我国税收优惠政策存在的问题与改革建议

黄钲普

摘 要：近年来，我国实施一系列的税收优惠政策，维护了税收的公平，加快了我国经济发展，对实现国家阶段性政策目标发挥了巨大作用。但是，我国税收优惠政策也存在很多问题，同样阻碍经济的快速发展。因此，本文对我国税收优惠政策存在的问题进行详细分析，提出我国税收优惠政策改革建议，希望充分发挥税收优惠政策的调控功能，促进国民经济的持续快速发展。

关键词：税收；优惠政策；问题；改革建议

十八大的报告明确要求必须加快改革财税体制，深化金融体制改革，特别强调了对税收优惠的规范化管理，可见当中央对于税收优惠工作的重视。为了响应党的号召，更好的促进企业的发展壮大，我国陆续出台了一系列旨在促进企业健康发展的税收政策。例如，扩大小微企业所得税优惠政策实施范围，文化服务出口免征营业税，调整海南离岛旅客免税购物政策等。但是，出台的税收优惠政策并没有实现预期目标，帮助企业减轻税负压力中仍然困难重重。为什么优惠政策并未明显缓解企业的税收负担？优惠政策的设计有待改善还是优惠的力度仍有待加强？税收优惠政策是否执行到位？这都是当前我们必须考虑的关键问题。为此，对我国税收优惠政策存在的问题进行系统剖析，提出我国税收优惠政策改革建议，旨在对进一步完善税收政策帮助企业健康发展提供一定的参考。

1 我国税收优惠政策的现状与成效

税收优惠政策是在长期的历史演进过程中逐步形成的，具体包括区域税收优惠、行业优惠政策、社会福利优惠政策以及涉外税收优惠政策。在区域税收优惠方面，主要有对西部大开发实施的税收优惠政策、自贸区优惠政策等，对于东北老工业基地振兴、中部崛起以及深圳特区等在农业、基础工业等方面也给出了不同的政策优惠。并且，国家根据各行业的不同情况出台一系列税收优惠政策，涉及农业、采矿业、制造业、建筑业、教育文化产业、高新技术业等各个行业。为了鼓励慈善事业的发展，我国对慈善捐赠给予一定的税收优惠，在缩小贫富差距，维护社会稳定方面发挥着重要的作用。此外，我国涉外税收优惠开始采用了多元化优惠方式，包括加速折旧、减免税、再投资退税等间接优惠方式。

通过一系列的税收政策，促进了区域经济发展，减轻当地人民的税收负担。同时，我国税收优惠政策提高了我国产业的科技水平，为我国产业的发展发挥了巨大作用。在吸引了外国资本和技术，带动我国国内的科学技术的进步方面也有积极意义。

2 我国税收优惠政策存在的问题

我国实施的一系列税收政策维护了税收的公平，促进了区域经济发展，吸引了外国资本和技术，提高了我国产业的科技水平。但是其存在的问题也不可忽视，具体表现在以下几个方面：

2.1税收优惠法律建设不完善

我国目前关于税收优惠立法过于行政化，缺乏预计可能性。目前我国税收优惠规范性文件中，大多是财政部和国家税务总局以“通知”命名的形式发布，地方政府采用转发国务院、财政部、国家税务总局的税收政策文件的形式。地方没有税收立法权不能协调好财权和事权，容易出现财力不足状况。税收立法大部分是授权立法，所以存在税收优惠措施出现在财政部、国家税务总局下发的通知中和行政法规中的现象，导致行政机关拥有了事实上的立法权。并且，这些税收优惠政策是不同时期根据不同的现实情况制定的，在当前时代背景下不免存在不和谐，甚至冲突。

2.2税收优惠政策效果不明显

由于我国税收优惠政策在设置前没有进行可行性论证，在事后也缺乏有效的性能分析评估，造成我国税收优惠政策在实践中效果不明显，效用低下。

针对中小企业，我国税收优惠多采用普惠制，但是税收优惠政策，未根据企业发展的差异化需求进行引导，缺乏灵活、多样化的间接优惠措施。现行程序也繁杂多样，限制条件较多，可操作性不强，缺乏引导性和差异化。技术创新难是中小企业尤其是小微企业面临的发展瓶颈，但税收政策支持力度偏弱。

我国对高新技术产业实行的税收优惠政策主要集中在所得税优惠上，优惠力度偏小；缺乏鼓励风险投资的税收政策，难以形成卓有成效的风险投资机制；高新技术产业发展中某些需要税收扶持的领域还存在一定的政策真空。總体看来，我国的税收优惠政策是落后于高新技术的发展。

在慈善事业的扶持方面，我国能够享受税收优惠的慈善组织仅有 60 家左右，能够给与捐赠者税收优惠政策的慈善组织太少，严重影响了捐赠者的经济利益和捐赠热情。同时，享受税收优惠政策的慈善组织审批环节多、难度大、行政成本高等难题，影响了我国税收优惠激励作用的发挥。

2.3税收优惠的管理不规范

我国目前只有《税收征管法》这一部税收程序法，但没有对税收优惠的决策和执行程序进行统一规定，从而导致各级政府在实施税收优惠过程中陷入无序状态。当在特定法没有法律规定的情况下，我国一般采取援用其他法律的相关条款，如《立法法》、《行政法规制定条例》，但是这些条款没有规定相应的责任机制，而且我国税收优惠的政策性文件多，这些听证制度更无法依法而循。此外，在税收优惠政策实践中，由各级税务机关内设的监察部门执行监督，而往往这些人不了解税收如何减免，无法对税收优惠政策的落实进行有效的监督，使税收优惠政策流于形式，无法充分发挥税收优惠政策的最终目的。

3 我国税收政策改革的建议

针对我国税收优惠政策存在的主要问题，应该从以下几个方面进行完善：

3.1完善税收优惠政策法律

完善的税收优惠政策法律是确保税收优惠政策的规范、公平、透明的有效途径。针对税收优惠政策法律建设不完善的问题，应该是加快税收优惠政策法制化进程。具体来说，应该从以下三个方面入手：一是完善税收优惠立法政策，提升税收优惠政策的法律层次；二是清理整合税收优惠政策，通过归集整合，由国务院单独制定统一的税收优惠法规，对税收优惠的具体项目、范围、内容、方法、审批程序、审批办法、享受税收优惠的权利与义务、责任等作出详细规定；三是按照合理分权的原则，规范税收优惠的管理权限，采取中央授权的方式赋予地方政府一定的优惠政策管理权限。

3.2提高税收优惠政策效率

从区域优惠方面来说，应保留对中西部落后地区實施的税收优惠以及对投资和促进技术进步方面的税收优惠，用法律方式对这些内容进行规范。而对于东部发达地区，之前的税收优惠已经给予了大量的政策支持，国家的这些优惠政策可以适当减少，甚至予以取消。

从中小企业和高新技术产业发展来看，依靠某一产业是很难维持经济的快速增长，要对整个产业进行全面升级，产品质量全面提升，应该以建立有利于创新创业的政策体系为主要方向，更多侧重于创造公平竞争环境和为产业发展提供基础性支持。为了使技术创新税收激励政策更有效，应该注重流转税在促进技术进步方面的作用，更好地发挥流转税优惠在企业技术创新过程中的激励作用。

对于慈善事业，要加强社会慈善捐赠税收优惠政策的宣传、明确慈善组织的界定、扩大捐赠物范围，简化捐赠程序、提高税前扣除比例、适时开征遗产税等以提高税收优惠政策的效率。

3.3加强税收优惠的管理

税收优惠执法问题是权力缺少制约监督造成的。在新的形势下，要从源头上防治税收优惠执法权异化，规范执法主体的行为，要完善好以下几项监督制约机制：首先，要完善税收优惠执法程序，明确税收优惠执法权运行的具体程序，完善税收执法与相关法律的有效衔接。其次，要将税收执法责任制加以落实，追究执法过程中出现过错时的责任机制，并对税务机关内部的税收优惠执法进行监督，尽量减少执法中的自由裁量权和执法随意性。再次，要实行税收优惠执法公示制度。除要求涉及税收优惠的法律法规都必须以适当的形式予以公开外，还要求税务执法机关应将税法优惠执行的程序、情况和结果等采取一定的方式向纳税人公开。

结论

当前，国家有关部门发布了一系列税收政策，全面覆盖调结构、稳增长、促发展、惠民生等方面，目的在于给纳税人释放更多改革红利，让纳税人“轻装上阵”，促进我国经济快速发展。但是，我国税收优惠政策在发挥积极作用的同时，也存在一系列问题。其中，税收优惠法律建设不完善，税收优惠政策效果不明显，税收优惠的管理不规范是当前税收优惠政策存在的主要瓶颈。因此，应该完善税收优惠政策法律，提高税收优惠政策效率，加强税收优惠的管理。

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