贵州省农村空置宅基地使用权再分配制度探讨

唐艳红+邵珊珊+赵贡飞

摘 要：本文通过调查和实地走访对贵州省农村空置宅基地的基本情况进行了解，并在初步分析贵州少数民族地区农村宅基地管理制度现状基础上，提出制定贵州农村空置宅基地使用权再分配制度的重要意义、主要目标，以及制度措施制定中应注意坚持的基本原则及配套政策等。

关键词：贵州省；农村空置宅基地；使用权再分配

中图分类号： F327 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2017）06-94-2

引言

通过调查发现贵州省政府对空置宅基地使用权重新分配缺乏政策引导、制度性规定，在《关于加强农村宅基地管理的通知》（黔国土资发〔2005〕40 号）中提出了“坚决贯彻一户一宅的法律规定”、“加强农村宅基地登记发证”、“积极推进农村建设用地整理”、“对‘一户多宅和‘空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地”等规定。这个政策与全国性政策走向一致，笔者认为贵州省人文地理有其特殊性——贵州是少数民族聚居经济较为落后的山区，所以贵州的农村宅基地政策还应考虑少数民族特殊利益的保护。针对于贵州省没有农村宅基地退出专门的政策，笔者提出政府应尽早出台专门空置宅基地使用权再分配的制度措施，先就制定贵州空置宅基地使用权再分配制度提出以下几点注意事项：

1 贵州省农村空置宅基地使用权再分配的重要意义及主要目标

贵州地处西南腹地，典型喀斯特山地，经济落后，是一个多民族共居的省份，土地资源紧缺，农村人口多，且贫困人口多。到2014年全省共有民族成分56个，少数民族人口占全省总人口的40%左右，农村人口占全省总人口约60%，贫困人口623万人。土地是人们赖以生存的基础，农村的宅基地问题关系到农民“安身”问题，处理好贵州农村空置宅基地问题，对解决农民住的问题，农村建设规划、美丽乡村建设、发展生态旅游都有十分重要的意义。贵州省农村空置宅基地使用权再分配总目标是要达到空置宅基地合理分配、解决农村地区宅基地供需緊张的矛盾、实现农村社会的和谐稳定。

2 贵州空置宅基地使用权再分配应坚持的几项基本原则

2.1 生态环境保护与村庄整体建设规划相结合

“十二五”规划以来，贵州在推进同步全面小康社会建设时牢牢守住发展和生态两条底线，坚持既要绿水青山又要金山银山、宁要绿水青山不要金山银山、绿水青山就是金山银山，做到两条底线一起守、两个成果一起收。贵州碳酸盐类可溶性岩石出露面积约占全省土地总面积的73%左右形成了以喀斯特地貌为主，集瀑布、溶洞、峡谷、高山、森林、温泉为一体观赏价值极高的自然景观，其独特的地理环境为发展生态旅游经济提供了良好的条件[1]。生态环境保护的原则在农村土地开发十分重要。空置宅基地使用权配政策应把生态环境的保护、村庄建设规划放在首席位置考虑，利于生态环境保护和村庄建设规划发展的就要采取措施整合收回宅基地使用权重新分配，对于不利于环境保护和村庄建设发展的应果断根据政策要去拆除房屋复垦良田。

2.2 空置宅基地使用权再分配应考量土地利用与民族文化价值

由于历史习惯的影响，少数民族的居住有其特殊的要求，本质上讲，少数民族的生活习惯更多的遵循“自然规律”。黔西南州的布依族喜欢住在山间溪水边，他们喜欢住青色石板房屋；苗族同胞则喜欢在山上，他们极具特色的吊脚楼依山而建，质朴而壮观。用现代主流建筑完全替代民族特色建筑不管是政府作为还是少数民族个人行为，都对民族传统文化造成不可估量的损害。所以地方政府在制定空置宅基地使用权再分配的时，不能只强调土地资源的再次利用而忽略具有民族文化价值的民族建筑的保存，对民族建筑任意拆除，相反应鼓励少数民族农民修缮住宅，为少数民族农民朋友改善交通条件，从而保护少数民族地区传统建筑和传统文化。

2.3 宅基地使用权再分配坚持政府主导与村民有限自治相结合

村民自治宅基地腾退的基本模式：村民代表会议表决做出收回集体土地使用权的决议，制定宅基地腾退方案，由村民委员会执行收回并实施补偿[2]。虽在1998年我国制定实施《村民委员会组织法》保障村民自治。但是少数民族农民自主管理、自我维权意识比较薄弱，村民自治解决空置宅基地问题实属困难，地方政府必须严格履行《中华人民共和国土地管理法》规定的审批责任，承担土地分配使用的引导义务，在处理农村土地问题上起主导作用，村民则在自治范围内自愿行使有限的空置宅基地使用分配权。

3 加深对农村空置宅基地使用权再分配本质的认识

农村土地分配问题紧密联系农村全体社会成员的利益和诉求，初次分配和再分配都需要兼顾公平和效率。笔者认为我国农村土地使用权的初次分配应始于80年代初全国实行家庭联产承包责任制时期，此后的所有的土地所有权和使用权的分配都是再次分配。要保证农村空置宅基地使用权再次分配的公平性和效率性，认清农村宅基地使用权的再分配实质内容是关键，其实质涉及两方面的内容：一是适格农民初始申请获取宅基地使用权，二是空置宅基地使用权的退出，两方面形成宅基地需求与空置极具对立的一对矛盾，是空置宅基地使用权再分配的要解决的本质问题，创新空置宅基地使用权再分配措施必须考虑到这一矛盾。

4 完善贵州省农村空置宅基地退出机制

空置宅基地使用权再分配前提是空置宅基地使用权的退出，少数民族地方政府应科学合理、因地制宜设计空置宅基地使用权退出机制。

4.1 谨慎执行宅基地有偿使用试点政策和强制回收政策

2010年国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》：“经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。”“对一户违法占有两处宅基地的，核实后应收回一处。”有偿使用与有偿退出呈现应对等性，在少数民族落后地区容易加剧少数民族群体的贫困化。强制退出更容易强化少数民族的“弱势群体”意识。少数民族地方政府在空置宅基地使用权退出上慎重使用有偿和强制措施。

4.2 空置宅基地退出采用自愿退出与强制退出两套机制的建议

鼓励自愿退出，倡导农村建设用地与农用地使用权挂钩，退补结合，各乡村基层组织需整合本村土地资源，根据实际情况制定退补标准。在宅基地供求矛盾突出情况下，提倡强制退出空置宅基地，空置宅基地强制退出一般包括基于集体经济组织成员资格丧失而退出和基于出现一户多宅而退出两类情形，强制退出机制中，由地方政府部门做出强制执行措施，强制执行主要基于村集体公共利益的需要采取行政征收，行政征收补偿问题由地方政府部门结合具体行政村情况规定。

5 完善贵州农村空置宅基地使用权再分配配套政策

①构建农村空置宅基地协调统一管理机制，农村宅基地的管理涉及土地、規划、建设、社会保障等多个政府责任部门，各部门之间要加强协作。规划是社会事业发展的雏形或蓝图，所以地方土地规划部门应列为处理空置宅基地问题的牵头部门，具体负责空置宅基地使用权的再分配工作；社会保障部门是主要的辅助部门，负责协调空置宅基地使用权人与土地管理部门之间的关系，并提出平衡各方利益的合理措施。②严格执行农村宅基地取得制度。严格审查申请新的宅基地应当符合的条件，除执行《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和《关于加强农村宅基地管理的通知》（黔国土资发〔2005〕40 号）有关宅基地取得的规定。各地方应详细出台的宅基地管理的规范，规定取得宅基地的具体条件，如本村村民、结婚分户、新迁入户口等，对需要宅基地的农民实施登记备案管理，设定政府或村委解决农民宅基地的期限。严格执行宅基地取得制度，政府对农民住的保障落实到位，为退出宅基地使用权的农民再次申请宅基地使用权提供制度保障。③完善农村土地储备制度。到20世纪初期，先后有匈牙利等数十个国家实行了土地储备制度。实行土地储备制度的内在驱动力主要是人口的剧增导致住房压力、地价上涨等问题，也有部分国家是为了社会福利制度而推行土地储备制度[3]。为提高空置宅基地使用权再次分配的效率，促使农民自愿退出空置宅基地，地方必须坐实农民宅基地使权的福利性，免除少数民族农民对住的后顾之忧，免除农民退出空置宅基地使用权后遇需要时再次无偿取得宅基地使用权，少数民族必须在土地资源紧缺情况下加强宅基地等农村建设用地的储备，制定农村建设用地土地储备政策和方案。

参 考 文 献

[1] 何薇薇.贵州生态旅游与生态环境保护研究[J].西部论坛.

[2] 张学君.论村民自治在宅基地腾退中的作用[J].社会与法制，2013（5）.

[3] 吕月珍，吴宇哲.农村宅基地储备制度初探[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2008（6）：6.