特大城市存量用地空间转型的难点与对策

刘保奎

城市建设用地的粗放低效利用与城市用地供给短缺在我国城市形成巨大反差，成为倒逼城市“存量空间转向”的重要背景。最近一段时期，上海、深圳等特大城市非常重视优化存量空间，出台了如关于“工业用地二次开发”等方面的文件，但在实践中仍在专项规划、用地分类、实施程序等方面存在诸多难点，需要通过进一步深化改革，促进空间供给方式的转变，走出一条“内涵集约”的特大城市存量转型之路，支撑城市功能提升和产业转型，引领我国城市可持续发展。

一、我国特大城市正在进行着被动的“存量空间转向”

改革开放30多年以来，我国城市规模大幅扩张，外延扩张型特征较为明显。伴随着城市空间的快速蔓延，近几年来上海、广州、深圳、杭州等一批特大城市已显现出发展空间紧促、土地资源严重短缺等突出问题。如2012年上海、深圳、天津的开发强度分别达到35%、44%和31%，远高于伦敦的23.7%、巴黎的21%，已经接近城市的空间开发极限。不少特大城市土地利用总体规划2020年控制指标剩余仅够用1-2年，部分城市已经突破2020年控制指标，基本农田保护任务也呈现出倒挂现象，城市增量扩张潜力已非常有限。

与此同时，用地不集约、结构不合理严重制约了我国城市竞争力的提升。2012年，我国城市人均建设用地约130平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平，用地的集约化水平明显偏低。从结构上看，我国城市工业用地占比偏高，普遍达到了40%-50%，北京、上海、广州分别为22.0%、24.4%、24.1%，是纽约（3.6%）、伦敦（5.2%）、东京（3.1%）的4-6倍。地方政府追求工业税收收入，以成本价大量供应工业用地，挤占了居住用地、公共设施和生态空间，导致我国城市居住、商业用地价格偏高，城市人居环境较差等问题，制约了城市竞争力。

我国城市建设用地的粗放低效与城市土地资源的短缺形成较大的现实反差。建设用地总量的“天花板”和耕地保护的“硬约束”倒逼我国特大城市不得不依靠存量空间提质增效来满足用地需求。在深圳，2014年计划供地1750公顷，存量土地占到68.5%；在上海，未来7年将有超过300平方公里工业用地被减量、复垦或转型，优化用地结构正在成为资源紧缺条件下我国城市可持续发展的主要方式。随着城市规模的不断扩张，我国将有越来越多的城市面临土地资源短缺的瓶颈，我国城市发展正由空间外延扩张型迈入以存量开发为主的“内涵增长”新阶段。

二、特大城市存量用地空间转型具有深层次的逻辑理性

在当前我国特大城市普遍进入后工业化社会，城市经济活动和生产组织方式发生深刻转变，促进存量用地空间转型，推动特大城市进入“内涵增长”新阶段，无疑具有紧迫的现实意义和深层的逻辑理性。

一是有利于缓解城市的土地资源短缺瓶颈。上海、深圳等特大城市已面临无地可用的局面，严重制约了城市的可持续发展，破解土地资源短缺瓶颈已成为这些城市的关键所在。借鉴上海的实践经验，以规划建设用地的“负增长”为发展目标，以总量锁定、增量递减、存量优化为路径，调整城市用地结构，提升土地节约集约利用水平，有利于突破城市土地资源短缺瓶颈，促进城市集约转型发展。

二是有利于优化城市空间结构，全面提升城市环境质量。《国家新型城镇化（2014-2020）》指出，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。促进特大城市持续有机推进城市更新，调整用地结构，有利于以城市空间结构的优化增加城市的生活空间和生态空间，优化城市生态环境，大力提升城市发展能级和发展活力。

三是有利于顺应新业态、新商业模式的复合特性要求，加强城市土地利用管理方式创新。当前我国经济发展方式正从规模速度型粗放增长向质量效益型集约增长转变，以“互联网+”“工业4.0”“智能制造”“O2O”为代表的新技术、新业态、新商业模式大量涌现，研制复合、工商复合特征日趋显著，跨行业、跨部门的协作不断强化，这使我国在上世纪90年代末至本世纪初建立起来的以开发区为主要形态、以二三产业为主要划分的用地管理模式难以适应现阶段发展要求。支持上海等特大城市创新土地利用管理模式，试行用地性质的兼容与转换机制，调整用地结构，有利于从“优化存量”来寻找突破，协调推进产业结构调整与用地结构的调整。

四是有利于转变城市建设用地粗放低效发展方式，走出一条集约高效的城市发展新模式。上海、深圳等特大城市规划建设水平较高，业态丰富多样，创新土地利用管理模式，探索土地节约集约开发方式具有典型性。依托北京、上海等特大城市，开展先行先试，探索集约高效的城市发展模式，为数量众多的二三四线城市提供可借鉴的经验，是我国转变城市建设用地粗放低效发展方式的客观需要。

三、特大城市存量用地空间转型亟待破解三大难题

上海等特大城市在调整城市用地结构、推进城市更新等方面进行了积极探索，上海和深圳分别出台了城市更新（实施）办法，广州出台了《“三旧”改造规划》并成立了城市更新局，北京在城市总体规划修改中也突出了“减量”“存量”理念。这些探索使用地供需矛盾有所缓解，如广东省通过三旧改造节约土地100万亩，相当于4年的新增用地指标，但还面临一些制度障碍。

一是缺少专项规划的统筹指导。用地结构调整是一项系统工程，涉及土地、城建、交通、环境等多方面衔接和变更，往往牵一发而动全身，而我国现行规划制度是基于增量用地管理而建立的，对存量土地的规划管理滞后，多数城市目前还没有编制城市用地结构优化相关专项规划，这类规划编制的理论方法、技术手段、管理体系还不健全，迫切需要加強规划制度的探索创新。

二是缺少与时俱进的用地分类。用地混合是后工业化城市用地结构变动的重要趋势，随着我国产业形态演进，既有单一功能的用地分类体系难以适应现代产业发展要求，许多前景较好的新业态在现行用地分类体系中找不到对应的用地类型、达不到相应的用地门槛、得不到相关的用地支持，制约了产业转型升级。迫切需要加快城市土地管理制度改革，与时俱进，形成与经济转型和产业升级相适应的分类体系。

三是缺少规范畅通的程序保障。存量用地中土地和房屋产权复杂、不同利益主体相互交织，历史遗留问题较多，存在违法用地、违法建筑等问题。目前，各地在推进存量用地调整过程中，基本上是一事一议、一事一策，缺少国家政策的必要指导。从有关国家的经验看，存量用地調整均需要政府主导进行统筹、协调和规范，需要国家层面围绕报批、运作、考核、评价等，制定一套组合配套的政策和规范。

四、推进特大城市挖掘存量空间、调整城市用地结构的对策建议

解决以上问题，需要按照有机更新、局部再生的理念，坚持积极实践和稳妥推进相结合，发挥规划引领作用，挖掘城市存量空间潜力，优化用地结构，支撑城市功能提升和产业转型。

一是以“多规合一”为基础，加强部门协调和规划引导。将特大城市建成区全部纳入“多规合一”试点，率先实现一本规划、一张蓝图，在划定城市开发边界、永久基本农田、生态保护红线的基础上，推进城市建设用地总量“零增长”“负增长”，以优化城市开发边界内用地功能结构为重点，逐步降低工业用地规模，提高住宅等生活用地比重，优先保障公共设施和公共开放空间等公共要素落地，推进低效建设用地再开发，扩大生态用地，加强绿地、林地、湿地建设，改善人居环境，增强城市吸引力。

二是以存量空间为重点，编制城市用地结构优化调整规划。针对我国很多城市旧城区、旧厂区、开发区、城中村空间格局差、用地效率低、人居环境不适宜等问题，应按照新型城镇化要求，以优化城市用地结构为主线，加快引导城市发展从增量扩张向内涵提升转变，编制存量空间优化调整的专项规划，指导城市更新、开发区功能转型、三旧改造、工业用地二次开发等，明确未来一段时期城市用地调整规模、方向、布局和时序安排，制定城市中心区、重点发展地区、轨道站点周边、景观门户地区的低效用地功能调整方案，加大空闲和闲置用地处置力度，推进旧城区整治与复兴，疏解过重的人口和功能负担，淘汰低端功能，注入新的活力。

三是以试点形式，支持部分城市先行开展土地利用总体规划修编工作。鉴于许多省份和城市2020年的用地指标已经用完，未来不仅面临无地可用，也面临着无规可依的状况，现行土地利用总体规划失去了指导意义。而正常情况下，新一轮土地利用总体规划要到2018年前后才能启动修编工作，为避免期间规划失效缺位，弥合规划与实际的脱节，建议在用地供需矛盾突出的特大城市，先期开展土地利用总体规划修编试点，立足两个“最严格”，创新规划编制理念和技术转型，突出土地利用结构管制目标，探索优化结构和提高效率的机制，为新一轮规划编制工作积累经验。

四是围绕供给侧和需求侧双向创新，构建用地结构优化的政策组合体系。在供给侧，通过开展试点，构建开发区功能转型、城市更新、三旧改造等不同类型存量用地结构优化的制度通道，在识别认定程序、功能调整方向、运作程序模式、利益分配共享等方面加强政策创新，健全用地性质、空间高度、建筑面积调整的前置条件，完善容积率奖励、转移等规划政策，实施存量用地全生命周期管理，完善低效用地淘汰退出机制，根据产业、企业生命周期，完善工业用地年租制和弹性出让制。在需求侧，以创新用地分类体系为重点，允许用地性质兼容，健全农用地混合利用机制，适应新型农业和都市农业对耕林复合、耕园复合、林水复合等政策需求；健全建设用地的混合利用机制，满足商住混合、工商混合、2.5产业用地等多种用地需求；健全生态用地的混合利用机制，规范生态空间开发活动，等等。

李求军/责任编辑