财政补贴、公墓建设与农村土葬改革

张 溪 杨 睿

(山东大学 经济研究院，山东 济南 250100；南京农业大学 经济管理学院，江苏 南京 210014)

财政补贴、公墓建设与农村土葬改革

张 溪 杨 睿

(山东大学 经济研究院，山东 济南 250100；南京农业大学 经济管理学院，江苏 南京 210014)

殡葬用地属于土地分类中的特殊用地，是以耗费土地资源为主的特殊的第三产业。殡葬用地的供给随着人口不断增加和经济发展，对土地的需求不断扩大，而可供人类利用的土地又十分有限，因而殡葬用地供给的稀缺性日益凸显。回顾我国农村殡葬制度改革的历程，“入土为安”的殡葬观念在我国农村还有广泛的群众基础，遗体土葬或火化后装棺土葬的现象仍然大量存在，这不仅耗费了大量的财富，也导致耕地资源被大量占用浪费和严重污染。更严重的是，在耕地上修坟建墓与我国现行的土地制度存在严重的法规政策冲突。我们认为，造成这一现象的根源在于村级公墓建设滞后。因此，在农村地区应积极稳妥地修建以人为本、经济实惠、村民可以就近进行祭奠活动的村级公墓。也就是，积极施行以适应社情民意为基础，因地制宜改革殡葬、完善村级公墓建设、达到节约和保护耕地为目的的殡葬改革管理办法。同时，紧紧抓住建设新农村的历史性机遇，将农村殡葬用地作为农村公共福利设施纳入统筹规划范围，在农村各地调整土地、人员、政策时将殡葬用地考虑进去。

殡葬制度；改革土葬；公墓建设；土地制度

一、引言

自1997年7月国务院颁布《殡葬管理条例》(以下简称《条例》)以来，以移风易俗为主要内容的殡葬制度改革在全国各地得到了积极有序的推进。总体来看，《条例》的实施有力地促进了全国殡葬改革的发展，为加强殡葬管理、推进殡葬改革、促进殡葬事业发展发挥了重要作用。同时，考虑到我国农村的具体情况，《条例》提出了“积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋俗，提倡文明节俭办丧事”的管理方针。*《殡葬管理条例》，1997年7月21日国务院第225号令。

然而，近二十年过去了，农村殡葬改革并没有收到当初政策制定时的预期效果。崔家田(2008)对当前农村殡葬改革的调查发现，农村地区受传统土葬观念的影响，不仅有火化后偷埋的现象，火化后再买棺材土葬的现象也很常见，反而使得殡葬过程中的人力、物力投入增加。*崔家田：《关于当前农村殡葬改革的调查与反思：以河南为例》，《洛阳师范学院学报》2008年第1期。由于这种行为没有得到及时地制止和反对，越来越多的农民在亲人去世后就将遗体或骨灰盒装棺埋葬在自家承包的耕地上，而且坟墓建得越来越大，占用的耕地也越来越多。耕地中随处可见的坟冢不但侵占了宝贵的耕地资源，还阻碍了农业规模化经营和机械化作业。张凤荣等(2012)认为，中国人多地少，耕地资源紧张，耕地承担着食物生产和生态的双重功能，因而采取严格的耕地保护国策，严格限制城乡建设占用耕地，更不容许死人与活人争地。*张凤荣、朱凤凯：《基于功能分析的农村墓地集约利用与建设模式探析》，《地域研究与开发》2012年第6期。陈华文(2006)通过土葬消耗木材和消耗土地资源对农民利益的研究，指出殡葬改革如果一味地只从最终的土葬改为火化，而不涉及丧葬的其他方面，归根到底是一种简单的葬法形式的改变，而涉及这场改革的广大农村和农民却不可能得到丝毫的益处，与原来改革者设计的减轻农村和农民丧葬费用负担的初衷将大相径庭。*陈文华：《殡葬改革与农民利益》，《广西民族大学学报》2006年第11期。

关于殡葬改革的文献，多是研究殡葬业垄断或墓园经济，鲜见农村公墓建设滞后影响殡葬制度改革的研究。因此，本文从当今农村殡葬制度的实际做法和影响入手，运用博弈论的完全信息静态博弈分析农村殡葬制度改革滞后、土葬或二次土葬现象大量存在的根源，并提出相应的政策建议。

一、农村土葬或二次土葬的现状及影响

(一)土葬占用耕地浪费了耕地资源

殡葬用地属于土地分类中的特殊用地，是以耗费土地资源为主的特殊的第三产业。殡葬用地的供给随着人口不断增加和经济发展，对土地的需求不断扩大，而可供人类利用的土地又十分有限，因而殡葬用地供给的稀缺性日益凸显。土地供给稀缺性首先是由土地自然供给面积的绝对有限性、土地位置的固定性、质量的差异性所造成的；其次是由土地利用方式的相对分散性、土地利用方向变更的困难性、土地报酬递减的可能性所造成的。鉴于我国耕地保护的严峻形势，不可能让殡葬用地不断向周围扩张，所以农村殡葬用地总量供给是有限的。由于殡葬用地位置的固定性，所以在特定区段和一定时期内，部分土地不能被循环开发利用，这也加剧了土地的稀缺程度。

关于土葬占用土地资源的问题，陈文华(2006)根据考古学家的经验指出，一般坟墓在200年左右将沉入地表之下，上面可以重新葬入新坟。1766年左右至1961年约200年间实际的土葬占地在1559.8342万亩左右，占2003年全国耕地总面积18.51亿亩的0.84%。而1766年之前坟墓在理论上是占用地下土地；1766年到1961年间的多数坟墓多在荒山野地，这一数据对于人口稀疏的地区而言影响不大。但是，中国是一个多山的国家，山区土地面积为95亿亩，占全国土地总面积的66.1%。我国人均土地面积为0.777公顷，相当于世界人均水平的三分之一，人均耕地面积只有0.106公顷，是世界人均水平的43%，虽然我国的土地资源总量丰富，但是人均水平比较匮乏。另外，改革开放后中国经济发展迅速，建设用地在全国范围内无论是在类型上、还是在空间上均呈现出全面扩张的趋势，加之我国一直是世界上耕地资源消耗速度最快的国家之一，可供人类利用的土地十分有限，土地资源供需矛盾尖锐已经成为制约我国可持续发展的重大瓶颈。对于人口密集度大、土地开发利用率高的平原地区来说，土葬严重浪费并加剧了土地资源的瓶颈效应。*朱金龙：《殡葬经济学》，殡葬学科丛书第一辑，中国社会出版社2004年10月第1版。

(二)耕地上坟墓散布影响农业现代化和机械化进程

我国社会主义新农村评价标准，包括新型的农民、发达的农业、和谐的农村等三个方面。其中发达的农业，即指建设现代机械化农业。众所周知，现代机械化农业的产生和发展可以大幅度地提高农业劳动生产率、土地生产率和农产品商品率，解放大量农村劳动力，促进农村富余劳动力有序转移，进而增加农民收入。从宏观层面讲，农民增收可以激发广大农村的巨大消费潜力，使农民的需求成为一种有效需求，进而增强消费对国民经济的拉动力。现代农业机械的广泛应用使农业由手工畜力农具生产转变为机器生产，如技术经济性能优良的拖拉机、联合收割机、农用汽车等各类农机设备的广泛使用。

但是，耕地内的点点坟茔、座座墓碑和种植在坟前的树木，严重影响了机械耕作的速度和质量，甚至会造成机器的损坏。它让机械化农用设备裹足不前，无法施工作业，即使传统的农业耕种模式已经无法满足现代农业的发展，但先进的机械化工具仍然无法发挥它的实际效用，从而影响了农业机械化进程和新农村建设的顺利实施。葛红玉(2005)的研究指出，目前殡葬占用土地已经达到死人与活人争地的局面，引发了一系列的社会矛盾，在河南省农村人均耕地面积为1.2亩，由于河南省每年递增新坟新墓33万个，致使良田每年减少1万亩，粮食每年减产100万斤。*葛红玉：《中国殡葬改革存在的问题与发展对策的研究》，《长江民政职业技术学院学报》2005年第9期。

(三)耕地内修坟建墓加剧了耕地的污染

在农村逝者家属对遗体进行土葬或骨灰盒二次裝棺入葬时，都会在选好的耕地内修建或堆砌占地面积约10平方米的坟冢，修建或堆砌时所用的材料多是水泥或水泥砖块。水泥会破坏地表植被，使肥沃的“熟土”变成贫瘠的“生土”，导致土层厚度不足，砾石含量高，土壤硬化或板结，土壤有机质少，保水性、保肥性、抗旱能力降低，失去耕作价值，最终使农业减产、粮食种植安全受到威胁。若使用传统的自然“熟化”方式将此类土地达到当地“熟土”的中上水平的肥力，则需要8-10年的时间。虽然以西南大学教授谢德体为主的研究小组，通过技术措施创立了一套新垦地快速“生土熟化”的方法，使得“生土熟化”缩短到了2-3年。*谢德体：《土壤肥料学》，中国林业出版社2004年版；《三峡库区新垦地快速熟化研究取得突破》，人民网2000-07-30.但是，在“生土熟化”的过程中土地还是被搁置浪费了。

二、农村土葬与正式法律制度的冲突

(一)耕地上建坟墓不符合土地管理的相关法律规定

《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。……任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。……一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。”*《中华人民共和国常用法律大全》，法律出版社2009年9月版。《殡葬管理条例》第五条规定：“在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其它不占或者少占土地的方式处理骨灰。”第十条规定：“禁止在下列地区建造坟墓：(一)耕地、林地；(二)城市公园、风景名胜区和文物保护区；(三)水库及河流堤坝和水源保护区；(四)铁路、公路主干线两侧。前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。”第十五条规定：“在允许土葬的地区，禁止在公墓和农村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遗体、建造坟墓。”以上法律法规已经明确，任何组织或个人都没有权利占用集体所有的土地、耕地建立坟墓。农民占用耕地埋葬亲人的现象，理应受到法律和集体的制止。但是事与愿违，农村各地出现最普遍的问题就是推行殡葬改革时只重视火化率，而忽视火化后骨灰的处理以及由此造成的土地资源浪费。火化后将骨灰装棺进行二次土葬，既是对土地资源的浪费，也是对木材的浪费，增加了火化费用，更加重了农民的经济负担。这种行为严重悖离殡葬改革的初衷，使殡葬改革设计形同虚设。

(二)农村墓地供给不足是耕地上修建坟墓的根源

殡葬是人类活动的重要组成部分，是对生命的尊重、对生活的热爱。殡葬改革是一项涉及每一个公民，尤其是广大农民利益的事。综观近二十年的殡葬改革历程，贯穿其主线的就是推行火葬。推行火葬的主要目的是节约土地、资金、木材等以减轻群众经济负担，虽然火葬在农村“自上而下”的实施过程中，农民从环保意识淡漠到认知土葬对耕地的危害并逐渐接受火葬，但火化后骨灰的处理问题又随之凸显。

相对而言，我国广大农村还较为落后，绝大部分乡村没有修建村级公墓，甚至一个县或一个镇才建有1处公益性公墓，而这类公墓：一是位置远离农村，在祭扫时间集中的清明节、中元节，死者家属在墓地祭拜的时间可能也就几十分钟，但交通拥堵在路上花费的时间就要几个小时；二是收费较高，农民没有能力也不愿意支付高额的墓地安置费、管理费等。因此，周边农村居民认为这类公墓是为了满足城市低收入居民的需求，不是为农民修建的。农民为了解决骨灰安葬的问题，只能采用骨灰裝棺就近埋葬在耕地里的方法。同时，农民对土地的产权关系缺乏基本的权属概念，只知道耕种的土地是属于自己家的，可以随意使用，旁人无权干涉，将骨灰埋葬在自家耕地内占用不了多少地方，方便对坟墓的维护，还不用缴纳公墓管理费、维护费等费用。一方面这样的土葬处置方式并没有受到相关部门的及时制止和反对，从而越来越多的农民在亲人逝世后采取土葬或二次土葬，占用农业耕地的坟墓也越来越多了起来。另一方面，较发达的农村周边地区也有许多未经有关部门许可、未履行报批手续、占用耕地或毁林地兴建的非法公墓，只是此类墓地多数为私人经营，占地面积较大，坟墓修建奢华，安葬数量很少，收费很高；或者经营规模较小，经营地点分散，管理混乱，不符合周边村民对墓地的实际需求和购买能力。例如，济南市商河县，此处土壤肥沃，土层深厚，是济南市农业人口最密集的地区之一，有15个居委会948个行政村，2011年末商河县总人口62.5242万人。通过调查，经民政厅对公墓的检查验收，商河县全县只有1处合法经营性公墓，多数村镇没有建设村级公墓。就是这1处公墓也因为位置偏僻远离农村居民住地，各类费用很高，不符合农民需求。所以当地农民更愿意采用就近土葬的办法。这也使得商河县耕地内的坟墓越建越多、规模越建越大，占用的耕地也越来越多。

三、村干部和市镇干部默认下的“纳什均衡”，耕地上的坟墓为何得不到禁止？

为什么法律禁止在耕地上修建坟墓，但在农村耕地内又大量存在坟墓？我们认为，至少有这样两方面的原因：一方面农村居民在耕地内修坟建墓未受到禁止；另一方面，农村居民在耕地内修坟建墓虽然受到相关部门的禁止，却禁而不止。现实状况就是农村的土葬行为没有受到禁止。

(一)村民与村干部的博弈分析

我们假设村民和村干部作为参与人(Players)，就是否土葬的问题，村民和村干部的行动策略(Strategy)分别为“土葬”、“不土葬”和“默认”、“禁止”。博弈参与人的收益方面(payoff)，在村干部默认土葬行为时，村民选择土葬的收益为r1，村民选择不土葬的收益为m1；在村干部禁止村民的土葬行为时，村民选择土葬的收益为u1，选择不土葬的收益为x1。在村民选择土葬时，村干部不予理会、采取默认态度，村干部的收益为l1，若村干部采取禁止村民土葬的行为，村干部的收益为v1；在村民选择不土葬时，村干部采取默认态度的收益是n1，选择禁止土葬的收益是y1。

该模型中，参与人双方是同时进行的，参与人的收益情况取决于他们对行动策略的选择，这个博弈模型同时是完全信息的，每个人的收益情况都是公开的。该博弈模型的收益矩阵见表1。

表1 村民与村干部的博弈矩阵

现实情况的纳什均衡是(土葬，默认)，该均衡成立的条件为：r1>m1，u1>x1和l1>v1，n1>y1。以下我们分别从村民和村干部的角度分析这些条件为什么可以成立。

从村民的角度进行分析。在村干部默认土葬行为的前提下：村民选择不土葬，(1)在亲情方面，选择不土葬的村民会遭受“家族”的不满和隔阂。农村是一个特殊的社会群体，它有更多的“家族关系”，亲情意识更强，由于受亲情关系、邻里关系、朋友关系的左右，死者的安葬方式不是某一个人的意愿所能决定的，而是需要一个家族共同商议并作出决定，单个人很难与整个家族相抗衡。(2)在人际交往方面，在农村小范围的交往中，邻里之间和朋友之间的多次相处、共事也属于博弈，如果不按照传统殡葬习俗，将会在有限的时间内受到邻居和朋友等各方面的舆论压力。(3)在经济能力方面，村民需要缴纳墓地管理费、维护费和往返墓地的车程费等。村民选择土葬，就没有以上支出顾虑，如果大操大办丧事还会在村民邻里间留下孝名。基于以上原因，得出村民选择不土葬的直接受益m1小于选择土葬的直接受益r1，即r1>m1。在村干部禁止村民土葬行为的前提下，如果村民不选择土葬，同样需要面对以上的情况，所以村民选择不土葬的直接受益x1小于选择土葬的直接受益u1，即u1>x1。

从村干部的角度进行分析。村民选择土葬时，村干部禁止土葬行为，(1)会遭到当事人的不满，甚至可能会受到当事人整个家族的不满和反抗。在一个村一般都会有几个有代表性的家族，他们以血缘、姓氏论亲疏，占据了村内人口的绝大多数。(2)根据村民自治法的规定，村委会主任是由村民选举产生，而不是由上级派遣，一般是每三年选举一次，并且多数村委会主任基本是本村村民。如果村委会主任在殡葬事宜上“得罪”了村民，那么在下次换届选举的时候，其选票无疑会受到影响；同时在平常的工作中，也会受到村民的消极对待甚至是激烈反抗，这对于村干部来说是一件极不划算的事情。(3)村民和村干部共同生活在一个村子里，村干部家也会碰到这种情况，这无疑限制了村干部对集体利益进行保护的积极性。所以村干部选择禁止土葬的直接受益v1小于默认土葬行为的直接受益l1，即l1>v1。村民选择不土葬时，村干部的默认当然是最优选择，即n1>y1。

基于以上分析，村干部与村民之间无意中形成了一种利益相关性，所以村干部就村民土葬的问题会给予默认的态度，从而形成纳什均衡。

(二)市镇干部与农民的博弈

为什么村干部默认土葬的行为没有受到乡镇或县市干部的禁止呢？我们将村干部与村民都视为一个主体，因为村干部本身也是农民。

假设将村民与村干部看成一个参与人：农民。将市、镇干部与在市镇等政府部门工作的办事人员看成另一个参与人：市镇干部。两个参与人(Players)就是否土葬问题的行动策略(Strategy)分别为“土葬”、“不土葬”和“默认”、“禁止”。博弈参与人的收益方面(payoff)，在市镇干部默认土葬行为时，农民选择土葬的收益为r2，农民选择不土葬的收益为m2；在市镇干部干涉、禁止农民的土葬行为时，农民选择土葬的收益为u2，选择不土葬的收益为x2。在农民选择土葬时，市镇干部采取默认的态度，其收益为l2，若市镇村干部采取禁止农民土葬的行为，市镇干部的收益为v2；在农民选择不土葬时，市镇干部默认态度的收益是n2，而选择禁止的收益是y2。该博弈模型的收益矩阵见表2。

表2 农民与市镇干部的博弈矩阵

现实情况的纳什均衡是(土葬，默认)，该均衡成立的条件为：r2>m2，u2>x2和l2>v2，n2>y2。以下我们分别从农民和市镇干部的角度分析这些条件为什么可以成立。

从农民的角度进行分析。在市镇干部默认土葬行为的前提下：基于文化传统、血缘亲情和经济能力等因素的考虑，农民一定会选择土葬。并且，在土地所有权还属于集体所有的情况下，土地的经营使用权归农民，而农民对这其中的产权关系是没有什么权属概念的，他们只知道耕种的土地属于他们自己，只要没有受到严令禁止，就可以随意使用土地。所以，农民选择不土葬的直接受益m2小于选择土葬的直接受益r2，即r2>m2。在市镇干部禁止土葬行为的前提下：如果市镇干部禁止农民的土葬行为，并出台相应的惩戒措施，那么农民将会做出各种不合作的行为，例如偷埋偷葬，土葬后不留坟头、痕迹，一年后再堆砌坟头等。所以农民选择不土葬的直接受益x2小于选择土葬的直接受益u2，即u2>x2。

从市镇干部的角度进行分析。农民选择土葬时，市镇干部采取禁止土葬的行为，(1)市镇干部会受到辖区内农民的不满和消极抵抗，就像上面提到的偷埋偷葬等非理性行为。(2)市镇干部主要是由上级指派任命，而在市镇等政府部门工作的办事人员几乎都来自于邻近村镇，他们与农民一样，也面临着相同的问题和压力，如传统殡葬观念、家族观念、道德消费和经济能力等方面的影响。因此，在市镇等政府部门工作的办事人员与农民形成利益相关性，他们会采取其它的行为方式去抵抗市镇干部的选择，如工作消极、办事效率低等行为。工作人员消极怠工的行为直接影响市镇干部今后工作的开展，这是市镇干部不愿意看到、也不希望发生的状况。所以，市镇干部选择禁止土葬的直接受益v2小于默认土葬行为的直接受益l2，即l2>v2。而农民选择不土葬时，市镇干部的默认当然是最优选择，即n2>y2。

基于以上原因，市镇干部和农民都采取默认土葬的行为，则双方的利益都得到了保障。农民可以节省公墓安置费、管理费，节省时间就近祭扫；市镇干部可以得到辖区内农民在工作上的支持和配合，在市镇等政府部门工作的办事人员也可以认真工作、提高办事效率。所以，农民和市镇干部形成利益相关性，默认在耕地上修建坟墓，从而形成纳什均衡。

四、农村土葬改革的政策建议

随着城市化进程的加速，以及农村可持续发展意识、环保意识的不断增强，给子孙后代留下绿水青山和尽可能多的可耕地已经成为广大农村居民的共识。然而，农村地区盛行的土葬陋习应当如何改变呢？我们认为，应积极施行以适应社情民意为基础，因地制宜改革殡葬、完善村级公墓建设、达到节约和保护耕地为目的的殡葬改革管理办法。

(一)利用为主、改造为辅、因地制宜修建村级公墓

推进殡葬改革的关键必须先解决农村骨灰安置问题，在农村解决这一问题最直接的办法还是修建以村为单位的公益性公墓。农村殡葬改革应紧紧抓住建设新农村的历史性机遇，将农村殡葬用地作为农村公共福利设施纳入统筹规划范围，在农村各地调整土地、人员、政策时将殡葬用地考虑进去。

1.考虑到农业机械化、规模化生产的需求，本着少占或不占耕地的原则，可以以村为单位建立小规模的村级公墓，实行一村一公墓一存放室的建设。也可以几个村庄在小区域内共同建设1处公益性公墓。由于每个村庄土地肥力情况不同，人口密度、交通状况以及村民的经济能力均有差别，邻近的几个村庄可以就以上问题共同规划1处贫瘠地或地形变化剧烈的不可建用的土地进行公墓建设。这样，既可以解决村民骨灰安葬问题，保证村民有祭奠的场所，又可以避免对耕地的破坏，同时提高农业机械化、规模化的发展空间。另外，可以利用历史形成的老坟岗、山地坡坎、临近山岭地的山区林区规划建设墓葬区域，或利用原有自然地形从现状出发加以局部改造修整，使之符合公墓规划。在此基础上，逐渐形成规模经济和集聚效应，提高殡葬用地集约利用度，缓解殡葬用地稀缺性。通过对公益性公墓的绿化，有效修复生态，在取得环境效益的同时兼顾经济效益。

2.对农村周边地区经营性公墓进行集中整顿，同时对非法公墓及时取缔清理，纠正违规建设公墓，零散迁移墓地，特别是实行土地承包经营制以来分散埋葬在承包地里的孤坟和家族式墓地。如果将以上坟墓集中迁入村级公墓中，可以实现墓地的集约化利用，通过整理复垦可以提高耕地利用率，加快农业机械化、规模化发展。

3.修建村级公墓时严禁修建大墓豪华墓，严格限制坟墓面积，对安葬单人或双人骨灰的墓穴给予明确的占地标准。密集型墓地方式，可以大大提高墓地利用率，节约大片土地，这种方式既有效地解决了乱埋乱葬的问题，又满足了农民“入土为安”的心理需求。

村级公墓作为广大农村解决骨灰安葬问题的重要环节，对促进农村殡葬改革具有重要作用。在经济不发达的农村地区建立村级公墓从资金上考虑可能有困难，但从长远来看，村级公墓占地面积小，对土地的要求和维护费用较低，不仅能节省村内耕地面积还可以提高耕地的实际使用率，为今后农业机械化和规模化种植扫清障碍，而且方便祭拜和监管。

(二)以财政补贴支持农村公墓建设

政府是殡葬制度改革的责任主体，殡葬制度改革是以改善民生、追求社会效益为出发点和落脚点，从而决定了殡葬制度的公益性，因此政府部门应当积极做好公益性投入工作。殡葬制度改革的落实在很大程度上取决于一定的资金保障，各级政府对殡葬基础设施建设务必给予足够的重视。首先，政府加大对农村殡葬改革的财政补助和资金投入，把惠民扶贫的殡葬改革资金纳入财政预算，做到专项专拨、专款专用，并设立专管机构监督管理。统一规划建设村级公墓，并派专人管理维护，所花费用由政府部门买单。其次，农村公墓建设在资金筹措方面，应以政府财政资金投入为主，在财政投入为主的前提下，各地可以采取多种方式筹措资金，如采取“以奖代投”方式进行补贴。再次，加大各地民政部门的投资补助力度，建立殡葬制度改革投资年增长机制，让村级公墓设施改善有稳定的资金来源。

五、结论及有待进一步研究的问题

回顾我国农村殡葬制度改革的历程，我们看到“入土为安”的殡葬观念在我国农村还有广泛的群众基础，遗体土葬或火化后装棺土葬的现象仍然大量存在，这不仅耗费了大量的财富，也导致耕地资源被大量占用浪费和严重污染。更严重的是，在耕地上修坟建墓与我国现行的土地制度存在严重的法规政策冲突。通过对殡葬政策的研究，并利用完全信息静态博弈，我们分析了我国农村殡葬制度改革滞后、耕地上坟墓大量存在而得不到禁止的原因。我们认为，造成这一现象的根源在于村级公墓建设滞后。因此，在农村地区应积极稳妥地修建以人为本、经济实惠、村民可以就近进行祭奠活动的村级公墓。也就是，积极施行以适应社情民意为基础，因地制宜改革殡葬、完善村级公墓建设、达到节约和保护耕地为目的的殡葬改革管理办法。同时，紧紧抓住建设新农村的历史性机遇，将农村殡葬用地作为农村公共福利设施纳入统筹规划范围，在农村各地调整土地、人员、政策时将殡葬用地考虑进去。

不过，由于农村村级公墓建设是殡葬用地节约集约利用，以及兼顾经济效益和生态效益的过渡阶段，所以如何规划建设节约集约用地的村级公墓和相关管理体制应当是今后继续深入探讨研究的问题。

(责任编辑：栾晓平)

2016-11-16

张 溪，女，山东大学经济研究院博士研究生。研究方向：政治经济学。 杨 睿，女，南京农业大学经济管理学院学生。

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1003-4145[2017]03-0096-06