浅议城市更新的规划编制问题

马 奔

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

浅议城市更新的规划编制问题

马 奔

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

快速扩张的城市发展模式难以为继，诸多大城市已经开始迈入“存量时代”，城市更新将在未来的城市转型中发挥重要作用。随着学界加深对城市更新理论的研究，先进地区立足城市更新规划编制进行了丰富的技术探索与实践，但具体编制内容上尚未达成普遍共识。文章总结了我国城市更新相关规划的编制要点，提出了“存量时代”下优化城市更新规划编制的技术方法与政策支撑的建议。

城市更新； 规划编制； 专项规划； 详细规划

相比西方国家，我国的城市更新研究起步较晚，早期的探索普遍基于单个的住宅展开，在旧住宅改造政策的引导下完成了一批老旧房屋更新改造工程[1]，如北京的菊儿胡同有机更新改造工程，天津的吴家窑街坊旧住宅成套改造工程[2]。此后的更新改造逐步以政府专项计划推进，例如老旧小区的综合环境整治、既有住宅的电梯加建、停车场扩建等等。同时，各城市响应国家大力推进棚户区改造的工作目标和任务要求，强力推动城市的老旧城区改造，取得了不少成效。

随着2013年中央城镇化工作会议提出“盘活存量、严控增量”，旧城区物质、功能等方面的更新急迫性愈发凸显，深圳、广州、上海等城市创新更新规划编制方法，依托城市更新专项规划与城市更新详细规划两个层面的技术手段，整合更新区域对象，系统推进旧区改造。本文总结了各城市在两个层次下更新规划具体编制要点，以形成对城市更新的规划编制技术手段提出完善与优化建议。

1 城市更新专项规划

城市更新专项规划应当体现战略高度与统筹思维，确保更新工作的有序开展。目前，许多老城区用地矛盾突出的大城市都编制了城市更新专项规划，如《广州“三旧”改造专项规划》《深圳城市更新专项规划》《成都北部城区改造规划》等。总体来说，专项规划层面应当重点考虑市区范围内的城市更新区域布局结构、更新规模、居住环境、产业、文化等目标任务，确定更新策略和方式引导，提出土地利用、开发强度、配套设施、综合交通等方面的具体引导要求，确定重点更新区域与城市更新实施机制。其中，诸如总体结构、功能、用地、公服等方面的编制内容与传统新区规划形式上差别不大。除此之外，专项规划的编制内容还具备以下几个要点：

1.1 摸底调查与数据库建立

专项规划编制前期，在规划主管部门的组织下，进行更新区域的详尽摸底调查，以宗地为基本单位，具体对象为老旧社区、村屋、工厂建筑的建设情况，包含了结构、质量、权属、改造意愿等内容，建立现状基础数据库，作为专项规划的重要基础支撑。规划在现状数据库的基础上对规划范围内旧城资源分布进行调研和综合评估，总结旧城空间特征和现状问题，以识别未来的潜在发展区域。此外，摸底调查和数据库的建立还有利于对更新对象进行动态跟踪和后期调校，确保规划实施成效。

例如，广州市的“三旧”改造专项规划确定了“三旧”区域的资源分布并建立了数据库，详细摸清了布局散乱、基础设施落后、公服设施不完善、居住环境恶劣或存在安全隐患的街区和村庄，并以此对接国土部门制定的规划，总结了其在空间上的分布规律，在规划中将其与市内轨道站点和十大重点地区的进行叠合分析，结合现状建设状况与拟更新效益确定专项规划的目标和策略(图1)。

图1 广州“三旧”用地分类比例

1.2 确定更新范围与更新目标

专项规划的编制依托更新对象划定了详细的更新范围，构建了更新目标体系，并将其作为统领全市城市更新工作的主要依据。更新范围依据现状摸查和综合评估的结果确定，以成片连片为原则，考虑更新改造条件的成熟程度划定更新片区，用以规范城市更新项目进行申报的具体范围至边界[3]。而更新目标往往是综合与多层次的，响应城市总体规划以及国民经济发展规划提出的要求。

例如，深圳市更新专项规划中定义的更新改造对象不仅包含了公服设施亟待完善、存在安全隐患或居住条件不佳的区域，也包含现有土地用途和使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响各级规划实施的区域以及符合省政府规定或依法经市政府确定的应进行更新改造的其他旧城镇、旧厂房与旧村庄区域。在此标准下，深圳市分别确定了城市更新的总体规模与规划期限内的改造规模，且在专项规划期限内明确需要完成改造的城中村、重点产业片区、人文特色街区以及保障性住房都是基于这一改造对象而提出的[4]。

广州市将更新改造划分了总体、分类、分期3个目标层次。其中总目标又划分为经济、社会、环境3个分项目标，对规划应达到的投资增长、产业转型、环境改善、形象提升、完善功能、传承历史等方面提出了具体的发展要求；在分类目标中，围绕城镇、旧厂房和旧村庄区位条件、使用功能和权属情况等各不相同的特征，确定了各有侧重的改造目标；在分期目标中，考虑到广州市的实际情况，分别拟定了近远期目标，其中近期目标中详细到各年份，对节点年份应该达成的改造效果做出了具体规定。

1.3 更新模式引导

更新模式的分类与引导有利于各级城乡规划管理部门针对性的管理更新对象，有利于规划高效实施，优化城市结构，促进环境改善。不同的更新模式可以对应不同的改造方式和改造原则，政府也可以给予差异化的改造政策，针对区域特点和发展导向重点解决。此外，在建设总量和容积率等开发强度指标上进行统筹协调，保持总体平衡，还可以对提供公共要素的更新奖励容积率、建设量或减免部分费用。

以广州市旧城改造规划为例，全市旧城区域依据不同的文化价值特色与改造目标，划分为了绝对保护区、重点保护区、风貌协调区和更新改造区4种类型。绝对保护区包含了广州市最具历史保护价值的建筑群、最具岭南文化代表性的传统风貌街区，应当遵循原真性、完整性的原则进行保护；重点保护区是最能体现居住及商贸文化风情的街道及街区，进行严格保护、科学利用，维护传统街巷肌理；风貌协调区是各历史地段之间的过渡环境及风貌延伸地带，进行分类更新、系统改造，控制建筑高度，营造城市整体风貌并促进产业升级；更新改造区以20世纪80年代后形成的居住区、工业厂房和老村屋为主，与其他3种划分类型进行联动，通过建设容量转移的方式实现全区域总容积率的平衡，控制基础设施可承受的建筑容量，改善老城区的空间环境(表1)。

表1 广州市旧城更新改造规模政策分区平衡

通过政策分区设定不同的更新模式，进行改造强度的总体平衡与联动，保证各政策分区内的开发强度得到合理控制和引导，使旧城“该高的高、该密的密、该疏的疏、该绿的绿”。

1.4 确定重点地区

重点地区应当是对城市发展有结构性影响的区域，或者是需要特别进行多方利益与改造资金平衡的区域，其对城市更新的规模和重点的合理调控起关键作用，也是在详细规划与项目实施阶段制定年度计划的依据。

例如，成都市北部城区改造规划中，为避免政府大包大揽或一味强调市场化运作而导致政府缺位的现象，以统筹多方利益诉求、平衡城市容量、对“肉与骨头”打包为考量，以业主申请、区申报、市统筹的操作方式，划定重点项目区，注重更新和改旧项目与新建项目的搭配，促进资金平衡，以更好的推动项目。深圳市的城市更新专项规划中确定的近期重点建设地区也是确定更新建设时序的依据。规划框定了进入重点地区划定的5类标准，并根据功能定位划分为了功能强化类、产业提升类、交通优化类。其中功能强化类地区因优化、集聚、提升城市功能的要求而划定，通过功能完善、环境美化，增强城市功能集聚和辐射能力，带动自身及周边地区的更新活动；产业提升类地区是深圳未来发展的主要潜力地区，城市更新应完善各类公共服务设施，提升管理水平，加快产业空间整合与产业集聚；交通带动类地区由于重大交通设施的建设不断优化和调整周边的用地功能与布局，优先满足交通基础设施的同时，逐步引出低端、低效的产业，完善城市功能的同时保护地域文化风貌。

2 城市更新详细规划

详细层面的更新规划是城乡规划(或城市更新)主管部门作出更新许可、实施管理的依据。各城市以“更新单元”为核心制度，在现行控制性详细规划的编制模式上进行了规划内容上的探索，针对旧城更新的重点与难点，加强对更新改造项目的规划管控。

2.1 规划编制空间单位：城市更新单元

城市更新单元是作为详细层面更新规划中的空间单位，在各城市的具体实践操作中有不同的表述。更新单元的划定应当保证基础设施和公服设施相对完整，综合考虑道路、河流及产权边界等要素，并符合成片连片和有关技术规范的要求，其范围内可以包含一个或多个更新项目，内容深度参考控制性详细规划，并可以深化到修建性详细规划[8]。

作为空间整合和管理的基本单位，更新单元改变了原来各地块之间“各自为政”的规划管理局面，对各单个地块进行统筹考虑，实现片区整体升级转型和土地高效利用。同时，更新单元规划的制度可以作为规划管理部门协调更新活动的平台。依托该平台，政府作为监督者、审查者来调控土地和空间资源的分配，掌控更新项目实施的进度，各产权主体对自身的更新与发展诉求进行协商，强化统筹引导作用的同时利于实现公共利益最大化的城市更新目标[5]。

2.2 城市更新单元与控制性详细规划的关系

因规划编制、管理框架与决策机制存在细微差异，以及城市更新与规划管理主管部门的事权划分存在差异，各城市的更新单元编制内容以及其与控规的关系略有差别。

深圳市施行法定图则制度，更新单元规划可作为法定图则的“补丁”，与法定图则一体化编制[6]。单元规划的制定依照法定图则所确定的控制要求，由规划国土部门批准实施。法定图则尚未制定的区域编制单元规划，应当同步制定法定图则(图2)。

图2 深圳城市更新单元规划操作流程

广州以片区策划作为详细层面的研究区域，在更新改造决策上先审议片区策划。审查决定后，若需要进行控规调整的，再依据片区策划的方案编制论证报告,申请调整。上海市依托控规编制单元的基本范围，通过区域评估研究更新改造的区域,评估报告应与控规调整申请报告同步编制。其中区域评估的主要工作内容包括了对区域内公共要素的评估、划定更新单元范围并明确单元内公共要素清单。

2.3 规划管理技术指标

针对城市更新的技术管理规定体现了城市更新有别于新区建设的开发模式，通过控制参数的差异化确定，使得详细规划既立足于现实又具备可实施性，规划管理更加科学、精细。

例如，配合城市更新办法，上海市制定了《上海市城市更新规划技术要求》。规定中从用地性质、建筑容量、建筑高度、地块边界等方面对旧城地区的控制指标确定方式进行了规定[7](表2)。

2.4 地权重构与产权安排

旧城区域权益复杂，主体众多，城市更新详细规划作为利益协调平台应当在具体实践中发挥重要作用。将重构地权作为规划编制中的特殊管控要素，围绕多个主体协商形成利益平衡方案，在单元内实现产权有机整合与违法建筑疏导，同时落实公共利益项目，令更新改造在实施操作困难的现实难题上得到破解。

表2 上海市城市更新规划技术要求

例如，深圳市的更新单元规划编制过程中，需要对土地与建筑物的权属合法性、手续完整性进行了充分核查，以其作为权益分配的基础。在单元内的权益初次分配过程中，优先保障公共利益项目的用地，以反向的“征地返还”的手法，向城市更新单元索取“大于3 000 m2且不小于拆除范围用地面积15 %”的归政府支配[8]。权益的再次分配过程中，按照原有权益的比例构成情况分配基准增量，按照贡献公共设施的比例分配奖励增量，同时在单独的“地权重构”图则上予以落实，绑定各权益主体承担的拆迁、配套建设、安置等责任。总体而言，地权重构作为城市更新单元规划内容的组成部分，要将产权类型、用地主体、建筑共有3个层面的权益分配进行规划安排(图3)。

3 总结与展望

3.1 构建“专项规划+单元规划”的城市更新规划体系

依托现行“总规+控规”的法定规划体系，相应建立适应旧城的“专项规划+单元规划”的城市更新规划体系，其中专项规划作为对总规的落实与补充，要满足长期更新目标与短期动态调校的要求，并划定重点更新单元。单元规划的编制应当同时包含技术文件与管理文件，衔接专项规划的同时充分对接控制性详细规划，协调各产权主体间关系与公众利益，保障可实施性。

3.2 明确法律地位，出台编制指引

更新专项规划是城乡规划编制体系中的重要组成部分，其法律地位应当按照《城乡规划法》的规定，作为总体规划和分区规划的附属内容和进一步深化予以明确。同时，在管理实施层面，更新单元规划与法定控规充分对接。

针对各城市的更新项目的规划编制采用一般区域的规划标准，缺乏明确统筹指引与专项指导的问题，各级政府应当结合管辖范围的旧城实际问题，尽早出台城市更新专项规划编制指引，应对“存量时代”的城市发展需求，填补相关管理空白。

3.3 强化区域统筹，明确更新模式

旧城区同时面临发展与保护问题，对于开发强度极度敏感，以单个项目研究难以平衡建设容量与相关人利益。加强

区域统筹，一方面可以对城市片区的现实问题做系统研究，另一方面提供了可操作的区域内利益平衡与建设量平衡的实现方式，依托更新单元的划定过程应当明确具体的更新模式，并给予相应的规划政策支撑。

3.4 深化管理体制，制定配套政策

明确城市更新改造的专职管理部门与机构，出台更新办法、实施细则等政策，如有必要研究制定更新条例的可能性。加强对国土、财政等公共政策以及专家论证制度、项目退出机制的研究，保障城市更新中的资源高效配置。

[1] 杨仲华.城市旧住宅可持续性更新改造研究[D].浙江大学,2006.

[2] 张大昕.城市已建成住宅改造更新初探[D].天津大学,2004.

[3] 贺传皎,李江.深圳城市更新地区规划标准编制探讨[J].城市规划,2011(4).

[4] 深圳市城市更新(“三旧”改造)专项规划(2010-2015)[S]. 2009.

[5] 范丽君. 深圳城市更新单元规划实践探索与思考[C].中国城市规划学会.城市时代，协同规划——2013中国城市规划年会论文集(11-文化遗产保护与城市更新).中国城市规划学会,2013.

[6] 李峰清. 新型城镇化视角下珠三角地区城市更新利益机制与规划策略——以广州、深圳等地区实践为例[J]. 上海城市规划,2014(5):108-113.

[7] 上海市政府. 上海城市更新实施细则[S]. 2015.

[8] 深圳市城市更新办法[S]. 2009.

马奔(1989～)，男，土家族，硕士，规划师，从事城市规划设计工作。

TU984.11+4

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[定稿日期]2016-10-12