如何监督未来的监察委？

监察委是监督其他机构的机构，但监察委本身也应当接受监督。对国家监察委员会的监督，无外乎内部、外部两种途径。

编者按：2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），部署在上述三省市设立各级监察委员会。2017年1月8日，十八届中央纪委七次全会在京闭幕，全会提出，将推动制定国家监察法，筹备组建国家监察委员会。监察委的成立，将是最重要的政治改革之一。且听马怀德先生对监察委的解读。

《方案》的目的就是要设立一个与国务院平行、独立于政府机构之外的监察机关，也就是国家监察委员会。我们可以称之为“一府一委两院”制度。之所以设立“一委”，就是要加强对一府两院和其他公职人员的监督。它所产生的影响，可能不亚于1998年、2003年的两次国务院机构改革。从这个角度看，用“事关全局的重大政治改革”是比较恰如其分的。

依据现在的行政监察法，监察部门的覆盖范围只包括国家行政机关及其公务员，以及国家行政机关任命的其他人员。这个范围窄于公务员法。我国的公务员法很特殊，调整对象不仅仅是行政机关工作人员，也包含了立法机关、司法机关、各党派和主要人民团体的公职人员等。只要你是行使公权力、由财政供养，都算广义的公务员。今后，监察委员会的监察范围会与公务员法持平，比如法院、检察院、医院、学校等都在监察之列。

现在，很多大型国企的领导由政府、国资委任命。这些由政府任命的国企人员也要接受监察。

目前的行政监察法赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等。但由于有限的监察手段分散于各个部门，且偏重事后监督，所以一些方式方法在实践中难以落实。一旦改革，监察委员会的监察手段将得到优化、丰富。除以往的监察方法外，审计、反腐反渎案件侦查等，都将集于一身。尤其对贪腐、渎职案件的刑事侦查措施，过去只能由检察院享有，纪检监察机关没有这项权力。以后，监察委也许可以使用刑事拘留、逮捕甚至监视居住等手段。

这里还涉及侦查成本问题。现在，纪委在查处违纪过程中只有党内的手段措施，虽然也能收集一些证据，但笔录、口供等要想成为司法程序中的证据都要经过检察院的二次转化。在这个过程中，不仅可能出现问题，还可能出现变数，造成无用功。监察委员会如果享有反贪反渎案件的侦查权，就大大减少了转化的必要性。这不仅解决了限制违法违纪嫌疑人人身自由的合法性问题，还能填补纪检机关与司法机关在衔接、协调过程中的障碍、漏洞，同时也会在法律上受到更大约束。

（监察委是监督其他机构的机构，但监察委本身也应当接受监督。）对国家监察委员会的监督，无外乎内部、外部两种途径。十八大后，中纪委提出“打铁还需自身硬”“防止灯下黑”“信任不能代替监督”等自我监督理念，也设置了相关的内部监督机构。比如“纪检监察干部监督室”，就是专门对内部人员进行监督。

外部监督来自人大监督、社会监督。各级人大产生监察委这个机构，任命其人员、听取其报告、对相关人员进行质询，这些都是监督的一部分。社会公众监督看似很虚，但因为来自媒体、老百姓各种方法手段的全方位、全天候监督，人民群众还可以通过举报、投诉、来信来访等传统方式监督，所以实际上比较“实”。

多种监督中，最重要的就是法律的监督。如果将行政监察法修改為《国家监察法》，通过法律明确监察委的职责、权限、运转程序、具体措施，并按照法定职责必须为、法无授权不可为的方式进行监督，会有很好的效果。尤其对于这种权力大、涉及面广的重要部门，更需要强化法律对其职权行使的有效监管。

（本文为马怀德教授接受《南方周末》专访的节选，采访者为南方周末记者 滑璇）