辽宁自贸区构建“容错机制”的思考

王 勇

（大连大学 法学院，辽宁 大连 116622）

辽宁自贸区构建“容错机制”的思考

王 勇

（大连大学 法学院，辽宁 大连 116622）

自由贸易试验区是一国为加强对外贸易而开拓的经济发展试验田,容错机制是人文主义理念和市场经济发展相结合的产物,而自贸区要良好地运行和发展,关键在于运用容错机制包容政府有关部门犯错情况的发生,以期鼓励相关政府部门大胆创新改革。容错机制相关制度已经不同程度地为我国上海、广东、福建、天津自贸区立法和法律实践所确立。辽宁有必要在比较研究各已建自贸区法律实践的基础上,结合辽宁自贸区的实际情况，研究容错机制的适用标准，容错的范围等内容，来构建辽宁自贸区的容错机制。

自贸区；容错机制；法律构建

自由贸易试验区是一国为加强对外贸易而开拓的经济发展试验田。自由贸易试验区的核心理念是鼓励创新，改革进取。改革创新难免会遇到失败，因此自贸区政府个别部门可能会存在为了避免承担改革失败的责任，而怠于改革创新，这将极大地影响自由贸易试验区建设的成效。为此，我国部分已建自贸区确认了容错机制的相关制度。2017年4月1日，辽宁自贸区正式挂牌，为建设成振兴东北老工业基地的新引擎，辽宁自贸区被党和国家寄予厚望，制度创新实施在即。相应地，辽宁自贸区亟待构建容错机制，有必要对已建自贸区关于容错机制的法律实践经验、立法模式的选择及具体制度构建进行深入研究。

一、容错机制的概述

（一）容错机制的概念

容错机制，是在一定范围内，在符合规定条件的情况下，宽容所犯错误，不予以追责的机制。它原本主要应用于工程设计中。例如，在计算机使用过程中，如果发生程序“未响应”，此时该程序便暂时无法继续运行下去。然而，它往往在一段时间后（通常为十几秒或几十秒）恢复正常使用。这种暂时不响应的错误状态，我们称其为“容错”。

容错机制在行政管理领域，是指对于行政机关的工作人员，在正常履行工作职责的前提下，宽容其在工作中由于改革创新而导致的失败，以此来鼓励行政机关工作人员积极的改革创新。

（二）构建容错机制的意义

在自贸区建设的过程中，会存在多种利益关系和深层次矛盾的调整变革，在这个过程中行政机关会产生畏惧困难，有所顾虑的情绪。所谓的“改革只许成功不许失败”的论调在自贸区建设中是不科学、不合理的，会挫伤干部的积极性。容错机制在制度层面为行政机关相关人员在改革创新失败的问题上给予免责，能够鼓励相关工作人员创造性地开展工作，不断开拓改革发展的新局面。由此可见，在自由贸易试验区实施这个机制是非常必要的。从辽宁自贸区的建设来看，构建容错机制具有特殊意义。对于振兴东北老工业基地，辽宁自贸区被国家寄予厚望，辽宁自贸区应通过积极的制度创新成为东北振兴的新引擎。然而，在一定程度上受到区域差异的影响，辽宁乃至东北区域在敢于争先、大胆创新、无畏困难方面，与南方地区相比，可能存在一定的差距。鉴于此，辽宁自贸区迫切需要构建完善的容错机制，让广大干部愿意干实事，敢于干实事、能够干实事。

（三）相关概念对比分析

与容错机制相关的概念有很多，为了避免混淆，需要一一理清相互关系。

1.容错机制与纠错机制

容错与纠错存在一定的联系，二者是相互结合的。容错并不是一味地容忍错误而不去纠错，而是在承认错误的基础上去积极纠正错误，只是在追究责任方面，容错机制允许在当事人不存在重大过错的前提下，予以免除责任。因此，容错具有纠错的功能，不能把容错与纠错割裂开来。

容错不是简单地宽容错误，它并不等同于容许行政机关违法。容错的标准不能没有底线，可容纳的错误底线应为“坚持依法推进改革”此过程中出现的错误，即改革都要于法有据。政府部门在自贸区建设过程中，如果由于经验不足，导致对先试先行的政策理解出现偏差，制度创新过程中出现失误，可以适用容错机制，但决不能姑息容忍明知故犯的违法乱纪行为。所以，容错不等于肆意违法，容错也是要在合法行政的前提下容错。

2.容错机制与问责机制

容错机制并不是免死金牌，要把握好容错免责与问责二者间的界限。对敢于创新同时严守法律底线的干部要宽容理解，对打着改革旗号独断专行、干劳民伤财事情的干部要加大惩处力度。这就要做到精确问责，提高针对性，对症下药。

问责机制一定要严格，这要求问责机制必须精确、及时。容错机制要求一定程度的宽容，而不是纵容。严格与宽容必须是高度统一的，针对不同行为采取不同措施。严格要实事求是，宽容也要实事求是；严格要依照法规进行，宽容也要依照法规进行。

3.容错机制与决策机制

科学的容错机制，必须以科学民主的决策机制作为基础。如上文所述，容错机制要求“严格”与“宽容”相结合。何种“错误”可以宽容，何种“错误”需要严格追责，不能宽容，需要有一个相对明确的标准，而这个判断标准不能以某些领导干部的个人意志为转移，必须要通过一个科学的民主决策机制来确定。通过确立明确的制度，建立起公开透明的决策体系，在决策前完成专家咨询、征求群众意见、组织专场听证等环节，使决策经过充分的论证，形成科学决策。通过这样的过程形成的决策，能够在很大程度上降低改革创新决策实施过程的风险，有助于容错机制发挥积极的效果。

二、容错机制在中国已建自由贸易区的发展情况

（一）上海自贸区构建“容错”制度环境

2013年9月29日，我国首个自由贸易试验区——上海自贸区正式挂牌成立。上海自贸区为我国进一步深化改革和扩大提升开放型经济程度提供了强大驱动力。上海自贸区着重对负面清单、金融、关税、离岸市场、贸易、航运、投资等领域的改革进行探索，同时，在相应的监管环境、政府职能的转变等方面也进行了一系列的制度性创新，如政府“简政放权”，强化了政府事中、事后的监管，为先行改革创新营造了较为宽松的氛围，初步体现了上海自贸区构建“容错”的环境。根据《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》《上海自贸区条例》以及中央各部委、上海市各委办局通过的支持自贸试验区建设的相关规范性文件，上海自贸区的容错制度环境，已经得到比较清晰地呈现。

1.上海自贸区作为我国批准设立的首个自贸区，容错机制没有先例可循。因此，《上海自贸区条例中》规定：“自贸区建设要坚持“自主改革”的指导思想，努力聚焦制度创新的重点领域和关键环节，积极运用现行法律制度和政策资源，改革妨碍制度创新的体制、机制，不断激发改革创新的主动性、积极性。”在实践中，容错机制在上海自贸区的形成也是遵循“自主改革”的思想进行推进。

2.上海自贸区挂牌成立以来，并未有规范性法律文件明确容错机制，但是容错机制的环境及具体做法已经在上海的到推进。这种现象，究其原因，在于上海自贸区地位之重、承受压力之大而不敢“轻举妄动”。上海自贸区是国家重大战略之一，是国家试行的第一块“试验田”，是一场从上至下的改革。我国的改革已从局部改革突破，走向牵一发动全身的全局改革，而全局改革并非一蹴而就，上海自贸区要进行的多项制度突破与创新都涉及全局改革。所以，上海自贸区迄今为止通过上述文件来营造一种宽松的容错制度环境而未明确构建系统完善的容错机制。尽管如此，《上海自贸区条例》已经把目前上海自贸区总结出来的可复制可推广内容全数纳入其中，且条例本身是开放的，所以也给制度创新留下了相应的空间，为其他自贸区构建容错机制提供了重要指引。

（二）广东自贸区首创容错机制

广东自贸区于2015年4月21日正式挂牌，其建设的目标是，将广东自贸区建设成为投资更为方便，与国际接轨，公开透明的自贸区建设示范榜样，进一步促进港珠澳的发展。可以说，广东自贸区是我国改革开放战略倒逼下的一个“压力测试平台”，不同于上海自贸区，广东自贸区在吸收上海自贸区已有良好经验做法的同时，还要提供出自己探索、改革创新的样板。

《广东自贸区条例》于2016年7月1日实施，该条例首次以规范性法律文件的形式规定了容错机制，使容错机制更具有可操作性，为广东自贸区制度创新建设提供了稳定的制度保障，极大地调动了广东自贸区制度创新的积极性。条例总则第四条规定,“在自贸试验区进行的创新未能实现预期目标,但是符合国家确定的改革方向,决策程序符合法律、法规规定,未牟取私利或者未恶意串通损害公共利益的,对有关单位和个人不作负面评价,减免相关责任。”这是对容错机制的清晰表述。

此外，条例还创新性引入了第三方评估机制，规定由自贸区管理机构组织第三方评估机构或市场主体对政府及其相关部门的协同配合情况进行打分，并纳入该部门的年度考核，将评估结果报告国务院，对试点效果好且可复制可推广的经验做法，经国务院同意后推广到全国其他地区。这有利于推动各级政府部门对自贸区各项改革创新工作加大扶持力度，有助于协力推进自贸区建设[1]。

广东自贸区首创容错免责机制，在一定范围内，宽容失败、允许试错，营造了支持改革、鼓励创新的良好氛围，给改革创新者撑腰鼓劲、加油打气，为其他自贸区构建容错机制提供了良好范本。

（三）天津、福建自贸区尝试构建容错机制

2015年4月21日，天津自贸区、福建自贸区挂牌成立。天津自贸区承担着京津冀一体化的烙印，其战略定位是努力成为京津冀协同发展高水平对外开放平台、全国改革开放先行区和制度创新实验田、面向世界的高水平自贸区。在《广东自贸区条例》实施不久，天津自贸区学习广东自贸区容错机制改革经验，于2016年11月3日出台《滨海新区激励干部改革开放创新勇于担当容错免责实施办法（试行）》（下文简称“办法”），该办法重点针对领导干部不担当、不作为等行为，建立健全相关制度。

《办法》在广东自贸区容错机制的基础上进行细化规定，详细规定了容错的含义、容错免责坚持的基本原则、容错免责情形、容错免责程序、保障措施等。该《办法》是我国目前关于容错机制最为详细的规定。

福建自贸区承担着深化两岸经济，加强与21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区交流合作的重任，为我国全面深化改革和扩大开放积累新经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用。2016年4月，在福建自贸区设立一周年之际时，福建省人大常委会通过了《平潭综合实验区条例》、《福建自贸区条例》，两部法规中都有关于容错机制的相关规定。其中，《平潭综合实验区条例》对国家工作人员为推进改革创新出现失误，符合相关情形的，作出免责规定[2]。《福建自贸区条例》明确提出“建立鼓励改革创新、允许试错、宽容失败的机制”，条例规定，省政府有关部门，自贸区片区所在设区市政府有关部门推进自贸区改革创新工作的情况，纳入政府绩效管理，并明确“完善以支持改革创新为导向的考核评价体系，充分激发创新活力。”[3]这些制度都表明，福建自贸区鼓励创新免责、容错试错的考核评价体系，为先行先试提供法律保障。

三、辽宁自贸区政府容错机制构建建议

2017年4月10日，辽宁自贸区挂牌成立。辽宁自贸区承担着振兴东北老工业基地，努力建成振兴东北的新引擎的重任。我国振兴东北老工业基地的举措已经实施多年，然而，鉴于相关部门在一定程度上存在这害怕犯错而踌躇犹豫不敢创新的情绪，因此，辽宁自贸区在创新制度建设过程中，有必要鉴于四大已建自贸区的现有经验，结合我省实际，明确容错机制建立的相关问题，并制定相应措施来构建容错机制。

（一）明确认定标准和相关制度，科学容忍错误

辽宁自贸区改革创新的建设过程中，我们需要明确容忍错误的标准，因此，我们需要结合辽宁自贸区实际，制定出台容错机制的制度办法，通过标准和相关制度来认定容错制度的基本内容。例如，容错是基于动机还是结果或者两者结合去认定？从动机来看，改革创新是为了辽宁自贸区发展和为百姓谋利的错误可以包容，还是从结果来看，只要没有导致特别严重的结果或者损失可以包容，抑或是动机结果双项结合认定，既要出于为公不为私的出发点，同时还不能造成严重后果。

（二）明确容错的认定部门和程序

改革过程中，难免出现失误，为了鼓励创新、宽容失败，需要建立容错机制作为重要的制度保障[4]。那么，认定错误的部门应由谁认定？认定错误的程序又该如何规定？这些程序性问题都应予以明确。例如，明确认定错误的部门是自贸区办公室或是上级政府[5]；建立好改革创新重大风险评估制度，对风险进行事前评估，事中加强风险监管纠正，事后对改革完成程度、风险把控进行评价并确定责任大小[6]。我们可以进一步明确辽宁自贸区政府责任、领导干部个人责任的相应条款，制定出台《辽宁自贸区容错机制程序规定》，为改革创新者运用容错机制改革指明方向。

（三）出台鼓励创新、容错免责的制度办法

有了前述的容错内容明确、容错程序规定，辽宁自贸区应该结合自身实际尽快出台容错机制的制度办法以鼓励自贸区改革创新发展。《辽宁自贸区总体方案》中总体目标之一就是强调法治化。良法是善治之前提，因此辽宁自贸区最要紧的是应该坚持立法先行，例如制定《辽宁自贸区条例》、《辽宁自贸区促进改革创新的决定》，强调突出对于改革创新未能实现预期目标者，但是勤勉尽责，为百姓谋利而非牟取私利者，依法免除相关责任，明确容错机制让其落地生效。制定容错机制配套性行政规范性文件和实施配套细则，鼓励领导干部创新作为。

（四）利用纠错机制完善容错机制、促进容错机制发展

容错与纠错不是相互分割的两个要素，二者有机结合相辅相成。从容错的定义来看，容错中内含有纠正错误的功能。纠错就是在改革过程中出现的错误发生之后，及时准确地启动相应机制和程序，找出错误原因，重新梳理履行程序以便及时纠正错误，把损害结果降到最小[7]。之所以要改革创新是为了打破僵化思维，改革过程中不确定性和风险性较高，所以辽宁自贸区需要建立纠错机制辅助容错机制真正发挥实效，通过及时有效地纠正错误，引领改革创新的方向，加强决策科学程度，为自贸区改革创新提供制度保障。为此，《辽宁自贸区条例》、《辽宁自贸区促进改革创新的决定》等文件中也应制定明确纠错机制。

（五）积极营造宽容良好的容错氛围

当前，我们整个社会环境对于改革创新出现错误的包容度仍然亟待提高。首先，错误发生后通常会出现一些不利舆论，极容易影响领导者的改革进程和出现针对改革者的不利评价；其次，如果没有容错机制，对改革者不分情况加以问责容易导致改革者激情丧失，不利于改革后续发展[8]。因此，辽宁自贸区要积极营造宽松的容错氛围，打造容错环境，在自贸区社会环境内认可创新精神，加强自贸区容错文化建设，加大对容错机制的宣传力度，营造出一个宽松、和谐的社会环境，激发出辽宁自贸区改革者的创新热情。

[1]容错机制写入广东自贸区条例[EB/OL].(2017-03-01).http://news.xinhuanet.com/mrdx/2016-05/26/c_135389.

[2]郑少华.中国（上海）自由贸易试验区的司法试验[J].法学，2013(12):138-143.

[3]中国(福建)自由贸易试验区条例颁布[EB/OL].(2017-03-01).http://fj.sina.com.cn/minshang/tttj/2016-04-05/100.

[4]袁志刚.中国(上海)自由贸易试验区新战略研究[M].上海:格致出版社，2013.

[5]上海财经大学自由贸易区研究院.2014中国(上海)自由贸易实验区发展研究报告[M].上海:上海财经大学出版社，2014.

[6]梅立润.全面深化改革情境的“容错机制” [J].重庆社会科学,2016(6):61-67.

[7]刘宁宁,郝桂荣.新常态下如何科学构建容错机制[J].党政视野,2017(2):57-58.

[8]周汉民.建设中国(上海)自由贸易试验区,以更大的开放促进更深入的改革[J].国际商务研究,2014(1):5-14.

On “Fault Tolerance Mechanism” in Liaoning Free Trade Zone

WANG Yong
(School of Law,Dalian University,Dalian 116622,China)

The free trade zone is an experiment of economic development to strengthen foreign trade.The fault tolerance mechanism is the product of the combination of humanism and market economy.The practice of free trade zone relies much on fault tolerant mechanism in correcting errors for reform and innovation,and legislations has developed fault tolerance mechanism in some free trade zones.Liaoning free trade zone should be based on comparative study of other free trade zones legislation and the reasonable legislative experience.

Free Trade Zone; fault tolerance mechanism; legal construction

D912.1

A

1008-2395（2017）05-0120-05

2017-03-06

“辽宁省高等学校杰出青年学者成长计划”项目（WJQ2014056）

王勇（1982-），男，法学博士，副教授，主要从事自贸区法学、金融法学研究。