移动互联大数据时代公共治理创新研究

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出并强调：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”面对国内国际新形势新挑战，积极运用大数据移动互联网新技术，对推进我国治理体系和治理能力现代化有着积极作用，有利于打造智慧政府。

一、移动互联提高公共治理效率

近几年来，随着网络技术的飞速发展，尤其是智能手机的广泛应用，移动互联新技术给学习带来革命性的变化。数据显示，截至2015年6月，我国手机网民数量为5.94亿，年增长率达18.1%，手机已成为第一大上网终端。以移动互联网技术为代表的新一代信息技术推动了智慧城市发展，目前，全国已有90个城市（区、镇）成为首批国家智慧城市建设试点单位。2013年以来，各地通过移动终端设备和社交媒体实现与民交流以形成一种新型政民关系。更为重要的是，在信息化与城镇化高速发展的背景下，移动互联网将成为智慧城市创新公共服务方式，提高公共治理效率的重要战略工具。

1.提升政府的回应力

移动互联新技术在公共治理过程中的实时运用，有利于提升政府的回应力。从整体而言，公共行政系统是一个开放的、动态的、自我转变并自我修复的社会生态系统，其生存和发展必须保持与外界环境的交互平衡。公共信息服务作为公共行政的重要职能和工具，对技术环境的感知及回应，将直接影响到公共行政的效率和效益。在以智慧城市为导向的发展背景下，智慧政府、智慧服务将成为公共信息服务建设的重要目标。因此，公共信息服务方式的创新，应紧随移动互联网的发展趋势，将移动互联网的特征、优势融合到智慧政府、智慧服务的发展战略中，提高公共信息服务对环境的回应性，满足公众多元化的信息需求。

2.优化公共服务流程

公共信息服务的整体运作流程包括以信息收集、信息整理、信息维护为主的后台管理和以信息发布、信息咨询、信息互动为主的前台服务。以往的“一站式服务”政务网站建设已初具成效。移动互联网的发展不仅为传统电子政务的发展注入了新的活力，同时也对服务的整体流程提出了更高的要求。为了充分发挥短信、微博、微信等在公共信息服务中的功效，基于组织结构、职能分工、人员配置为基础的流程优化将是不可或缺的配套措施。

3.整合多种服务资源

行政部门承担着实现公共利益、履行公共责任、维护公共秩序的重要责任，特别在公共治理领域是作为基本公共服务供给的主体。而面临日益复杂的治理环境，其信息获取、整理能力难以应对公共服务的激变式发展。公共服务的主体建构更趋向于多元化的发展趋势，融合政府、社会、市场的资源优势，以满足公众异质化的服务诉求。为了充分挖掘移动互联网的科技潜力，公共信息服务应充分整合社会组织的公益资源，借助相关企业的技术专长，开发更为便捷、高效的移动信息服务手段。

二、大数据使公共治理更智慧

大数据时代的到来让我国政治、经济、文化各方面发展发生了翻天覆地的变化，对公共治理也提出了新挑战新要求。近年来，随着网络普及、大数据发展，我国电子政务取得了突破性进展。政务微博、政务微信、政务软件等新型电子政务形式层出不穷，有利于公共治理的高效化、快捷化和智能化。然而，我们也必须看到，与发达国家比，我国对大数据技术的应用还远远不够，网络服务也远远落后于其他国家。如某市民为办理护照得在居住城市和户口所在地之间往返6次，奔波数千公里；四川某青年办身份证往返多个部门22次未果。这些事例的层出不穷表明，面对信息时代、大数据时代，网上政务水平和服务能力与公众真切需求有较大差距，如何借助大数据技术和信息手段为日常公共生活提供便利成为重中之重。对政务服务来说，建立在大数据基础上的智慧政府是以一种前所未有的新型方式，通过对大量数据进行快速分析，获得有关治理或服务有价值的产品或深刻洞见。基于这样的技术理念和数据储备，以公众切身需求为导向，根据具体实际情况做出迅速反应并及时改进，为公众提供便捷而高效的服务，才能名副其实。

人类社会进入信息时代后，创造的财富和价值超过了过去几千年的总和。信息技术的革新，影响着每个人生活的方方面面。半个世纪以来，随着计算机及网络技术全面融入社会生活，信息爆炸已积累到引发变革的程度。信息资源是信息时代的核心，它以数据的形式固化在光盘、硬盘、磁带等硬件中。随着互联网和物联网的发展，每天每个人都在创造大量的数据，似乎一切都可以被数据化、被记录。在大数据时代，通过分析这些海量的、承载着信息的数据，我们可以了解一个人的喜好、社会关系，甚至推断出他的下一步行为。如果要分析一个社会组织，也可以据此深入了解这个组织的过去、现在状态，乃至预测未来的发展趋势。随着信息资源的力量和价值被挖掘，曾经静静躺在各种媒介中的数据，将创造金子般的价值。在大数据时代，公共部门扮演着重要的角色，既是大數据时代的推动者，也是参与者。因此可以利用其所掌握的大量资金、人力和信息资源，顺应大数据时代的发展趋势，推动社会进步与发展，促进公共部门自身建设。我们看到，大数据在社会资本的引导下开始萌芽，国外越来越关注大数据的价值，并投入了极大热情和精力。我国虽然电子政务发展已经取得很大的进步，但是对于信息资源的价值还认识不够充分，最基础的部门间信息共享问题还没有得到根本解决，虽然学术界从体制、机制、策略上都进行深入研究，但在实践上仍是原地踏步。

1.提高“大数据”意识和数据公信力

对于公共治理而言，大数据技术并没有像经济领域那样得到足够的重视。大数据价值在于提高决策科学化与管理精细化水平，然而诸多局限制约着管理部门对大数据的利用。

（1）管理部门缺乏大数据意识，收集数据的能力较差、数据量少。

我国是一个人口大国，也是互联网大国，互联网用户是美国的2倍，手机用户是美国的3倍。按理，我国应该是个数据大国，但很可惜，中国的数据很少。每年的新增数据量不仅比美国少，比日本也少。为什么会如此？《大数据：正在到来的数据革命》的作者徐子沛认为，这是因为我们收集数据的意识比较差。在技术层面，我们与美国等国家差距并不大。但由于缺乏大数据意识，很多数据得不到收集和存储，也就无法有效利用。鉴于此，大数据意识的培育是大数据战略实施的基础和准备。

（2）管理部门的数据公信力不够、透明度不高。

在我国，普通市民要想看到公共部门相关数据不是一件易事，对其公布的诸多数据也持一定程度的不信任。往往一个数据公布后，大家都会提出质疑。在网络上也充斥着大量无标签数据。同时，我国文化传统也不重视数据，数据是一个可以任人打扮的“小姑娘”，有很多手段修改、操纵这些数据。由于管理部门公布的数据公信力不够、透明度不高，也就大大降低了数据在公共治理中的作用。

数据完全是一个工具，是为其他事情来服务的。国外都把数据作为一个基础，是神圣不可侵犯的，然后在这个基础上去做决策。

2.学会利用数据，决策更加科学化

歷史学家黄仁宇曾追寻近代中国落后的原因，结论是：别的国家实现了数字化管理时，近代中国还不能合理运用数据。正如《大数据时代》中所说，大数据的核心就是预测。在不久的将来，世界许多现在单纯依靠人类判断力的领域都会被计算机系统所改变甚至取代。如今，面对大数据时代的到来，我们的公共部门如何应对呢？

（1）从长久计，做到大数据战略规划先行。

在大数据时代，公共部门可以分析更多数据，甚至在某些问题或某一领域可以分析所有数据，研究调查的结果不再依赖于具有不确定性和偶然性的抽样分析，由这一方法得出的结论准确性大大提高。在此基础上的治理必然更加精准，更能符合公众和社会需求。实施大数据战略具有深远意义，欧美等国也有经验可借鉴，因此实施大数据战略必须规划先行，抢占时代先机。大数据战略实施过程中不可避免会遇到诸多法律问题，所以，立法工作要超前进行。美国在2000年就颁布了《数据质量法》，规定公众、企业、组织可以质疑相关数据发布，可以提起审核甚至上诉司法。中国也需要这样的法律来规范数据发布。

（2）逐步向社会开放数据，用大数据说话。

有人认为，公共部门数据化工作有两层含义：一是借鉴他国经验，注重数据梳理，从而为下一步工作积累数据，同时亦是政绩考核的重要参考标准；二是指狭义的政务公开，诸如财政的支出、分配等细节公之于众，满足公众知情权。

重视数据积累，从关乎纳税人利益的财税领域，到日常生活中天气的变化情况，应主动公布相关数据，有利于提升决策的科学水准。而从城市建设角度看，公开部分数据，让过去收费的数据免费，也能为各方参与公共决策讨论提供参考。就后者而言，无疑将直接作用于备受关注的政务公开议题。

大数据战略或可成为政务公开的有力实践，鉴于其战略意义，除了当前回应公众诉求的应急之需外，还要看到它在中国社会治理中的创新价值。在转型过程中，不仅要重视权力彼此制约，还应通过数字管理来观察、论证权力运作是否合乎规范。

（3）尝试利用“大数据”开展防腐反腐工作。

利用大数据提高公共治理水平，就必须做到信息公开、数据公开。在各地“房叔”“房嫂”一窝蜂被曝光之际，我国决定实施不动产统一登记，被看作“反腐新利器”。试想，利用“大数据”开展防腐反腐工作也有可取之处，可以尝试设立官员电子数据档案，绑定工资、财产、考核、晋升等方面信息，逐步做到向社会公开，“让掌权者在阳光下行走”，方便公众监督。这样可为防腐反腐工作提供科技和数据支撑，更加有效地推进反腐败工作和廉政建设。同时应该看到，美国信息开放的历程也是一个艰难的过程，应理性看待、吸取经验，可渐进推进、大胆突破，做到数据逐渐公开和透明。

在公共部门从管理型向服务型转变的过程中，大数据技术扮演着不可或缺的角色，有助于建设一个更为强大、更加相互关联、更好满足公众需求、激励创新和蓬勃发展的社会。数据即服务，开放才有用。大数据思维触发了新的价值增长，公共部门数据之间的关联将成为数据资源价值的增长点。

三、与市场和第三部门厘清边界

公共治理提倡核心导向的策略，即重新界定其职能合理的适当范围，使之倾注所有精力和资源于核心职能发挥上，解除不必要的政务负担。因此需要放权于市场和第三部门（非营利组织），借助组织外的力量，实现由全能型向有限型的转变。

1.厘清与市场之间的界限

过去采取大包大揽“婆婆式”管理的结果是：一方面公共部门规模过度膨胀，机构臃肿，效率低下，财政困难；另一方面由于对市场的过度干预，妨碍了企业经营自主权，使公正、有效的市场秩序难以建立。作为“有形之手”的角色及其与市场边界的厘清和调整，应更多发挥市场这只“无形之手”的作用。从经济角度而言，就是明确其职能重在引导而非凡事亲力亲为，将本应由市场决定的归还给市场，当前进行的行政审批制度改革、各级部门在机构改革中实行的管办分离和政企分开正是初步尝试。对此，十八届三中全会也认为要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。减少审批不仅有利于市场经济进一步深入发展，也有利于公共治理效率提高。

2.充分开发社会资源

应更加专注于公共决策与公共领导，其角色逐步从“直接提供服务”转向“保证会有服务”，即应从服务的直接提供者逐步演变为服务提供的协调者，将一部分可以开放的公共事务，依法定程序委托给民营企业或第三部门，从而激发社会组织活力。应正确处理好与社会之间的关系，改变包办一切社会公共活动的局面，实施政社分开，充分发挥社会组织、社会团体的作用。一方面要加快行业协会、中介组织等的培育和完善，逐步实现与行政主管部门脱钩，使其既能协助开展行业管理，又避免成为所谓的“二政府”；另一方面也要通过立法授权鼓励民营企业参与市政公用、环境保护等公共事业，在提高公共服务品质的同时也有利于充分开发民间资源、加强公众参与感与获得感。

3.共享信息资源

向市场和第三部门放权，并不意味着放任市场和第三部门自由运行，而是从以往管理者的角色转变为监管者。在监管过程中要开放相关数据，提供相关信息，为市场和第三部门提供便利，让市场和第三部门更好地运转。同时要根据市场和第三部门反馈来的信息及时做出调整，一方面保证整个社会平稳运转，另一方面提供更为优质的服务，其中信息共享就是最重要的一方面。要学习、借鉴市场和第三部门的管理技巧和管理经验，改善自身服务水平，赢得公众更多的拥护与支持。

（作者单位：国务院发展研究中心《新经济导刊》）