检察权外部监督机制研究

【摘要】检察权是一种由宪法规定的法律监督权，但不受制约的权力，必然产生腐败。本文首先明确检察权的范围、检察权独立性的现状，阐明检察权的独立性和外部监督并不矛盾。然后探讨健全检察权外部监督制约机制，以保证实现社会公平与正义。具体思路是：改善党的领导方式，实现党对检察权的依法监督；明晰权力机关监督的内涵，完善人大对检察权的宪法监督；规范公民、单位和社会团体对检察机关的监督渠道，保障社会公众对检察权的权利监督。只有平衡好外部監督与检察独立的关系，才能既起到监督作用，又保持检察权的独立性，形成有中国特色的检察权外部监督机制。

【关键词】检察权；独立；外部监督；完善机制

一、检察权的性质

1、检察权的范围

在讨论检察权的外部监督机制之前，需要明确检察权的范围。设立外部监督机制的主要是因为所有权利均具有膨胀性。既然权力的扩张性与生俱来，那我们在为其设立外部监督机制时就要考虑到权力生存的空间，即其存在的合理范围，权力超出了这个范围，就要受到极大的制约，迫使其只能在立法者当初为其框定的范围内运行。就像检察权是法律监督权一样，其监督着法律的运行。从微观上来说，法的运行包括立法、执法、守法和司法。立法活动是法的创制阶段，是立法者的活动，检察权是根据宪法所产生的，对于检察权来说，立法权是上位权，对于立法的监督已经超出了检察权的权能范围，因此，我们认为检察权的范围包括对执法、守法、司法的监督。从宏观上来说，我国法律监督权的外在表现形式大致有二类，一是以非诉讼形式进行的立案监督，包括对公安机关应当立案而不立案的案件、对行政处罚中涉嫌犯罪应当移送而不移送案件、对人民法院应当受理而不受理案件的监督，监督的文本方式有要求说明不立案通知书、检察建议及纠正违法通知书等。二是通过参与诉讼实现法律监督，具体体现于国家工作人员职务犯罪案件侦查、批准逮捕、公诉、抗诉及诉讼过程监督（侦查监督、审判监督、执行监督）等各项检察职能中。

2、检察权独立性的现状

我国《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”人民检察院组织法和刑事诉讼法也作了同样的规定。作为一项宪法原则，检察权的外部独立性已经不言而喻了。

我们认为，中国检察权的独立性现状表明检察机关相对于执政党与权力机关是不独立的。我国宪法和法律要求检察机关“依照法律规定”独立行使检察权，换句话说，检察权的独立行使需要在法律有关规定的范围内行使。同时，宪法和法律只承认了检察机关相对于行政机关的独立，权力机关并不作为独立行使权力的相对方；只承认了对于社会团体的独立性，但不包含政党（执政党）。在我国，司法机关独立性存在有限性是必然的，这是由我国特有的政治、社会结构决定的。

3、检察权独立性与外部监督

权力天生就有其膨胀性，如果不对其制约，将会无限膨胀下去，最终必然会导致腐败。检察权也是一种权力，其不可避免地也存在膨胀的天性，中国独有的权力分配体系——线性权力结构（在下文将会详细叙述）导致了检察权处于权力的末梢，为了防止权利失控，必须要有有效的外部监督，所以外部监督十分重要。

但另一方面，检察权的行使需要保持一种独立性。由于依法治国需要检察机关与检察官提高检察权独立性的意识。作为加强法制并实施法律监督的检察官，一旦不能按照其信赖产生的法制原则发挥应有的作用，也就没有了其存在的意义与价值。为了使检察官去维护法制，不服从于法制规定以外的任何意志，防止检察官知法违法，所以国家通过宪法制度和司法制度确立检察机关的司法和法律监督功能。

所以，检察权不仅要保持独立，而且需要外部监督，两者并不冲突，它们有着一致的目标，就是行使好检察权。这两者是行使好检察权的必要条件，缺一不可。

二、检察权外部监督机制构建构想

权力能否有序的按照为其预先设定的轨道运行，关键在于对权力的监督和制约机制能否有效制约权力膨胀。当权力由于没有制约而导致无限制的膨胀，那肯定会带来无限制的腐败。任何权力都有膨胀性，检察权也是如此。比较中西方的权力分配制约体系，能使我们吸收西方三权分立体制的合理内核，构建适合我国国情的检察权外部监督机制。

1、西方三权分立体制

三权分立制度是根据近代分权学说发展而来，三权即国家的立法，行政、司法分别由三个机关独立行使，并相互制衡的制度。绝大多数的资本主义国家都采用这种制度，构成了资本主义国家的国家机关组织与活动的基本制度。但因各国国情不同而有不同形式。美国是实行三权分立制度的典型国家。

美国宪法规定，立法权由参、众两院组成的合众国国会行使，行政权由美国总统行使，司法权由最高法院及国会随时制定与设立的下级法院行使。实行总统制的资本主义国家大多都选择这种形式。如图1所示。

三权分立制度在建立资本主义民主制度中发挥过不可替代的作用。但是，这个制度在实践中和理论上也受到冲击。即便如此，这个制度直到现在仍然是资本主义国家机关进行组织与活动的一项基本制度。

2、我国的权力体制

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是我国的最高权力机关，行使着立法权和监督权，根据人民代表大会，产生了中央人民政府，行使行政权，产生了法院和检察院，共同行使司法权。其结构及权力制约，如图所2所示。

如上图，宪法赋予了权力机关和检察机关监督权（虚线表示的权力机关的监督权，实线表示的是检察机关的监督权）。从性质上来说，两种权力是不一样的。检察权是一种由宪法规定的法律监督权，而权力机关的法律监督仅限于抽象宪法监督，即监督、审查行政机关制定的法规、规章及其发布的决定、命令和司法机关发布的司法解释的合宪性和合法性；监督检察院和法院是否独立行使职权，依法办案；解释宪法和法律，以利于法律的遵守执行。宪法作为国家的根本大法，是对国家权力和公民权利义务的高度的原则性概括，其具体内容规定散见于各部门的法律中。在“议行合一”的人民代表大会体制下，立法权属于高位权，由权力机关统一行使，立法权以外的其他国家权力经由宪法规定，分别赋予由权力机关产生的行政机关、审判机关、检察机关具体行使，行政机关、审判机关、检察机关享有宪法和法律规定范围内的独立行使职权、不受非法干涉的权利。因此，权力机关的宪法监督必然是一种原则性监督，其实质是抽象的权力监督，它是立法本身的内在要求，是立法权的延伸，严格地说，不能称之为法律监督，而是权力监督。从权力的行使效果来说，权力机关的监督权行使是比较薄弱的，主要是缺乏完善的监督机构和监督程序。

因而，在实践中，只有检察机关承担了法律监督的任务，行使监督的职责。

3、中西方权力结构比较

通过对图1和图2的比较，可以发现，西方三权分立的权力分配体制正是较好地利用了权力的膨胀性，膨胀性，一种权力必然包含着制约着另两种权力的权能（因素），如国会的立法权中包含着“建议和批准总统对其所属行政官员的任命，通过弹劾案撤换总统”的权能（因素），同样也包含着“建议和批准总统对联邦最高法院法官的任命，宣告惩治叛国罪，弹劾审判最高法院法官”的权能（因素）。因此，当三种权力在运行时，都会开始向外膨胀，但是一种权力的膨胀必然会抑制其他两种权力的膨胀，从而当三种权力都膨胀并且都受到抑制的时候，三种权力达到了平衡状态，从而在各自设定的框架中运行。

从图2可以看出，我国的权力结构上，立法权延伸出来的监督权，如上文所述，实践中并未能起到很大的作用，只有检察机关的法律监督权在实践中起到了作用。那么，从实线箭头的方向，可以发现，我国的法律监督权是单向的，即监督的方向是单方向的，也就是说，权力监督的末梢，即检察权是没有任何他种权力来制约的，那么从理论上说，检察权的膨胀就得不到抑制。因此，必须设立对检察权的外部监督机制，来弥补权力设置上的缺陷。

4、构建我国检察权外部监督机制的设想

构建我国检察权外部监督机制，既要吸收西方权力结构的合理内核，也要考虑到中国的实际情况，因此，我们认为，在人大权力监督还没有完善、作用发挥到位之前，设置检察权的外部监督就不能再在检察机关后面增设一个监督权力，否则，权力的制约还是呈直线型，最终必然存在一个未被制约的权力，那么腐败就会必然产生。检察权的外部监督还是应当在被检察权监督的对象中增加或者增强制约检察权的权能，这样使检察权和检察权监督对象之间呈制约关系，形成权力的循环。我们设想的结构如图3所示。

如图3，政府、法院、公民、单位、团体在法运行各个环节中受到检察机关检察权的监督，同样检察机关作为一个司法和守法主体，也需要接受外部监督，借鉴西方权力结构的合理内核，这些外部监督就是来自检察权监督的对象。检察机关对法院主要通过诉讼的方式进行法律监督，采用抗诉、行使公诉权等方式进行，法院通过审判权对检察权进行制约，虽然检察机关参与诉讼，对法院判决结果进行监督，但是司法终审权最终还是在法院，因为对于案件的判决权最后还是在法院。如检察机关行使检察权，对罪轻案件做出相对不诉的决定，相关利害关系人可以向人民法院提出提起自诉，人民法院通过行使审判权，做出有罪判决，以此制约检察权。因此，这两种权力的制约与被制约关系，相关诉讼法律及司法解释，已作了较为详细的规定，在此不赘述。下面，重点探讨的是检察权监督对象和检察权的关系还有权力机关对检察权的权力监督问题。

三、外部监督各主体与检察机关的关系

讨论外部监督各主体与检察机关的关系，主要解决的问题就是监督的途径、方式，既要符合法律的规定，又要适合中国的国情，同时还要找到外部监督主体监督检察机关以及检察机关监督外部监督主体之间的平衡点，否则导致一种权力的极度膨脹和另一种权力的极度抑制，这就违背了设立外部监督机制的初衷。

1、检察权监督对象与检察权的关系

（1）行政机关、执政党与检察机关的关系

依据宪法第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”检察机关行使检察权只遵照宪法和法律，行政机关不能进行干涉，那么怎样谈及行政机关与检察机关的关系呢？

我们认为，检察机关在依法行使检察权时，需要保持独立性，应尽量避免行政机关对其的影响，因此，首要问题就是财政预算上要单独预算，在管理上实行垂直管理，这样才能将其独立性体现出来，不受行政干扰。但是宪法的原则是保证党对检察机关的领导，可是党委领导大多数都是行政领导，加之财政上的依赖，因此行政权和检察权事实上还是会存在千丝万缕的联系，怎样正确处理两者之间的关系，主要就是要找到两者的平衡点。

双方的平衡点在于，检察工作由党来领导，最重要的是保证法律的实施，保障人民检察院依法独立行使检察权。共产党领导和管理国家的主要方式为党领导人民制定法律并贯彻实施，实行依法治国。这种方式肯定比单靠领导人的个人意志或者执政党的政策来管理国家更为合理、有效。党对检察机关的监督，主要在于监督检察机关依法履行法律监督权。而个案的监督，除了少数特殊重大需要请示以外，其余均不在监督之列。

综上，我们认为，党委领导同时兼任行政长官，在党委领导检察机关的同时，使得检察权和行政权有着千丝万缕的联系，那么我们就要把握好分寸，党委仅仅监督检察机关是否能依法履行法律监督权，保障法律的实施，对于个案的监督，原则上是不需要的，其监督的途径主要是通过颁布政策法令，以及人事上对干部的培养、提拔、奖惩和考核。在原则上，还是应当把握行政权不应当干预检察权。

（2）公民、单位与社会团体对检察机关的监督

公民、单位与社会团体对检察机关的监督，通常有三种途径：第一种途径是将民意反映给人大，通过人大对检察机关进行权力监督；第二种途径是就个案向法院申诉，如公诉转自诉的案件，或者向政府申诉，通过政法委协调个案（不是监督关系）；第三种途径就是利用社会舆论进行监督。

对于法院的监督，前文已有所述及，在此不赘述，以下着重谈的是社会舆论对检察机关的监督。

检察权独立与媒体监督的互相影响，主要体现在检察权独立对媒体监督具有天生的排斥性。检察机关依法独立行使职权，既不允许行政机关、社会团体和个人的干涉，自然也不允许新闻媒体进行干涉；新闻媒体所有不恰当的监督本质上就是对检察权独立的伤害，就会对检察权独立产生不利的影响甚至造成严重的后果。所以检察权总是不想受到任何干涉和影响，包含新闻媒体的干涉与影响来维护自身的独立，以顺利完成国家和社会给予自己的使命，这是检察权的本性所决定的。

上述分析表明，检察权独立与媒体监督之间主要表现为一方排斥，另一方侵犯的关系。如何解决这个问题，自然就成为不仅要维护检察权独立而且要增强媒体监督的关键点。为此，我们认为，必须找到两者的平衡点。传媒与司法起码在形式上均宣布其价值追求是“公正”，两者有共同的地方，只是两者解决的途径不一样。司法是利用法律的强制手段来解决矛盾，维护公民利益；传媒则是通过人们内心的道德标准来评判对错。虽然两者的途径不一样，但是，他们都是为了实现“公正”。

传媒界与司法界有其自己的生存方式与生存原则，传媒和司法双方应该深入理解自身的责任，注意各自的职业道德并且意识到在法律的框架中理解、尊重另一个职业生存规则的必要性。因此，我们认为法律和道德是二者的平衡点。

2、人大对检察机关的监督

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，民主集中制是其基本原则，即国家权力集中由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会统一行使，人大与司法机关不是平行关系，是立法与执法、监督与被监督的关系。

关于个案监督问题，我们觉得，人大监督肯定会涉及个案，但纠正个案不是最终目的，是为了通过分析一些个案中的异常现象判断是否存在违法、腐败行为，从而发现司法机制是否存在缺陷，法官、检察官是否胜任。一旦发现某个案件确属错案，人大也无权采取作决定的方式命令检察机关糾正，更不能取代检察机关直接予以纠正，人大仅能通过提出案件审理过程中存在的程序等方面的缺陷，让检察机关进行自我纠错，来让检察机关自己认识到错案，自行纠正。若检察机关不纠正，必须能够做出合理的解释，而且没有发现违法违纪行为，应该尊重检察机关的决定。若发现有违法违纪行为，就可以依法予以罢免，这是人大监督最后、最有效的方法。但纠正个案，只能是人大监督的附属品，人大监督不能仅仅停留在纠正个案上，更重要的是要通过个案探究产生错案的原因，找到解决办法，不然，人大监督就不能深入下去，就达不到监督的根本目的。

四、结语

我们认为，我们在强调检察权独立性的同时，必须同时看到在有中国特色的法制环境下，检察权如果缺少必要的外部监督机制，就会依据其天生的膨胀性而产生腐败。吸收西方权力结构的合理内核，只有在检察权监督对象中强化监督检察权的权能，使权力监督形成循环，才能互相抑制，防止腐败。在监督对象对检察权的监督中，只有找到二者的平衡点，才能既起到监督作用，又保持检察权的独立性，形成有中国特色的检察权外部监督机制。

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【作者简介】

苏培添，博士学历，晋江市人民检察院助理检察员、科员。