小康社会。在本研究中，我们将统筹城乡发展的目标界定为递进型目标体系(如图2所示)。这一体系的最终目标是全面建成小康社会，总目标是实现城乡发展一体化，阶段性目标是走中国特色农业现代化道路、实现城乡经济社会一体化。

图2 统筹城乡发展目标递进示意图

(四)统筹城乡发展的思路

由于历史发展阶段的影响，城乡地域空间存在差异，城市优势资源集聚、人口密集、工业化程度高，农村资源相对匮乏、人员分散且依靠传统农业发展；户籍制度将社会红利人为区分为城市和农村两种政策，歧视性政策还限制了城乡人口自由迁徙和相互对流；城市的资本要素围绕着工业化、城市化进程，在经济、文化、教育、医疗等领域形成了区域优势，并在户籍区域限制的基础上形成了经济壁垒，构建了城市化的工业经济体系；受经济壁垒影响的农村整体保障水平与城市的差距呈现逐步扩大的趋势；城乡二元结构的最终结果形成了两种差异明显的社会生态系统。

目前我国正从过去“以农养工”进入一个“以工补农、以城带乡”的新的历史起点，虽然我国的城乡统筹发展各项条件已经具备了，但统筹城乡协调发展不会自动的自行实现，而要靠各地积极的自觉变革和探索。城乡发展体制要从过去城乡分割的二元发展体制转变为新型的城乡一体化的统筹协调发展体制，应从改革目前规划管理体制入手，打破原有的城乡二元结构的规划分割、管理分治、建设分离的思维定势，从全域推动、全域规划和全域管理的全新的理念出发，建立城乡一体化的全新管理体系，缩小城乡差距，保证农民平等获得教育、就业、公共服务和社会保障等权益。这也是分步骤、分阶段实现统筹城乡发展的关键所在。

综上所述，统筹城乡发展的内涵是依靠政府的主体地位，调节政府在城乡间的经济、社会、空间、生态环境、公共服务五个方面的资源配置行为，有序推进经济社会、城乡发展一体化，实现城乡协调发展，共享共创发展格局，最终全面建成小康社会和实现现代化。

三、统筹城乡发展的路径选择

通过对统筹城乡发展内涵的剖析可以发现，实现统筹城乡发展最终目标的路径蕴含在统筹城乡发展的内涵之中。在初步解决收入差距问题、实现资源合理配置、保障体系基本完善的基础上，进一步实现空间布局合理、人口自由流动、资源优化配置、保障均衡协调、生态和谐发展，才能实现城乡发展一体化的终极目标。因此，从经济、社会、空间、生态、公共服务五个客体入手，整体推进城乡一体化进程是实现统筹城乡经济社会发展阶段性目标的重要路径(如图3所示)。

图3 统筹城乡经济社会发展路径图

(一)坚持政府主体地位

面对居民收入、公共服务、教育医疗、社会保障以及公共基础设施建设等方面存在的差异，市场和社会无法取代政府的主体地位，难以通过“看不见的手”推动城乡经济社会均衡发展，自然也无法从根本上破解二元结构难题，因此统筹就自然成为一种政府行为。只有以从大局出发和体现公平为策略，在全国范围内推行，强化政府的主体地位，由政府依靠强有力的行政手段统筹部署和规范城乡经济社会发展战略，调节政府在城乡之间的资源配置行为，推动资源在城乡间的合理配置，促进乡村加速发展，缩小城乡差距，最终才能实现城乡经济社会协调发展。

在统筹城乡发展的过程中，政府应主要从以下几个方面着手推进：一是落实好城乡规划，实施政策性指引。政府必须合理做好城乡规划，突破传统的二元结构，弥补目前各部门规划分类所带来的不足，形成标准统一的城乡规划体系，为城乡一体化发展提供基础条件。二是合理引导工农业发展，创新发展方式。必须改变传统的耕作模式，通过政府的政策支持、引导土地制度改革，规范土地经营权的流转，采用现代化科技设施，发展现代化新型农业。工业发展要在创新模式与发展方式的同时，注重产业聚集，发展新型工业，促进工业现代化的同时保证以工带农，城乡协调发展。三是提升“三大合作”(农村社区股份合作社、农村土地股份合作社、农民专业经济合作组织)的作用，构建新型组织载体。政府充分发挥财税杠杆作用，加大对合作组织的扶持力度，不断推进合作组织的规范化、制度化、创新化，进而带来整体效益提升，资产机构优化。四是健全城乡社保体系，实现城乡合理衔接。政府在推动城乡一体化建设时必须全面考虑社会医疗、卫生、养老、救助等各项保障的顺利开展。五是合理配置基本公共服务资源，创造良好的发展平台。政府应重复发挥统筹调度功能，合理配置社会公共服务资源，促进城乡居民的生活方式不断发生转变，并建立和健全公共服务体系。六是以政府为主推进社会管理体制改革，提升综合治理水平。政府可以将先进的城市管理理念与方法引入农村，推动“大城管”的区域管理模式，全面提高综合治理水平*叶裕民等：《中国统筹城乡发展的系统架构与实施路径》，《城市规划学刊》2013年第1期。。

(二)推动城乡经济社会一体化

城乡经济社会一体化表现在经济活动和社会活动的各个层面：空间上统筹规划、合理布局，让城乡经济、社会紧密相连、融为一体；人口自由流动，享有同等权利、同等待遇，共享文明成果；经济上深入开展城市国有企业体制改革、推动农业产业经济转型升级，实现工业产业布局合理、科学分工，农业产业全面发展、协同推进；农村社会事业稳步发展，教育、医疗、卫生、社会保障协调发展。

规范城乡经济社会一体化，需要遵循客观经济规律和社会发展规律，应以市场机制进行引导，做到稳步推进、全面落实，以实现城乡经济社会一体化。具体来说:一是逐步优化城乡资源的要素配置，提升城乡一体化进程的效率。市场机制作为城乡一体化机制的内生动力，在遵循市场规律的同时，必须按照由内而外、自上而下的运作规律推动城乡统筹。在市场机制的运行中，首先必须建立统一的人力资源市场，完善就业、失业的等级制度，保证再就业，确保居民收入，引导人力资源的合理流动及有效配置；其次，要不断深化土地制度改革，严格按照同地同价原则，建立城乡统一的建设用地市场。不断完善农产品市场价格机制，在保证城乡农产品产出、供应、交换顺畅的同时，确保农产品进出价格的统一、合理，健全农产品市场体系，积极探索新型的农产品流通方式及态势。二是推进城乡产业聚集发展，提升产业支持力度。*谢恒：《成渝统筹城乡国家综合配套改革试验区发展研究》，辽宁大学2014年硕士论文。在城乡一体化发展的过程中，必须通过产业机构的升级、调整，产业区域的聚集、融合，不断发展特色产业，探索符合区域发展要求的支柱产业，从而实现工业带动农业、城市带动农村的联动融合发展，全面发展农村经济、促进农业现代化、提升农民收入。首先，全面发挥市场及相关企业的带头领导作用，通过调整发展模式及规模，将城市企业的发展延伸至农村区域，或建立城乡互通的产业生产基地、加工园，以富带贫，统筹城乡产业的协调发展；其次，通过园区辐射及劳动力转移提升农村发展效率，引导建设社会主义新农村。城乡建设中要准确把握时机，发展产业的同时，增强劳动力整体素质，提升生活品质；最后，以企带农、以企带村，通过城市企业发展引导农村经济的发展及农民收入的增加，企业进行产品创新、模式改变的同时，引导农民转变观念，培育社会主义新型农民。三是城市合理发展反哺与引导农村发展，形成有效长期保障。城市建设发展中必须发挥积极主动的作用，以较高的经济综合实力为基础，促进工业带动农业，实现城市反哺农村，在维护市场机制的前提下，全面提升农村经济发展水平。同时，由于城市区域空间的不断扩大，大量农村人口流动至城市，为城镇发展引入大量劳动力，带来发展机会与空间，推动城镇化进程。另外，城市发展集聚效应在良好的市场机制下，逐渐转变为城乡平衡发展，可通过不同途径支持、引导农村发展。

(三)推动城乡发展一体化

实现经济社会和谐发展的统筹城乡发展一体化，必须破除经济、社会环境与社会生态系统对峙的观念，消除城市与乡村分割的旧格局，以高度发达的社会生产力和经济社会的物质基础，实现城乡生态环境的明显改善，建设协调发展的社会生态系统。城乡生态一体化就是要在经济社会一体化发展的基础上，促进城乡生态资源、社会环境的高度融合，形成经济社会和城乡生态协调发展的社会生态系统，从根本上消除城乡之间在生存质量上的差别。

城乡发展一体化的实现，应从经济、社会、生态发展、空间、公共服务五方面入手，建立起以工促农、以城带乡的长效机制，在土地制度改革、就业和社会保障、城镇体系建设、社会公共服务提升、经济产业发展、城乡建设管理、生态环境建设等方面取得重大突破，在城乡间实现公共资源的合理配置及生产要素的自由流通，最终实现城乡之间多角度、全方位的一体化，使改革发展成果惠及全体人民。具体的可以从组织、规划、管理、人才等方面采取以下一系列保障措施：

第一，健全统筹城乡发展的推进机制。打破条块分割、统筹整合资源，加强对城乡一体化发展所涉及的重大问题、重大项目进行研究与决策；研究和制定统筹城乡一体化发展的指导意见与行动方案；建立城乡统筹发展水平综合评价指标体系，定期发布城乡一体化发展指数；鼓励有条件的地方先行试点，探索建立城乡一体化发展的示范区。

第二，构建城乡一体化的规划发展体系。牢固树立城乡一体化的理念，积极推动发展空间拓展和配置资源优化。按照城乡全面协调可持续发展的要求，加快建立全面覆盖城乡的一体化规划体系，编制完善城镇及村庄规划，促进城乡一体化发展规划与城市总体规划、土地利用总体规划、产业布局规划等各项规划有机衔接、协调统一*张守凤：《山东省产业结构与城乡统筹发展的协整分析》，《统计与决策》2015年第23期。。

第三，建立更为灵活的城乡统筹管理体制。下移管理重心，打破行政区划界限，在社会事业、公共服务、要素流动等方面，探索跨区域的联动共享机制。鼓励和支持有条件的地区在农民增收及创新城市支持农村、工业反哺农业的体制机制方面先试先行，以点带面，有序推进城乡统筹发展。

第四，强化统筹城乡发展的人才保障机制。加强统筹城乡发展的人才队伍建设，促进城乡之间人才的相互流动。建立高效的人力服务中心，确保城乡人力资源的合理规划、开发、培训与交流，完善包括人才推广、服务等在内的各项功能，全面做好农村的人才信息完善、培训、招聘、就业指导等工作，实现城乡人才公共服务的一体化和均等化。

(四)全面建成小康社会和实现现代化

党的十八大报告首次正式地提出了全面建成小康社会的伟大战略目标，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上指出：“全面建成小康社会，强调的不仅是‘小康’，而且更重要的也是更难做到的是‘全面’”，“全面小康，覆盖的区域要全面，是城乡区域共同的小康”。改革开放的目的是实现现代化，小康社会的全面建成也内含着对现代化的必然要求。加快农业发展，改变农村面貌，改善农民生活水平是现代化的必然要求。农村作为发展进程中的“短板”，自然关系到现代化的实现与否，以及小康社会能否如期全面的建成。也就是说，必须推进统筹城乡发展，实现城乡发展一体化，缩小城乡区域差距，才能推动全面小康社会的最终实现。

在城乡发展一体化的基础上，建成更加完善的社会主义市场经济体制和经济体系；城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转；社会主义法制更加完备，科技创新能力进一步增强，形成比较完善的国民教育体系、科技和文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系；社会就业比较充分，家庭财产普遍增加；综合国力、国际竞争力、国际影响力进一步提升；生态环境得到明显改善，资源利用效率显著提高，人与自然实现和谐发展。整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，最终全面建成小康社会和实现现代化。

四、结论与启示

本文分析了统筹城乡发展的内涵，包括统筹城乡发展的主体、客体、目标、思路，指出了实现统筹城乡发展最终目标的路径蕴含在统筹城乡发展的客体之中，并且总结得出了“统筹城乡发展的主体是政府，客体是政府在经济、社会、空间、生态环境、公共服务五个方面的资源分配行为，其实现路径就是坚持政府主体地位，推动城乡经济社会一体化，在此基础上实现城乡一体化发展，最终目标是全面建成小康社会和实现现代化”的研究结论。据此得出如下启示：

第一，政府作为城乡协调发展的主导力量，在统筹城乡发展方面必须发挥主体作用，应从立法方面为统筹城乡发展提供制度保障，在财政、金融等方面为统筹城乡发展提供资金保障，在教育、培训等方面为统筹城乡发展提供人力保障，最后通过科学合理的规划城乡协调发展路径，积极创造条件全面解决“三农”发展问题，才能够从根本上实现城乡统筹发展。同时，应坚持职能转变，推动体制改革，加快建设依法行政的规范化服务型政府。

第二，统筹城乡经济发展的基础是农业和农村经济的发展。政府应成为提供农村公共产品的主体，彻底改变农村公共产品由农民提供的不合理现状。政府通过调整公共财政支出政策，加大对农村和农业的投入力度，强化县乡两级基层政府职能在农村经济发展过程中的作用，完善政府职能定位，从而保障农村居民各个方面的根本利益，提高农村居民的经济地位，为统筹城乡发展的顺利推进提供职能保障。

第三，在城乡协调发展的过程中，需要不断加大农业基础设施建设力度，提升农村公共服务水平，提高农村医疗、教育水平，创造公平就业机会，加强社会保障，想方设法增加农民收入，消除地区间的不平衡。例如，可以通过小城镇建设分担城市职能，使小城镇成为城市和乡村之间的桥梁和缓冲区，弥补大城市与农村经济发展之间的巨大差异。结合各地区的具体情况，采取适合当地发展的差异化发展策略，有力推进城乡统筹发展。

第四，城乡有别的“二元”户籍制度是城乡“二元”体制存在的重要标志。我国统筹城乡发展的一项重要内容就是通过户籍制度改革建立城乡“一元化”户籍制度，应加快推进以消除城乡身份差异和统一城乡的户口为目标的户籍制度变革，把进一步加快推进我国农民向大都市和小城镇转移落户，加快人口城市化进程作为我国户籍制度变革的重要目标和任务。

(责任编辑：曹守新)

2016-10-26

张守凤，女，山东济宁人，济南大学国际教育交流学院院长、教授、博士生导师，管理学博士，主要研究方向为统计决策与战略管理研究。 李淑萍，女，山东高密人，济南大学商学院讲师，管理学硕士，主要研究方向为统计决策。

本文系国家社科基金项目“统筹城乡发展进程中的统计监测体系研究”(项目编号：10BTJ007)的部分研究成果。

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