民生工程预算管理框架建设之预算管理主体的确立

王治　毛志忠　谢慧

摘要：从中央到地方，越来越重视保障和改善民生，尽管民生工程已提出且付诸实施，但总体看来，地方政府财政部门缺乏专门负责民生工程预算的管理机构，从而使得民生工程预算管理缺乏一个较为明确的预算主体，使得这项工作难以深入开展。本文从企业预算管理主体的角度出发探讨政府预算主体，大胆提出民生工程预算管理主体的问题，以安徽省为例，深入分析民生工程办公室（下文简称“民生办”）是否可以作为民生工程预算管理主体，从而担负监督考核民生工程项目的具体职能，为进一步完善民生工程提供理论支持和先导。

关键词：民生工程；预算管理主体；民生办

中图分类号：F812.3 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）01-0052-007

“民生工程”自党的十七大被正式提出，此后历届政府报告都突出强调此问题。它以保障和改善人民生活水平和质量为出发点和着重点，以此来推进社会发展，促进社会和谐，维护国家稳定。中国共产党“以人为本”的执政理念，是一种与民生工程的完美契合。[1]

预算是面向未来的财务规划、组织目标，进一步行动皆由此确定。因而，它是组织管理中最关键的环节。我国用于民生的财政支出金额巨大，必须进行合理全面的预算管理。因此，做好民生工程预算管理是落实民生工程的基础。但是作为最重要的工作抓手和推动力量，我国地方政府民生工程尚无专门的预算管理体系。全面预算管理明确整个体系中的预算管理主体是一切工作的起点，是管理控制体系之一，否则预算管理就无从谈起。本文从预算管理主体的视角出发，借鉴发展成熟的企业预算管理体系，大胆提出在民生工程的预算管理中，是否可以建立一個明确的预算管理主体，从而担负监督考核民生工程项目的具体职能。具体来说，各地方政府中，除安徽省设立民生办外，其他地方政府都没有专门的机构来管理民生工程。本文将以安徽省为例，以民生办为研究对象，进行深入的调查和分析，结合已有的理论成果，提出以民生办作为地方政府民生工程预算管理主体，负责对整个民生工程预算子系统进行统筹管理，并明确其具体职能，能够为民生工程的实施提供具体的方案，使民生工程能够得到具体落实。

一、文献回顾与理论分析

预算管理起源于19世纪末英美的政府预算，目的是为了限制支出预算从政府移植到企业。但由于政府部门落后的财务制度与方法，它并没有在政府预算中被发扬光大。相反，19世纪末，随着西方现代工业的迅猛发展，受科学管理思想的影响，预算管理在企业内部得到巨大发展。因此，企业在预算管理的发展历程中担当着积极推进的作用。一些学者通过对企业预算管理进行研究，以此来研究预算管理。另外，企业预算管理的发展也为政府预算管理的进一步发展提供了经验借鉴，两者相互促进。

（一）企业预算管理研究

预算有两类：一是预测，告诉经理人员他在未来会在什么样的位置；二是标准，告诉经理人员是否已经达到和保持了预定的效率水平。[2]预算是一种普遍联系、协调上下，通过财务条件予以表达的计划。企业预算是对将来一定期间的预期计划，这个计划包含了企业的一切经营活动，对其进行详细的数量化的设定，最终形成最高管理者为整个公司以及各个部门制定的目标、策略及其方案。 [3]因此，企业预算管理与不同理论的碰撞使其不断完善，呈现出阶段性的发展趋势。

1922年，麦金农出版《预算控制》一书，正式标志着企业预算管理理论的产生。随后，代理理论首先被引入预算管理的研究历程中，从而产生了里程碑式的大转变。一些学者将研究涉及激励对预算的影响上、业绩评价与预算管理的关系，以及预算管理体系的构建与发展。随后，研究者们考虑了战略管理等理论与预算管理的结合，预算松弛对预算管理的影响，以及如何利用网络系统提高预算效率等。 [4]

预算管理组织的构建是企业预算管理中必须解决的核心问题，必须有合理的机构设置和明确的责任归属。而一个完善的预算组织体系中的核心是预算管理委员会。实践证明，预算管理委员会可以包括预算管理组织的基本职能。因此，在一定的意义上，预算管理组织的建设相当于预算管理委员会的建设。在这过程中，董事会处于核心位置，组建其决策机构并发挥主导作用。

（二）政府预算管理研究

关于政府公共预算的研究很早就出现了，至今已有约300年发展史。自19世纪初到20世纪30年代，经济自由理论盛行，政府预算管理充当的仅仅只是简单的控制收支的工具。而后，20世纪30年代到60年代，经济发展的复杂变化使得政府预算的功能凸现出来，预算管理受到了应有的重视。

在研究政府预算管理的时候，有学者引入“资源稀缺性”等经济学理论作为理论依据，以经济学理论作为背景，希望尝试构建预算经济学。通过这种创新型的研究，资源的合理配置得到进一步落实，从而推进政府预算规模的控制和政府预算的监督。20世纪70年代以后，经济发展、开放程度不断提高的国际环境、时代飞速变迁使得公共管理改革迫在眉睫，预算管理对于当代世界各国都是必要的，应将效率预算引入公共预算。中国的公共预算改革，借鉴了西方零基预算、绩效预算的方法，通过与西方联邦预算组织体系对比显示出我国存在的问题，并为我国预算组织提供了进一步发展的建议和意见[5]，形成了具有中国特色的公共预算研究视角。[6][7]

然而，纵观国内外预算管理研究史，不难发现，对于政府预算的组织机构研究资料颇为有限，基本浮于表面，停留在理论分析阶段，并未结合实际进行系统性的全面深入的探究。企业预算和政府预算从来都不是相互孤立的。Peter A.Pyhrr成功地把零基预算从政府预算引入企业预算中，并获得了广泛应用。建立健全预算组织体系，是一个发挥人的主观能动性的过程，可以充分降低信息不对称，实现资源的有效配置和充分利用。[8]相较于政府预算，企业预算的发展更为成熟，在组织体系方面的研究中更为完善。在预算组织体系上，关于政府预算主体的确立以及政府预算体系结构等问题缺乏相应的研究。关于企业与政府预算管理的对比研究，学者们也没有过多涉及和深入探索。民生工程作为政府预算管理的一个及其重要的组成部分，需要有一个合理有效的预算管理机构。因此，本文将通过企业与政府预算主体的比较研究，阐明政府预算管理主体缺位的问题，并提出相应的解决措施。

二、政府预算与企业预算的对比分析与思考

预算管理的主体在预算管理中发挥着重要的作用。它有权力和能力，是具有科学管理知识和专业技能、肩负相应的权威和权力、直接从事管理活动的人或人的集合。预算管理的主体等价于预算管理委员会，预算管理委员会组织架构如图1。

预算管理委员会是集决策、编制、分派执行目标、监督、绩效评价各项职能于一体，直接对董事会负责，具有最高决策权，是预算管理的最高管理机构，符合作为预算管理主体的标准。其内部组织框架如图2。

预算管理委员会下设预算管理部，这个部门一般由公司财务总部和各营业部分公司的财务部人员组成，其职责分为三个阶段：首先是组织企业预算的编制、审查、汇总，作为一个信息传达者，将上报、下达、报告，全程跟踪监督，最后总结并分析发生原因，提出改进措施和建议。

相较于企业预算管理委员会，政府预算没有一个一体化管理的机构，更多体现的是一种分权制衡的管理机制（美国国会网站）。政府预算管理组织体系如图3。

将政府看作是一个企业，那么财政部和人大的职能综合可以看作是其预算管理委员会，而各政府部门便是具体的执行层面。在企业中，预算管理委员会扮演着枢纽中心的角色，组织管理预算的编制、预算执行中的责任归属、权利划分和利益分配，在企业预算中起到了协调、控制的作用，充分调动整个企业相关人员的积极性。然而，政府预算没有这样一个枢纽，其虽然结构严谨，但不能替代枢纽的重要作用。政府预算职能与企业预算职能对比如表1。

预算管理委员会保证了企业全面预算管理权威性、科学性、规范化和有效实施，其在企业预算的成功运作是值得借鉴和学习的。政府预算分权制衡的优点需要保留，在此基础上，是否可以提出一个承担枢纽作用的虚拟预算主体，将职能过于分散可能带来的混乱、信息不对称等问题扼杀，是政府预算未来发展的一个方向。

民生工程作为政府提供公共产品或公共服务的一个依托，与部门基本支出和其他项目支出相比有其自身的特殊性。严格完整的预算控制对于预算执行具有极大的贡献，这对预算组织体系便有严格要求。[9]然而，地方政府缺乏专门负责民生工程预算的管理机构，从而使得民生工程预算管理缺乏一个较为明确的预算主体，使得这项工作难以深入开展。目前国内仅安徽省财政厅设置了民生工程办公室，统筹推进全省的民生工程项目，并数次受到国家领导人的充分肯定。本文将深入到民生办的案例分析中，首先提出假设：民生办是否可以作为民生工程的预算管理主体？

三、案例研究背景与案例介绍

（一）案例研究背景

财政部每年的财政支出中，公共财政支出约占2/3的份额，巨大的财政支出需要进行有效配置，以达到资源利用的最大化，最大程度惠民利民，预算管理在其中扮演着重要角色。当前，我国民生工程预算实行统一领导，分工负责制。简单说来，我国民生工程预算是多个部门预算的汇总，是一项跨部门预算。作为跨部门预算，民生工程预算管理的预算主体实际上是民生工程各个项目分配到的各部门，各部门在组织本单位的预算编制时，将民生工程项目作为其整体预算的一个组成部分，并做好项目的执行工作。政府各级各部门遵循“两上两下”或“三上三下”的编制程序，以本部门的预算编制总体要求具体安排预算工作。这种预算管理模式，存在多种缺陷。部分最优高于整体最优。由于各部门负责的民生工程项目不同，很可能各部门在预算管理过程中各司其职，只追求本项目预算最优，而忽略甚至是不顾民生工程这一整体的最优，造成部分之和小于整体的结果。不同职能部门编制预算一般是根据自身情况直接向上级汇报，同级之间很少会进行交互了解。这样会造成资源的浪费以及预算的误差。民生工程只是部门预算的一部分，部门在预算管理过程中难以做到将其最优化。另一方面，对于整个民生工程预算的拼凑不能形成一个深入系统的预算管理，这对民生工程的实施和发展都是极其不利的。民生工程并没有一个统筹规划的组织机构，其各项目分布在不同的部门，这是民生工程预算管理的一大障碍。因此试想，我们是否可以建立一个组织机构，借鉴预算管理委员会，统筹管理整个民生工程预算，为民生工程确定一个完整的预算管理主体？

（二）案例介绍

2007年安徽省直部门作出指示，要求安徽省各市成立民生工程办公室。民生办隶属安徽省财政厅，负责牵头组织实施，制定民生工程实施意见、筹资方案和实施办法，管理资金，开展考核，做好全省民生工程实施工作会议和协调小组会议筹备工作，为协调小组各成员单位搞好服务，确保各项目标任务完成。为了保证整个省民生工程的整体规划和协调统一，作了进一步人事调动的安排，在省直厅局确定一名民生工程联络员负责与各市民生办中确定的联络员进行定期的工作汇报和沟通交流。同时监察、审计部门负责民生工程的监督检查工作，保证各单位民生工程的顺利进行。可以看出，安徽省民生工程的组织框架较为明晰，各机构内部协调统一，分工明确，极大推进了省民生工程的大力建设和发展。安徽省民生工程组织结构见图4。

安徽省民生工程办公室作为负责民生工程所有相关事宜的专门小组，以民生工程的各项工作为己任，组织民生工程的预算、实施，推进民生工程的进行，协调一致、政策宣传并全过程跟踪监督，保证民生工程工作的顺利完成。与此同时，安徽省民生工程办公室也服务于同民生相关的其他问题，致力于为民之所需、民之所用的工作目标。主要职责是：

1.谋划全局，提出建议。在全省民生工程项目的确定和各种有关政策的拟定上，积極提出建议和意见。筛选来年计划将要被列入省民生工程的具体项目，结合具体项目实施的需求，组织民生工程项目所在部门和单位进行全面预算，统筹规划资金预算。

2.制定方案，落实政策。在省政府制定民生工程实施方案和有关政策的过程中，民生办配合参与，协助完成。

3.筹集资金，加强监管。在拟定资金分配方案时，与有关部门共同商议，切实提高资金的使用效率。资金的筹集、落实、分配、利用以及管理需要民生办组织有效监督，保证资金流动的透明度。

4.督促部门，强化主体。民生办下放具体工作任务，确定民生工程责任主体。各相关单位和部门在具体实施项目的过程中，民生办适时督促工作的进行，并在需要之时全力协助，加强推进全省民生工程的组织实施。

5.掌握情况，反映问题。对于民生工程的所有相关资料进行收集保存，分析资料带来的信息，掌握全省各市的民生工程信息，汇总连接到省直部门构建民生工程信息网，以便及时了解工作的进展程度和各种障碍问题，在最短时间内作出反应并给予支持。

6.综合协调，形成合力。省直部门与各市民生办联络员要定期沟通联系，汇报工作的进度和出现的问题，密切合作，上下配合，共同推进民生工程的切实落实。

7.组织宣传，营造环境。及时将民生工程的各种相关信息发布给人民群众，大力宣传民生工程，与人民群众形成直接对话式的互动，将民生工程的进展和成效告知群众，加强人民群众对政府工作的信任，形成良好的社会氛围。

8.加强督查，严格考核。带头组织对民生工程项目实施的监督和检查，就民生工程具体落实情况进行考察，严格考评工作是否符合既定目标。

9.组织召开省民生工程协调小组及其办公室确定的各类会议。

10.协调小组及其他事项。

各项资料显示，安徽省在民生工程建设中表现尤为突出，产生了良好的社会效应。作为特例的存在，民生办在安徽省民生工程深入推进的过程中功不可没。本文认为民生办在促进民生工程实施上发挥了以下作用：①统筹全局的组织作用。民生工程项目在分布上的分散性，更是给民生工程的统筹规划带来巨大不便。民生办对民生工程的专门管理，工作从规划全局开始，将各部门信息有效整合，达到各要素的最佳组合。②步调一致的指挥作用。分散在各部门的民生工程项目，没有一个专门负责进行集中统一指挥的机构，很容易造成混乱的局面，民生办的存在，很好地解决了这一问题。③推进合作的协调作用。政府机构各部门在实施民生工程的过程中，一般是根据本部门的要求去完成工作，而不是站在民生这个整体工程的角度优先衡量如何进行民生工程的具体实施。与其他部门协调合作推进民生工作更难成为部门工作的重点。民生办的成立将此任务直接规划到其主要工作职责中，通过完美的协调奏出优雅的乐章。④及时有效的控制作用。民生办在民生工程实施过程中，及时掌握反馈信息，作出相应反应。一旦出现问题，不仅从单个项目上去考虑解决措施，还可以纵观全局求得最优方案。⑤全民参与的连接作用。民生工程是为民办事，只有在真实了解人民需求的情况下才能办好事办实事，这就需要全民参与，达到信息的交互沟通，做好群众来信来访，宣传政策，答疑解惑，将人民群众的心声作为第一信号和实施民生工程的依据。并将所反映的情况和信息及时处理，提高政府工作效率，实现民生工程的同时，提高政府服务水平，切实落实广大人民群众的利益。

民生办在民生工程推进过程中其发挥的作用和取得的成绩值得深思和探究，可以以此作为其他各省学习的典型，为我国民生工程发展健全提供实践依据。肯定了民生办的作用和成绩之后，本文有了更进一步的探索目标。作为民生工程管理的专门机构，在民生工程预算管理当中，民生办的角色扮演是如何进行的？民生办是否可以作为预算管理主体呢？

四、案例分析与讨论：民生办是否

可以作为民生工程的预算管理主体？

（一）民生办的组织体系

在对民生办是否可以作为民生工程预算主体的分析研究中，以企业预算管理委员会为参照，采用对比研究的方法，剖析民生办可能存在的不足和缺陷。选择预算管理委员会作为参照物的缘由有两点：第一，预算管理委员会作为企业预算管理的最高管理和决策机构，符合预算管理主体定义的所有元素。将预算管理主体带入民生工程的预算管理中，预算管理委员会是最佳学习和借鉴的成功经验。第二，在预算管理体系中，民生办与预算管理委员会在结构上所扮演的角色相仿，在职能上也是有所重合。通过比较，可以直观反映出民办可能存在的不足和需要完善的地方。企业和政府预算组管理职责分别如表2、表3。

表2、表3具体分析了组织结构中各部分的主要职责。民生办所蕴含的政府职能与预算管理委员会在组织结构中的位置有一定的相似性，并且在预算管理职责方面也很靠近。预算管理委员会由董事会发起，集决策、编制、分派执行目标、监督、绩效评价各项职能于一体，直接对董事会负责，具有最高决策权，是实现一体化的企业预算管理工作的最高管理机构，在预算管理方面，它是统筹于各部门之上的。然而，作为隶属于财政厅的下设机构，民生办处于政府职能机构的下层，民生工程项目所在部门大多数是它的上级或者同级机构，这与预算管理委员会统筹于各部门是截然不同的。与预算管理委员会的最高管理机构的性质不同，民生办是作为其他各执行部门的辅助机构而不是主导机构。在民生工程的预算管理中，民生办不具有决策权，它一般只拥有参与权；民生办没有审核权，对于预算方案的贡献主要是信息的传输上。民生办职能十分有限，无法也不可能统筹管理整个民生工程。民生工程的各个项目分散于各职能机构当中，民生办没有足够的权力在此之上进行预算管理。

（二）主要职能的比较分析

作为管理主体，委员会的主要职责包括：①审议通过有关制度；②进行财务预测；③目标、编制方法和程序；④审查整体及各部门的草案；⑤协调和解决矛盾；⑥提交董事会审批，通过后下达；⑦检查预算执行情况，监督分析，提出改进措施；⑧提出建议，对矛盾进行调解和仲裁；⑨审查年度预算，并提出评估意见。

民生办在民生工程预算管理中，主要有以下四点职能：①参与制定预算管理制度；②筛选来年計划将要被列入省民生工程的具体项目，统筹规划资金预算；③对于民生工程的所有相关资料进行收集保存，分析资料带来的信息，掌握全省各市的民生工程信息，汇总连接到省直部门构建民生工程信息网；④综合监督检查民生工程预算的执行情况，进行严格考核和评议。

民生办在民生工程预算管理上的实际职能远远没有达到作为预算管理主体的理论要求，它在整个民生工程预算管理中的作用主要体现在各部门之间的综合协调。借鉴预算管理委员会的职责，在此基础上基于具体环境制定政策并保障实施。

通过对比分析，本文认为民生办作为民生工程的专门管理机构主要工作重点是协调各部门深入推进民生工程的实施。但是，其本身权限极为有限，缺乏至上的决策权，民生办在预算管理职责方面与预算管理主体相差甚远。民生办缺乏理论严谨性，并不能直接作为预算主体。但是，民生办的成立为民生工程预算主体的确立提供了可能，指引了民生工程预算管理向着全新的方向发展。这可能成为一项创举，为民生工程带来里程碑式的意义。

五、結论和启示

企业全面预算管理已经发展到相当成熟的阶段，作为预算管理主体的预算管理委员会在企业预算管理过程中占据核心地位，功不可没。在民生工程预算管理中，本文大胆提出这样的想法：借鉴企业预算管理的组织体系，将其引入到民生工程预算管理中，确立一个民生工程预算管理主体，以促进财政资金的最优配置，提高财政资金的使用效率。安徽省民生工程一直领先发展，在全国范围内也是佼佼者。与其他各省相比，安徽省唯一设立了民生工程专门管理机构——民生办。在对民生办的案例研究中，我们首先提出以民生办作为预算主体的假设，通过对民生办的组织体系和政府职能与预算管理委员会的比较分析，我们发现民生办并不能直接作为民生工程预算管理主体，但是它可以作为一个机构，在制定方案、监督执行和保障实施方面发挥积极作用。

企业预算管理的完善理论和先进经验将我们的目光定格在预算管理主体上。通过对理论的分析以及结合安徽省民生工程具体实践的成功经验，我们发现，民生办在民生工程的实际实践过程中具有突出作用。那么，建立真正的属于民生工程预算管理主体，究竟会与民生工程发生怎样的化学反应呢？实践经验告诉我们，这一设想是值得我们大胆一试且相当必要的。民生办已初步具备预算管理主体的特征，无论是在制定方案、监督执行和保障实施方面都有着积极的作用。然而不可否认，这与我们的目标还存在相当大的差距。其中，最为迫切的一点便是权力的授予。权力是实行监督和保障实施的关键，只有将民生办拉到一个可以凌驾各相关部门，而不仅仅只是某个项目、方案或者工程的高度，才能真正在预算上实现变革。除此之外，便是借鉴预算管理委员会的具体职责。这不仅需要依据理论基础，还需要结合政府预算特有的特征，与具体情况相联系，“因地制宜”完善民生办的政府职能，走向预算管理主体的进化之旅。

当然，本文研究也存在很多不足。关于预算管理组织体系的研究文献本身就不多，大部分学者的研究重点是预算模式，还有很大的研究领域亟待开拓。因此，现有的关于民生工程的研究中，理论基础比较薄弱，其应用理论还需要更多的实践证明。因此，预算管理委员会的合理性还需要进一步考证。本文在案例研究中，运用了大量的对比，以预算管理委员会为标准参照物，从一个视角剖析民生办，忽视了企业和政府在环境上的本质差异。但是，本文希望提供一个全新的理念，一个新的角度来审视民生工程，并通过研究结论，对实践具有积极的意义。但是，在促进民生工程乃至政府预算的发展的同时，在实践中，还需要结合具体情况深入考虑其可行性，建立有效和完善的制度以保障实施，实现最广大人民群众的利益。

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（责任编辑 秋 妍）