我国慈善事业监管桎梏及路径优化探析

吴梦露

(郑州大学公共管理学院，河南 郑州 450001)

【文史论苑】

我国慈善事业监管桎梏及路径优化探析

吴梦露

(郑州大学公共管理学院，河南 郑州 450001)

慈善事业作为我国社会治理的新主体，蕴含着巨大的社会价值。目前，我国慈善事业的发展进入瓶颈期且面临公信力危机，因此优化慈善监管体系就势在必行。基于创新社会治理方式的背景，在充分发挥慈善事业参与社会治理责任的方针指导下，指出我国慈善监管面临困境的缘由，并探讨优化慈善监管方式的路径。

慈善事业；全方位监管；法制化；多措并举

我国处于经济社会转型的重要战略时期，社会治理政策倾向于培育、支持和引导多元主体协同参与社会治理。公益慈善事业作为社会治理新格局中的新生力量，在介入民生保障、均衡收入分配、调节贫富差距、促进社会和谐稳定等方面发挥着无法替代的作用，在民生建设和社会事业发展的过程中显现出特有的社会价值。从国家发展战略部署的角度出发，我国的慈善事业需要承担应有的社会责任，工作人员应坚守本职、坚毅创新、坚定透明、坚持规范，以在新的发展时期有所作为。

目前，我国慈善组织专业能力不足、相关律法缺位、公信度持续走低，不能充分发挥其在参与社会治理、补充社会救济等方面的功能。本文拟剖析慈善组织制度缺失、自立性差、监管不足等发展问题，以把握监督管理的力度及方向。

一、我国慈善事业监督管理的窘境

(一)律法缺位

2016年3月，《慈善法》在历经十年探讨、完善后终于得以实施，但其实施效果则还需要运行三到五年后才可进行评估。北京师范大学中国公益研究院院长王振耀将立法耗时过长归因于立法经验不足，以及慈善公益事业发展迅猛，立法须随形势变化不断修正完善，使得一些涉及体制的问题难于解决。此前，我国慈善组织的法律监管不系统、不严谨、操作性差，使得慈善领域失去管控的抓手，只得依靠《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》等法规及其他法规中的适用部分勉强支撑，且慈善组织自身缺乏权威性和约束力，监管实践面临较大难题。

(二)一维监管

社会治理需要打破政府包揽的局面。同样，慈善组织的监管工作也应摆脱政府长期独揽监管全责的境况。慈善组织长期依赖于政府，不利于自身的独立发展，容易形成利益共同体，无法发挥政府的监督管理职能。目前，我国正在改革饱受诟病的双重监管体制，明确了由民政部门直接登记管理。但是，对慈善组织的监管缺乏相应的监督治理手段，在经历严格的入门程序后，缺乏推动慈善组织动态性监管的后续动力，管理流于形式。监管失效现象的产生主要由于民政部门不仅是慈善组织的单向度监管主体，还同时兼顾着广泛的行政职能，受人力、物力、财力等资源的限制，工作力不从心。

(三)客体失控

按照《慈善法》第八条规定，慈善事业监督管理的客体主要有基金会、社会团体和社会服务机构等组织形式。高门槛的准入机制，一方面实现了严格管理，另一方面却又使一部分以举办公益慈善活动为主但未达到登记注册标准的草根组织游离于慈善边缘。

同样存在监管缺位的还有互联网慈善。互联网慈善组织大多没有公募资格，只能依托其他慈善组织之名进行活动。草根组织及互联网公益组织在自身可靠性、项目运行规范性、账务明细流向等方面均处于监督管理的灰色地带。

草根组织、互联网公益组织以慈善为名，影响广泛，但因其内部管理能力不足，项目运行机制不健全等问题，又对慈善大环境造成了不良影响。因此，监管部门应对其给予正确地引导、监督，出台配套的细则，提出监管新思路。

二、着眼新常态，优化慈善事业监督管理新路径

为激发慈善组织活力，形成自律加法制内外兼修的规范体制，政府及社会应多重监督以形成高效的全面监管体系，严谨建构慈善组织的内部管理框架，提升监控水平。可从三个方面着手探索优化慈善事业监督管理的新路径。

(一)构建多元兼修全方位监管体系

1.加强自我监督

切实规范慈善组织行业自律，一是建立健全行业规范，加强业内监督，形成行业自律机制[1]。创设完善内部管理体系，梳理决策、执行、监督规制，并能依照既定章程运行[2]。二是减少利益冲突，优化内部组织管理结构，注重慈善组织内部人才队伍建设，优化岗位设定，提升业内人员专业性。三是设立完善的第三方评估机制。建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果[3]。

2.加强行政监督

在慈善机构追求“官民平等”的趋势下，推进政府从主导位的全程介入过渡到引领、问责位，从直接管理转变为间接监督。首先，民政部门要严格执行慈善组织年检制和评估制。在慈善组织的活动捐募、财产的管理与使用、信息公开等方面落实监督检查制度；其次，财政、税务部门要依法监督管理慈善组织的财务会计、享受的税收优惠及使用公益事业捐赠统一票据等情况；其三，其他政府部门要监督管理各自职责范围内的慈善组织和慈善活动。[4]

3.加强社会监督

公众作为慈善监督和捐赠主体的地位不可撼动。一是要拓宽公众监督、检举渠道。明晰问责受理部门，根据责任机制及时接收异义、调查核实、依法处理。二是发挥媒体监督作用。新闻媒体充当公众之眼全面监督慈善组织的行为活动，及时曝光违法违规行为，促进慈善活动透明化。同时确保舆论监督的自律行为，避免权力滥用。三是唤醒民众慈善监督意识。调动公众参与慈善事业的热情，重点利用新媒体网络较强的互动性，提高公众舆论参与度。

(二)量体裁衣增强自我管理能力

1.官方慈善组织去行政化

官方慈善组织要准确把握社会形势，脱离对政府的依附，以更加健全独立的体制机制、更专业的行事路线、更严肃的慈善态度，扛起慈善公信的大旗，重塑国民信心。中国扶贫基金会成功转型的基本思路就是从官僚式管理转向现代企业式管理。同时，中国扶贫基金会副会长何道峰指出慈善组织需怀公共之心，用企业管理之法，方可接受市场挑战，得以长久。[5]

2.民间慈善组织重制度化

慈善组织不论属性如何，都要强调自律自治，以壹基金会为代表的民间慈善组织的生存发展，应以健全合理的制度及有序的运行模式作为保障。首先要建立科学严谨的管理机制以保根基稳固，其次要树立投资理念、创新投资方式以保可持续发展，最后要提升专业水平以证明其组织能力。组织的制度化建设是提升行业形象，提高公信力的核心所在。

(三)多措并举逐个击破弱点环节

1.强化规范管理

在全面依法治国发展思路的指导下，慈善事业的规范管理须遵循法律先行原则。一是充分利用现有法律法规，做好第一重保障，监管慈善活动的全过程，确保按照规章制度处理违法违规行为。二是“查漏补缺”推进慈善事业法制化进程，推动制度创新，构建全面有效的法律体系。

2.慈善活动公开透明

公开透明是慈善主旋律，是击破谣言的有力武器。慈善组织承载着对政府、公众、媒体、捐赠者、受益人等的责任，要严肃对待捐募过程、财务流向、救助手段等细节。过程透明，不仅维护了捐赠者的合法权益，还在保障慈善组织公信、防止制度性腐败，促进行业自律等方面有着重要意义。

3.慈善组织机构责任清晰有序

民政部门作为慈善事业主管部门，须会同相关部门建立健全责任追究制度。依照“谁登记、谁管理”的原则，由批准登记的民政部门与相关责任部门依法查处并曝光慈善组织的违法违规行为；根据属地管辖的原则依法问责其他社会组织和个人；依法追究政府及有关部门工作人员滥用权利、徇私枉法、玩忽职守等不良工作作风的责任。

4.督导公众树立正确慈善价值观

价值观可以铸就伟人，也会滋生暴民，将慈善的理念融入文化，树立正确的价值观，以正确引导公众舆论力量。第一，肃清信息传播渠道中的误导、谣言类信息；第二，及时通过官方发声，以正视听；第三，从文化建设角度出发，营造社会的“正能量”氛围，让流言止于智者。

三、结语

当下是慈善事业成长最坏的时代，也是最好的时代。希望工程创建者徐永光以“U”喻指中国慈善事业的发展路线，并强调当下的谷底时期既是挑战，也是机遇。作为应对，构建强化监管的双通道管理机制，规范慈善事业的新格局，是敦促慈善组织健康发展，改善慈善事业困局的可行之路。

[1]杨方方.从依附到合作：中国慈善组织与政府关系[J].中国社会保障，2008，(11)：32-33.

[2][3][4]民政部.国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见[EB/OL].(2014-12-18)[2016-11-30].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201412/20141200744752.shtml

[5]何道峰.官方慈善组织首先要断奶[EB/OL](2013-4-24)[2016-11-30].http://www.yicai.com/news/2653373.html

【责任编辑：周 丹】

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1673-7725(2017)01-0220-03

2016-10-20

吴梦露(1990-)，女，河南濮阳人，主要从事城乡社会学研究。