高校政府财政投入科研项目的绩效考核难点及破解

朱丽献

(辽东学院 商学院，辽宁 丹东 118001)

【大学研究】

高校政府财政投入科研项目的绩效考核难点及破解

朱丽献

(辽东学院 商学院，辽宁 丹东 118001)

以政府财政投入为主体的高校科研活动是提升国家综合国力的重要保障。因财政投入科研项目的管理流程过长，涉及主体过多以及项目本身具有较强的专业性、不确定性和创新性等现实极易引发项目绩效考核的效能低下、目标偏离、行为偏差等难题。构建全过程内部控制系统，遵循全员参与、全过程控制、全方位覆盖的全面质量管理的基本原理，将项目经费控制、进度控制目标与项目质量控制终极目标有机融合，抓住项目的事前、事中、事后三个环节的有效衔接和递进应该是解决绩效考核难题的根本措施。

财政投入项目；绩效考核；全过程内部控制

持续有效的高校科研创新活动一直是提升国家综合国力的重要保障，而充足的经费投入则是保障科研活动开展的基本前提。研究表明，我国1995—2013年间高校科研经费内部支出和高技术产业产值之间存在着长期稳定的均衡关系，高校科研经费投入与高技术产业产值所代表的经济效率正相关[1]。可见，高校始终扮演着助推产业升级和技术进步的重要角色。目前，我国高校科研经费虽已呈现出以政府、企业、其他社会机构为主要来源的多元化投资结构，但政府财政投入仍然占主体部分。为确保政府财政投入科研项目的效益最大化，各级政府部门也非常重视以绩效考核为核心的全面预算管理体系的构建，始终将绩效考核作为项目预算执行情况的一种结果反馈贯穿于项目管理的全过程。一方面，政府可以通过绩效考核实现各种财务及非财务资源在参与科研项目的各高校间的合理分配与控制；另一方面，政府通过持续的绩效考核来纠正项目研发过程中出现的各种偏差以确保项目研究质量和研究目标的实现。但由于政府财政投入科研项目的管理流程过长，涉及主体过多以及项目本身具有较强的专业性、不确定性和创新性，科研项目绩效考核还存在考核效能低下、考核目标偏离、考核漏洞较多、考核行为偏差等难题。

一、 政府财政投入科研项目绩效考核问题的提出

依照科研项目经费的来源不同，高校科研项目可划分为纵向和横向科研项目。纵向科研项目主要是指各级政府部门给予财政支持的科研课题；横向科研项目则是指从企业或其他社会渠道获得资金支持的项目。虽然，两者共同构成了高校科研活动的主体，但由于国家创新战略的实施和高校教育改革的推进，政府投入仍然占高校科研创新活动经费来源的主体。有数据显示，2009—2014年间国家对普通高校投入的科研经费已经从367亿增长到727亿[2]263。2010 年，高校从政府部门、企业、国外等其他社会渠道获得研发经费分别占高校研发总经费的比例为60.1%、33.2%、6.7%，其中政府部门占主要比重[3]。同时，高校在科研经费支出、承担科研项目和科研机构数量等方面也随之呈现出大幅增长趋势。如2013年我国高校 R&D 经费总支出856.7亿元、R&D 项目(课题)数711 010项、R&D 机构数9 842个，较2009年，分别增长82.98%、49.15%和61.82%[4]。分析以上数据，不难看出随着政府对高校科研经费的投入不断增加必将带来两个严峻的社会现实：一是随着高校科研活动的深入开展，不可避免地会出现经费需求与政府财政投入之间的供求矛盾，特别是我国经济发展已经进入新常态，各级政府财政将面临增速下降，财政支出难以满足迅速增长的社会需求困境；二是不断增长的科研投入是否能够带来相应的科研产出，即如何对科研投入进行科学合理的绩效评价？事实上，有关学者的研究成果已经表明，我国31省区普通高校科研项目产出的专著数量、学术论文、鉴定成果数、技术转让当年实际收入和成果授奖等各项指标虽然随着科研投入的增加每年都有一定幅度增长，但科研产出不足和技术转化率低的问题依然十分突出[5]262-265。为此，为缓解高校科研资金的供求矛盾，国家在不断加大对高校科研创新支出的同时也势必要加强对财政资金使用效益的管理和监督，即如何做好政府财政投入科研项目的绩效考核问题。

二、政府财政投入科研项目绩效考核难点及成因

(一)管理链条过长容易降低考核效能

从管理角度看，管理链条的长短和管理幅度的宽窄直接影响管理效能。过长的管理链条不仅增加管理成本也导致信息失真；过宽的管理幅度则会囿于管理者有限精力和管理资源的限制导致管理风险或者管理真空，从而直接降低管理效能。相反，过短或过窄的管理链条和幅度会引发资源浪费现象。从高校纵向项目实际管理状态看，管理链条过长和管理幅度过宽的问题则比较突出。例如，纵向项目的管理链条不仅时间周期长，而且管理时空跨度很大。项目的具体管理流程包括项目指南论证与制定、项目申报、项目的评审与立项、项目实施、项目结项评审、项目成果应用及评价等诸多阶段。对项目的绩效考核也需要持续地收集项目业务和财务资料来综合反映政府财政资源配置下科研项目选择、投入、实施、产出等全过程的科学性、规范性和有效性。具体而言，在项目选择阶段还要细分为初审、终审、确定三个环节；在项目实施阶段还要根据项目周期和项目层次组织多次阶段性检查；从管理幅度看，管理幅度过宽很容易产生考核风险。如在项目申报阶段由于参与高校众多、申报项目数量很大，很难在短时间内确保评选项目的准确性；在项目实施阶段则不仅政府职能部门需要监督管理项目的数量众多，而且项目涉及的学科领域跨度也很大，那么在资源有限的情况下如何保障项目顺利实施更是个考核难题。同理，在一所高校内部也存在项目管理幅度过宽的问题。如高校科研项目的绩效考核有两个重点：一是科研项目的质量考核。质量管理核心是围绕科研进度展开的科研目标的考核；二是科研项目经费的预算考核。项目经费预算考核的核心是经费应用的合理性和合规性，它通常规定财务处负责科研经费使用过程中的财务管理与核算，科研处、财务处、审计处负责监督。因此，就一所高校而言，既要关注项目研究本身的完成质量，也要关注项目经费的使用情况，即如何确保项目的技术管理方(科研部门和学科发展规划部门)、经费管理方(财务部门)、经费监督方(审计部门)、项目的执行方(项目主持人和参与人)等诸多主体之间的有效协同则是最大的考核难点。

(二)主体诉求差异导致考核目标偏离

首先，项目投入主体内部存在多层级、多职能部门、多领域多学科间的诉求差异。如每年高校都会接受来自政府科技、财政、教育等不同职能部门开展的项目申报工作。这些来自不同部门的项目本身就存在研究领域诉求的差异，而且基于条块分割的职能部门不仅难以与学科领域日益交叉融合的发展趋势相吻合，还容易引发科研资源共享率低、项目重复设置等浪费问题；其次，从项目决策主体看，政府部门和评审专家学者的诉求差异较大。如政府部门往往根据自身对科研创新活动的职能需求以及社会经济发展目标和技术路线，从战略角度制定项目指南。因此，政府职能部门对项目的诉求更多的是从科研创新活动的社会效应，即项目本身的科学价值和社会发展的战略意义出发。当然也会兼顾到科研项目的经济效益，即项目成果的市场化价值。而政府职能部门邀请的项目评审专家学者则主要关注的是项目学术性、科学性的高低，而且他们获得的是一次性评审费，因此主要对项目的前期论证和可行性评审负责，至于项目后期运用，特别是中长期市场化的结果问题则少有相应约束；最后，从项目实施主体看，高校和政府部门的诉求也存在差异。与政府部门关注项目长远的社会效应相比，高校更多关注的是项目申报的数量、层级、获得经费多少等短期现实问题，因为这些量化指标直接决定和反映高校整体办学实力和科研水平的高低。因此，高校在职称评定、岗位晋升、绩效考核中都要将教师获得项目的数量多少视为重要考核指标。这也正是导致很多高校陷入争夺政府资金和社会资源无序竞争漩涡的根本原因。

(三)主体信息不对称导致考核过程漏洞

首先，政府和高校间的信息不对称。一方面，科研经费投入方的政府部门并不要求高校上交科研产出成果的使用权，只要求高校科研经费的使用必须遵循财政资金的使用指南，即更多关注财政支出预算的编制、发放以及项目成果的验收环节；另一方面，高校作为项目的实施方虽然拥有科研产出成果的使用权，但却对项目成果产生的社会效益和经济效益的信息掌握不足，难以参与分配。因此，高校考核的则是取得多少项目和项目执行过程的好坏，至于项目后期结果运用则关注不够；其次，高校内部各参与主体信息不对称。由于科研部门对项目进展情况的信息掌握不足或者缺乏相应的项目管理背景导致对项目的过程监督常常停留在表面。如在预算编制阶段科研处只负责盖章，致使项目预算编制审查流于形式；在项目实施过程中只关注申报时的项目可行性以及执行过程中项目进展与计划的吻合度，却难以评价项目质量以及项目成果的社会价值；财务和审计部门则由于对资金支出所涉及的教学、科研、行政管理等业务事项的信息掌握不够只能审核票据来源的合法性、使用分配的合理性，而对经费使用与项目需求和进度的匹配度则无从监管；项目负责人则由于缺乏学校学科建设的宏观管理思维以及财务管理专业知识往往只关注项目本身的进度和经费的分配和使用状况。根据公共选择理论，项目的最高决策者的效用函数未必与参与项目管理的各级行政机构、利益集团完全重合[5]。当科研项目行政决策过程中不能完全采用公开透明的科学模式时就有可能出现暗箱操作，于是来自于权利和身份差异以及对科技资源分配和获取的利益追逐都可能会导致不同利益群体在决策参与和执行过程中的行为扭曲以及与项目初始目标的偏离。如项目主持人就常常站在个人利益的角度只顾着使用科研经费，无法科学规划科研经费使用的战略性和有效性，有时甚至还会出现科研经费支出的无序性和随意性，截留、违规等现象[6]。

(四)管理内在冲突引发考核行为偏差

现行高校全面预算管理模式与科研项目活动规律间存在内在冲突，这些冲突直接引发绩效考核的行为偏差。具体表现为：一是政府部门对科研项目经费过于“刚性”的限制与科研人员的创造性智力投入不符。如现行科研经费管理制度不仅明确规定了具体的经费开支范围，而且对科研人员费用规模都做了严格限制。特别是在实际经费支出中如果有与预算不符或者突发和额外支出则要经历层层审批和申报。诸如此类有关经费的考核规定虽然在预防高校科研领域腐败、防范廉政风险层面发挥了积极作用，但也在一定程度上削弱了科研人员勇于创新的积极性。因为，科研过程本身具有很高的不确定性，科研人员也是项目研究过程中最能动的因素，他们在项目的执行过程中创造性智力水平的发挥直接决定了科研成果产出的状态。但现有政策不仅没有对科研人员的智力价值给予相应的经济认可，而且对非在职人员的劳务费和在职人员的绩效支出均有严格限制，致使智力投入在现行科研经费管理模式下很难得到人力成本补偿[7]；二是结果型科研项目绩效考核方法与过程型科研活动内在规律不符。目前，绝大多数政府部门和高校对科研项目的绩效考核以项目产出结果的量化指标体系为主要内容，如前文提到的专著数量、学术论文数量、鉴定成果数、技术转让当年实际收入和成果授奖数量等各项结果型指标。虽然，结果型考核指标符合政府对财政资金投入科研项目的产业和市场需求的背景，也体现了高校科研项目绩效考核适应市场机制的效率目标。然而，如果把考核科研项目的绩效完全视同企业产品绩效，用考核员工产品的绩效考核办法来考核科研项目则是无视科研活动内在规律的表现。因为，科研项目的研究结果与项目前期的基础性条件、可行性调研，科研过程中环境和资源要素的适应性，科研人员的创造性，科研结果的风险性和不确定性密不可分。也就是说，一项科研活动价值不仅在于科研产出结果的价值，更体现在科研过程中科研人员的素质提升、创新性的投入以及对科研过程中无数次的探索和容错实验。所以，忽视对科研过程中“人”的创造性激励以及科研活动过程中各种“基础性”条件、“过程性”投入、“不确定性”风险的认可，都会引发高校盲目追求科研项目数量和经费的扩大化和科研结果的数量化，教师陷入“重申报”“轻执行”的怪圈中。

三、构建全过程内部控制系统，破解绩效考核难点

针对政府财政投入科研项目绩效考核的四大难点及其原因，构建全过程内部控制系统是解决问题的根本措施。所谓全过程内部控制系统是指基于全面质量控制原理，以事先制定的计划和标准为依据，通过对项目实施的所有环节进行全过程跟踪和检查，以期发现项目实际活动与计划和标准之间偏离问题，并及时予以项目调整、分析、建议与咨询，通过提出切实可行的改进措施，以确保项目预期目标实现的一系列管理活动过程。全过程内部控制系统体现了三个层面的要求：一是系统遵循全员参与、全过程控制、全方位覆盖的全面质量管理原则，将项目质量管理视为绩效考核终极目标；二是内部控制内容主要由项目经费控制、项目进度控制、项目质量控制三部分构成；三是从控制发生的时间顺序看，全过程控制分为事前控制、事中控制和事后控制三个阶段。

(一)做好项目的事前控制

项目事前控制是指在项目正式开始之前所进行的管理活动。该阶段主要涉及项目指南论证与制定、项目论证设计与申报、课题的评审与立项三个环节，参与的主体主要有政府部门、评审专家、高校，管理目标则是通过对科研项目最终产出的确定和对项目资源投入的预先控制来防止科研项目资源在质和量上产生偏差。为此，事前控制的绩效指标主要有项目开出的有效率和项目立项率。前者主要考核政府投入部门确立的项目指南和对项目申报材料的论证评审是否有效；后者主要是通过科研立项的数量和层级来考核高校科研管理的工作的有效性。为达此目的，要做好三方面工作：一是政府部门做好项目指南的论证工作，确保项目的选择反映学科和社会发展最前沿和最急需的问题；加强政府间不同职能部门间的信息共享和有效沟通，搭建政府层面的项目资源和专家资源信息库，尽量避免项目的重复设立和资源的浪费；建立基于人力资源胜任素质模型的项目评审专家选拔和评价系统，将项目评审结果与项目后期运用结果有机对接，以最适合的项目评审专家评选出最正确的科研项目；二是高校科研管理部门把好项目的申报质量关。开展申报工作的选题辅导，选题范围和要求要结合申报者优势特长和前期成果，选择符合地方经济发展状况的热点话题；系统掌握各类项目申报书的填写规范并及时辅导教师填写，防止因填写不规范造成项目落选；开展重点项目的预研究和选题指导工作，以先期成果为依托奠定申报基础；有效整合资源、集中力量，有重点、分层次、有计划地引导项目的申报与本校科研优势和特色学科领域相结合；建立以学科带头人为核心的科研团队建设机制，通过发挥带头人的引领作用持续提升科研项目质量；三是高校科研管理部门做好项目的立项管理工作。可以通过开展多种形式、多层次的学术交流会、学术研讨会交流科研信息，共享科研资源，增强科研管理部门和科研人员的了解和信任；制定科研项目奖励与培育机制，如科研奖励制度、青年教师科研基金专项、人才梯队建设办法、高学历科研人员补贴、校内科研的培育选拔办法等；完善科研项目合同管理。通过签订项目合同来约定项目的研究内容、研究进度、阶段性研究成果、成果水平及表达形式等核心内容，以便对项目后期的绩效考核提供明确的考核标准。

(二)做好项目的事中控制

项目事中控制是指在科研项目实施过程中进行的管理活动。该阶段具体工作有：一是建立多部门协同共管的管理机构。如可以成立由校级领导主管，由财务、科研、教学、人事、审计、各学院等相关部门组成的财政专项经费管理机构。该机构不仅主管整个项目的预算申报、项目的评审、项目的实施和实施效果的考核，还负责优化科研经费的分配方式和渠道，重构科研人员经费开支范围，开发使用科研经费预算控制模板系统并配套出台加强科研经费支出相关的管理文件，以实现对科研经费的科学管理；二是健全科研项目的中期检查制度。通过制度设计明确各主管部门的职责，做好检查分工与协作，针对疑难问题要组织会商解决；明确项目检查工作要以项目合同书为依据，采用定期和不定期的方式，重点检查项目进展与项目质量两个指标；通过严格执行有关项目进展的奖惩制度，调动科研人员的积极性，避免项目延期；三是依据项目的层次、跨学科领域、合作方的多少等要素对项目实行分类管理。分类的目的是按照项目的重要程度和紧迫程度将项目分开，这样便于在管理层面上找寻侧重点。重点项目一般是资金规模大、项目级别较高、涉及的学科领域较多、合作参与方较多的大型项目，因此需要科研管理部门重点关注，同时需要组织分配、协调好各方的工作。而对于非重点项目而言，按照项目合同来进行规范的过程管理则更为重要；四是做好项目实施过程中各参与主体的培训工作。例如要加大对科研人员的教育和宣传工作，帮助克服“重申报, 轻执行”的思想观念；开设针对项目负责人的科研经费管理制度规定、科研管理人员的科研经费管理预决算知识和技能、财务管理和审计人员的科研项目管理能力等；五是建立项目管理和财务管理对接的科研管理信息系统(MIS)，实现信息资源共享。信息收集是做好MIS的基础，信息主要通过专题汇报会、提交纸质报告、项目佐证材料和实物验收、实地考察等形式收集，这些信息对于科研管理部门及时了解项目的研究进度、阶段性成果、面临的困难等提供了充分的判断依据，因此，要收集、整理、保管好各类信息，同时要有专人进行分析给出相应的检查结论。全面运用MIS不仅能够正确和迅速地将项目的信息管理与项目的实施过程有效组合，从而为科研管理的决策与分析提供技术支持，而且还能帮助财务管理人员及时掌握科研项目的进展情况、发现项目预算编制与批复经费不一致的现象，实现和科研人员的有效沟通，从而有效解决财务人员管理科研项目能力不足的问题。

(三)做好项目事后监控

事后监控是指针对项目研发过程结束产生的项目成果开展的项目结项评审、项目成果应用及评价环节的管理活动。项目结项评审环节一般包括结题申请、项目成果鉴定两个阶段。项目成果应用及评价环节则主要针对成果转化工作开展的。其中，结项评审阶段决定项目研究是否达到项目合同书的预期目标，是否能够予以结题；而项目成果应用及评价阶段则是考核科研项目的社会价值和经济价值，即科研成果转化率高低的问题。事后监控具体要做好四方面工作：一是设计科学合理的科研项目验收指标体系。应综合考虑科研前期基础、科研项目实施投入过程、科研项目成果等指标，注重科研成果转化，避免以结果型科研成果量化考评带来的“以偏概全”现象。具体操作时还要充分考虑到不同层次学校、不同学科、不同类型研发人员之间的差异性，充分尊重科学研究规律。具体可将绩效考核指标调整为以科研基础、科研投入、科研产出三方面指标为主体的过程型指标体系。其中，科研基础反映的是高校教师情况、学科情况、科研平台设施等软硬件条件；科研投入反映的是科研项目数目以及科研经费的投入情况；科研产出则具体包括前文提到的专著数量、学术论文、鉴定成果数、技术转让当年实际收入和成果授奖等各项指标；二是要制定并严格执行科研项目验收制度。例如对于以正式出版的著作、发表的论文等公开发表成果作为最终研究成果的, 应该重点考核成果内容与项目计划内容的关联度、项目负责人承担实际研究任务的多少、项目成果形式的规范程度、真实性、原创性、学术性以及项目成果的实践意义和理论价值；对于以鉴定成果、研究报告等作为最终研究成果的，需要在专家选择、专家鉴定评审验收等环节严格遵循公平、公正、公开透明的原则，按照项目合同约定标准验收；三是做好科研项目的结项后期档案管理。由于项目后期档案是整个科研项目成果结晶的保存，档案的形式有文档、声像载体、实物、各类作品等，档案的内容涉及很多专业技术方面的研究成果，档案保管的要求具有一定的保密性和实效性，因此需要具备科研档案管理知识背景的专人定期分类整理；四是做好结题后期管理与总结工作。要对顺利结题的项目进行经验总结和推广，并在现有研究成果基础上发掘和培育新的研究课题；要重点对延期结题、终止研究的项目进行及时处理并诊断原因、总结教训，避免同样问题重复发生；五是转变观念，健全科研成果转化激励机制。如在高校教师绩效考核评价和职称评定制度中可将科技成果转化和产业化等指标作为评价的重要依据；试行“创新应用型”岗位人才培养模式。该岗位以支持教师从事应用技术研发和科技成果转化，鼓励教师将项目研发成果以应用为导向再研发，催化一批关键技术，培养一批“创新应用型”人才为主要目的。

总之，构建全过程内部控制系统，遵循全员参与、全过程控制、全方位覆盖的全面质量管理的基本原理，将项目经费控制、进度控制目标与项目质量控制终极目标有机融合，抓住事前、事中、事后三个环节的衔接和递进, 一定能更好地做好高校政府财政投入科研项目的绩效考核。

[1]潘启亮.高校科研经费投入外溢作用及创新管理模式研究[J]. 科技管理研究，2015(12):86.

[2]刘叶云,钟成鸣. 高校财政性科研经费绩效实证分析[J].电脑知识与技术，2016(1).

[3]薛二勇.中国高校科研经费管理制度改革的政策分析[J].北京社会科学，2014(3):22-23.

[4]陈霞.高校科研经费管理中的问题及对策探析[J]. 会计之友，2015(24):69.

[5]方勇,王明明.科技计划项目第三方评估咨询制度的构建研究[J]. 软科学，2011(4):41.

[6]刘永林.我国高校科研经费管理廉政风险防范研究[J]. 科学管理研究，2014(5).

[7]付晔,杨军.论高校科研经费使用问题产生的根源与治理[J]. 研究与发展管理，2014(8):117.

(责任编辑：李 军)

Performance Appraisal of Scientific Research Projects Supported by Government Finance Input: Difficulties and Solutions

ZHU Li-xian

(School of Business, Eastern Liaoning University, Dandong 118001, China)

The research projects of universities and colleges, which are mainly supported by government finance input, are an important safeguard for improving the comprehensive national strength. Due to the too long management process and too many involved main bodies, as well as the specification and uncertainty of the projects, the performance appraisal of the projects are often conducted with low efficiency, deviated goal and biased behavioral. Accordingly, an overall process internal control should be built. We should organically integrate the project fund control, progress control and quality control by following the basic rules of total quality management of total involvement, overall process control and universal coverage, and effectively coordinate the each performance links through the whole process.

project supported by government finance; performance appraisal; overall process internal control

10.14168/j.issn.1672-8572.2017.02.22

2016-12-28

辽宁省教育厅项目(ZK2015023)；辽宁省教育厅项目(W2013297)

朱丽献(1972—)，女，辽宁岫岩人，博士，副教授，研究方向：人力资源管理与开发。

G644

A

1672-8572(2017)02-0125-06