国外公立职业院校内部治理结构模式及其启示——以英、法、德、美四国为例

于锦绣

（江苏旅游职业学院旅游经济学院，江苏扬州225127）

优化职业院校内部治理结构是建构现代职业教育制度的重要内容，也是增强职业院校办学活力、提高职业院校人才培养质量的根本举措。新常态下，加快发展现代职业教育，必须优化职业院校内部治理结构，以此推进现代职业教育制度建设，提高职业院校决策的科学性和民主化，在更大程度上释放办学活力，提高人才培养质量，实现现代职业教育的可持续发展，以更好地服务产业结构优化升级。

近年来，在国家政策的引导和在产业发展的驱动下，我国职业教育有了较快发展，办学质量日益提高，对经济社会发展的作用日益明显。但是公立职业院校的内部管理体制、运行机制存在与加快发展现代职业教育不相吻合的现象。学校内部治理结构滞后于现代职业教育发展的要求,办学活力有待进一步增强，管理的规范化、科学化、精细化程度还有待进一步提高。随着经济发展方式的转变、产业结构的调整和优化升级，职业教育面临前所未有的巨大挑战，迫切要求职业院校内部治理结构必须依据教育的本义和现代职业教育的理念进行优化和完善。本文通过对国外公立职业院校内部治理结构模式的对比研究，力图归纳和总结适合中国国情、符合现代职业教育特质的内部治理结构特征，以促进我国职业院校内部治理结构的优化。

一、国外公立职业院校内部治理结构模式

国外公立职业院校由于社会制度不同、管理体制不同、文化传统不同、教育所面临的目标任务不同，其内部治理结构各具特点，形成了各有所长的治理结构模式。现就以英法两国为代表的校长集权治理模式、以德国为代表的权力制衡治理模式和以美国为代表的体现校外利益集团的董事会授权治理模式加以剖析，概括它们的优势和特点，为优化和完善我国公立职业院校内部治理结构提供借鉴。

（一）英法的校长集权治理模式

英国是世界工业革命的发源地，也是最早进行职业技术教育的国家。对此，马克思在《资本论》第一卷“英国工厂法”一节中专门作了分析，对这种“智育和体育同体力劳动相结合”的教育类型给予了充分肯定，认为这是未来社会理想的教育模式。英国的职业教育以多科技术院校为主体，经过数百年的发展，建构了较为完善的学校制度，形成了与时代要求、学校实际较为吻合的内部治理结构。多科技术院校的校长具有较强的权威性，集诸多权力、角色于一身。除承担法定的职责外，校长还担任学术委员会主席和管理委员会理事职务，承担学术委员会、管理委员会的相关职责。因此，校长不仅拥有并行使地方教育行政部门赋予的各项职权，还拥有管理委员会、学术委员会的相关职权。

法国法律规定，技术院校的最高权力机构是经推选产生的院校理事会，其短期技术院校的决策权、执行权较多集于校长一身。技术院校虽然按法律规定实行两级建制、两级管理，但由于学校总体规模较小，校一级的行政部门大多被压缩和精简，导致校级层面的决策和执行职能更多集中于校长及其领导下的行政系统。

（二）德国的相互制衡治理模式

德国高度重视职业技术教育，将职业技术教育视为德国经济发展的基石。德国承担职业技术教育职能的是应用技术学校，这些学校十分注重决策机构、执行机构、监督机构的分立设置，形成了相互联系而又相互制约的运作机制。

德国应用技术学校内部治理结构主要由校议会、校务会和校监会等“三会”组成，各自拥有不同的权力。校议会拥有决策权，负责应用技术学校的决策；校务会拥有执行权，负责学校决策的执行；校监会拥有监督权，负责对决策系统、执行系统工作运行状况进行监督。在学校学术和教学管理方面，德国应用技术学校规定教授在专业设置、课程开设、科研经费分配和管理等重大问题上拥有较大的话语权。在一定范围内，教师、学生及其他研究者都拥有自由表述学术思想、学术观点和学术主张的权利，学术自治也因此成为德国技术院校在世界范围内负有盛名的显著特色。

（三）美国的董事会授权治理模式

美国社区院校一般为公立，学制为两年，通常规模较大，与传统院校并行，在管理体制上属于地方高等教育机构，是美国学校结构中不可或缺的组成部分，成为美国高等教育的两大类型之一。社区学院具有多种职能，开展职业技术技能教育是其主要职能。美国联邦政府不直接管理院校，一般通过立法、政策、资助等方式、手段对高等院校进行指导和管理，对公立院校的具体事务干预不多。这种状况保证了公立院校能依据本校的思路进行独立办学。

董事会、教授会、院（校）长构成了美国社区院校内部治理结构。学校最高决策机构和最高权力机构是董事会，由州教育委员会批准成立。学校实行董事会领导的校长负责制，校长具有一定的独立性和自主权。董事会将学校相关事务的处置权授予校长及其领导的行政管理团队，校长成为董事会与学校之间联系的桥梁与纽带。

二、国外公立职业院校内部治理结构的特点

英法两国职业院校校长拥有较多的决策权和执行权是多种因素综合促成的，既有历史因素，也有现实因素。从历史维度看，由于职业教育作为劳动者教育具有特殊性，并带有一定的强制性，因此政府在职业教育发展中具有较强的指导作用，希望政府的意志能在核心人物——校长身上得到充分体现。从现实维度看，国有经济在英法两国国民经济中都占有一定的比重，法国的国有经济比重尤其大，故而职业院校校长成为领导学校发展的中心力量，具有较大的权力。法国的技术院校又称为短期技术院校，“二战”后得到迅速发展。由于短期技术院校质态良好，办学定位准确，教学管理规范，其人才培养质量得到行业、企业的广泛认可，被人们视为法国最有实效的高等职业技术教育机构，具有集决策权、执行权等权利于校长一身的特点。

德国职业院校的内部治理注重决策权、执行权、监督权的分立和制衡，特别注重行政权与学术权的分离，将学术工作的决定权交由相关专业人士组成的决策团队处置。这不仅强化了决策的民主性，更保证了决策的科学性。学校高度注重企业对职业教育的参与，并且将企业的深度参与与政府的责任紧密结合起来，形成了独特的技术技能人才培养模式，也形成了相互制衡的内部治理结构，强调学术自由、学术自治，具有“教授治校、民主、高效、开放”的治理特征。

美国社区院校实现董事会领导下的“一会一长”（教授会和校长）制，内部治理注重权职明确、相互制衡。校长和教授会都产生于董事会并受制于董事会，对董事会负责，保证了学校管理的高效有力。本着维护相关权利人利益、更好服务于社区的宗旨，社区学院在董事会的人选上，注意通过选举的方式吸纳社区内各界知名人士参加，形成了较为明显的“外行领导内行”“外行管理内行”的治理特点，并依照法律形成了具有美国特点的董事会授权治理模式，实行董事会领导下的校长负责制。

三、国外公立职业院校内部治理结构的启示

国外职业院校内部治理依据不同的文化禀赋、不同的国情，进行了不同的制度设计，形成了内部治理结构的不同特点、不同模式。各国采用一系列制度与措施，力图提高决策执行效率，以保证教育教学质量，规范学校的权力运行，防止权力失控或无序运作、无良运作，具有超越国别的若干共性特征，为我国职业院校内部治理结构的优化和完善提供了值得借鉴的经验。

（一）切实保障学术权力和学术自由

学术权力和学术自由是学校作为独特的社会组织所应具有的特殊权力，也是办学者实现办学目标的前提和基础。依据科学治理精神，罗伯特·伯恩鲍姆提出，院校应有两种合法权力：一种是法定的董事会和行政机构所拥有的行政权力；另一种是基于专业权威的教师所拥有的学术权力[1]。院校内部治理结构就是为实现这两种权力的微妙平衡而设计的。当行政权和学术权发生冲突、利益出现失衡时，学术自由的理念要求校长应该将重点放在维护教授的主体性和自主性方面。

随着我国教育体制改革的深化，人们对学术权力和学术自由的认知度逐渐提高，职业院校在内部治理结构设计的制度安排中，需要注意对学术权力和学术自由的保护。目前从总体来讲，我们设计的制度还比较抽象、比较原则化、比较模糊且不易操作，特别缺乏科学处理行政权力与学术权力冲突的规则、要求和流程。这种状况亟需通过内部治理结构的优化加以解决，以便给予学术权力更多的保护[2]153-155，更需重视行业企业、教授专家在职业院校中的学术权力和地位。

（二）利益相关者的权力应适当分离又相互制衡

从国外职业院校治理结构可以看出，大凡治理都是通过一定的制度安排来谋求目的的实现和合理配置利益相关者之间的权力与责任的。学校内部治理的直接目标是保证利益相关者知识产出和共同收益的最大化，防止办学者可能出现的对利益相关者利益的背离。其内部治理结构的共同特点是通过董事会、理事会或评议会、教授会、校长等共同构成的相互联结而又相互制衡的治理结构，实现职业院校利益相关者共同治理、共同得利。

我国职业院校内部治理结构的优化与完善从中受到的启发是，职业院校内部科学的治理结构，应该注重平衡利益相关者的权力配置，无论是职业院校的投资者还是办学者都应该在享受法律赋予的权利的同时承担相应的责任。优化职业院校内部治理结构必须从维护相关利益人的权益出发，注重权力的相互制衡，最大限度地保证权力运用的科学性、客观性，有效防止腐败行为的产生。

目前，职业院校决策和管理的利益相关主体日益多元化，分权格局渐趋形成，职业院校不应由某单一权力主体控制，而应根据“冲突和多元利益”的需要，在职业院校治理结构设计上体现民主管理、社会参与的原则，科学合理地配置好决策权、执行权、评价权、监督权，通过协商、合作，达成共同治理的目标，形成良性互动机制。

为此，必须解放思想，确立符合教育本义和职教规律的职业院校治理理念，形成符合国情和院校实际的治理结构。同时汇集各方优势，依据“政府－市场－社会”多元共治、复合优势的思路对职业院校内部治理结构进行改革，因地制宜、循序渐进地优化职业院校内部治理结构[3]。职业院校内部治理结构可以借鉴国外成功职业院校的做法，将公司董事会制度在一定程度上与党委领导下的院长负责制有机结合起来，构建“党委领导、院（校）长治校、教授治学、社会融入、师生参与”的运行机制，将院校与政府、社会有机联系起来。

（三）建构以质量提升为目标的内部治理结构

职业院校内部治理结构不存在一个普遍通行且能共用的模式，任何一种治理结构都是与一定的社会历史条件、文化禀赋和社会文明程度相匹配、相联系的。我国职业院校内部治理不可照搬照抄国外模式，应该与我国职业教育发展策略相呼应，以质量提升为最终目标，突出分权和制衡的原则。我国职业院校应当依据现代学校制度的要求，优化内部治理结构，并且通过制度设计改进组织层级、明细权力边界、健全权力运行机制，形成富有中国特色的职业院校内部治理结构。

依据现代职业教育的时代要求，职业院校履行现代职业学校的使命，优化职业院校内部治理结构，必须以提升办学质量为核心。我国职业院校可以借鉴世界著名的质量管理专家爱德华兹·戴明博士的“戴明环”理论提出的PDCA循环模式（“PDCA”为“计划、执行、检查、纠正”的英文首字母大写），将学校内部治理结构分为决策机构、执行机构、评价机构和监督机构四大板块，形成决策权、执行权、评价权、监督权相互分离而又相互支撑、相互制衡而又相互促进的现代权力运行模式[4]。当然，基于质量提升的循环过程不是一次运行就能完成的，而是需要周而复始不断循环的。一套流程循环完了，一些问题得以解决，未解决的问题则通过诊断与反思进入下一个循环。

1.决策机构

决策是管理工作的基本要素，职业院校可以按照“调研、听取方案、个别酝酿、民主集中、会议集中、会议决定”的决策程序议事。为了提高决策的科学性，职业院校可成立由相关专业人士参与的若干专业委员会，形成初步决策后报党委会或党政联席会审议，事关学校发展的重大决策还需报董事会研究讨论。根据对职业院校常规性工作的认知，设立专业委员会对学校决策科学化水平的提高具有重要作用。

依据现代职业学校制度，董事会或理事会是职业院校重大办学事项的决策、审议机构，主要由职业教育评价专家，政府、行业、企业代表，党委书记、院（校）长、副院（校）长，学术委员会和行政工作委员会代表等人员组成。董事会或理事会可由党委书记任董事长或理事长，其主要职责是审议和决策院校章程、中长期发展规划、重大改革方案、年度重要工作、学校发展中的重大事项。

2.执行机构

执行是管理的基本职能之一。执行机构的基本任务是将强化教育教学管理、提高人才培养质量的各项决策无条件地落实到位。为此需要做好两方面工作，一方面是学校行政组织系统自身的建设，另一方面是学校行政系统的有效运作。

在学校行政组织系统建设方面，职业院校要按照教育教学的特质进行建构。首先，要破除科层制组织模式，按服务师生需求、提高工作效率的原则进行构建，行政机构要少而精，真正发挥作用。其次，要通过制度建设，明确院（校）长的具体权力和应履行的职责，明确每一个部门的工作职责。最后，要从提高组织效率原则出发，做好学校内部执行权力的调整工作。学校层面的权力不宜过多、过重、过大，相关权力，特别是学术方面的权力要向系科、教研室等一线教科研组织下放[5]。

在行政系统的有效运作方面，学校需要认真做好三方面的工作。一是决策执行计划检查工作。工作没有检查，进展就可能不快，甚至会出现计划被束之高阁的现象。二是学校教育教学的诊断与改进工作。诊断的目的是依据一定标准对学校教育教学工作进行检查、剖析，找出存在的问题或工作中的薄弱环节，制定具体的改进计划，然后按计划进行具体的改进工作。三要做好决策执行的奖惩工作。对执行情况好的部门要嘉奖，对执行不力的部门要批评，必要时进行人员调整。

3.评价机构

评价既是对学校办学质量鉴定的手段，又能为决策的调整和执行的强化指明改进的方向和路径，必须高度重视。评价可以由职业院校质量监控部门或行业企业完成，也可以委托第三方完成。虽然将评价交给第三方专业人士组成的社会评价机构，客观性更强，评价结果更具有权威性，但是评价还应更多地由作为质量生成主体的职业院校来完成，以便自我诊断与改进。评价可采取多元化形式，不仅要重视终结性评价，而且要重视过程性评价和发展性评价。

社会教育评价机构必须具有权威性、独立性、专业性。权威性，即社会教育评价机构应当具有良好的公信力，并且保证其评价结果的可比性，才能使评价结果得到学术界、政府、商业机构和社会公众的共同认可。独立性，即社会教育评价机构不能依附于教育主管部门，但又要在有关政府部门的监督、管理下，由作为独立于教育之外的利益相关者进行评价。社会教育评价机构必须通过专业的团队、完善的数据库、先进的技术手段、科学的测试系统和完整的评价体系进行具体的评价。

4.监督机构

监督就是对相关组织的活动进行检查，提出整改意见。职业院校基本都建立了监督机构，但其监督作用并没有充分显现出来。其原因有四：一是责任意识不强，相互推搡，事情落实不到位；二是监督对象不配合工作，认为监督就是挑刺找毛病，从心理上排斥监督；三是监督者缺少良好的职业素养，常抱有一种“老好人、不得罪人”的态度，很难保证监督到位；四是监督的制度不健全，缺乏保证完成监督的具体措施，以及监督效果的检查制度，从而失去应有的监督效用。要克服上述几个方面的不足，学校可建立内部监事会。在现代职业学校制度中，监事会的地位与董事会是平等并列的，其核心职能是独立监督、制衡董事会和校长，以免董事会和校长滥用权力，以维护出资人的利益和维护学校的学术氛围。

决策、执行、评价、监督等机构是学校内部治理结构不可缺失的四大板块，它们各自的职能、手段不一，但目标一致，都是为了促进办学质量的提高。学校在优化内部治理结构时应当科学设立权力机构，提高办事效率，发挥好治理结构的整体功能。

我国公立职业院校内部治理结构优化应该立足人才培养质量的提高，本着与国情相适应的原则，吸收国外公立职业院校内部治理结构的经验，以质量提升为目标统筹设计，环环相扣，唯有如此，才能切合以人为本的理念，切合现代职业教育的发展要求。

[1]Robert，Birnbaurm.The End of Shared Governance[J].Journal of Higher Education，2003（7）：36-42.

[2]WiliaII，BroilJr.University Governance and Academic Tenure.A ProPerty Rights Journal of Institutional and Theoretical Economics[M].London：Macmillan，1997.

[3]雷世平.我国高职院校治理结构存在的问题及其优化研究[J].职教通讯，2013（10）：33-37.

[4]BingZuo，Eugenew，Ratsoy.Student Participation in University Gover-nance[J].Canadian Journal of Higher Education，1999（29）：25-26.

[5]钟秉林.中国特色现代大学制度建设：目标、特征、内容及推进策略[J].北京师范大学学报（社会科学版），2011（4）：17-23.