PPP新模式引导融资机制持续破冰

阮晋蒙

未来只有更多的政策指导和支持以及相关法律法规等行业标准的出台，才能从根本上促进我国PPP模式进入快速增长阶段

PPP（Private-Public Partnership），即公共部門与私人企业在以某个项目为基础而形成的合作投融资模式，正在成为我国基础设施及公共服务领域的重要方法。2016年，PPP模式开始在中国被大范围接受和应用。财政部、发改委连续发出“PPP合同指南”、“PPP操作指南”、“PPP示范案例”等文件和政策，从实际操作方面明确了PPP模式的基本操作流程、规范和法律地位、利益保障等问题，PPP项目有望大面积铺开。

但在目前，我国民营资本参与PPP的积极性不高，PPP项目能否顺利实施，与配套政策是否健全密切相关。未来只有更多的政策指导和支持以及相关法律法规等行业标准的出台，才能从根本上促进我国PPP模式进入快速增长阶段。

现象 国内PPP项目建设的新高潮

2016年，中国的PPP项目迎来了“落地年”， 据统计，2014年1月至2016年11月签约的1417个PPP项目中，1070个项目是2016年以来签约的，总投资约1.8万亿元。其中，民营企业牵头或单独中标的项目占54.8%，超过国有企业45.2%的比重。一些PPP项目也显现出较好的经济效益和社会效应。在一系列政策措施推动下，民营企业参与PPP项目取得明显成效。

以往，中国的PPP项目并未有好的发展态势，但在2016年，一系列重量级PPP项目相继开始建设，因引起了经济界和政府的广泛关注。

比如2016年9月29日，北京市交通委员会发布新机场轨道线社会化引资项目中标公告。北京城建联合体获第一中标候选人。据悉，该项目总中标金额高达149.9亿元。中铁建及下属中铁十二局集团、中铁十四局集团与北京市轨道交通建设管理、北京市轨道交通运营管理、北京城建集团、北京市政路桥股份、北京市政建设集团组成的联合体中标北京市新机场轨道线社会化引资PPP项目。项目投资额约149.94亿元人民币，计划建设工期约35个月，中标基准年车公里服务费为68.15元╱车公里，特许运营期30年。

2016年10月，北京市首条有轨电车PPP项目正式进入全面实施阶段。亦庄新城现代有轨电车T1线政府与社会资本合作（PPP）项目正式签约，北京经济技术开发区管委会与北京公共交通控股（集团）有限公司签订PPP合作协议，进行项目公司揭牌，这标志着该项目由审批决策阶段转入全面实施阶段，实现了项目当年谋划、当年决策、当年开工。据悉，投资27亿元的亦庄新城现代有轨电车T1线全长13.1公里，设站15座，线路全部为地面线，贯穿一批产业基地和重要功能区。线路同时与地铁亦庄线及规划S6线实现换乘，计划于2017年底通车运营，按照地铁票价运营。

PPP模式还是我国改革的突破口，特别是通过民营企业在PPP项目中绝对控股，能有效解决基础建设投资中的玻璃门问题。2016年12月24日，我国首条民营资本控股的高铁PPP项目——杭绍台高铁近日正式开工建设。这是我国首次明确民营企业在PPP项目中绝对控股的项目。如果杭绍台高铁进展顺利，将有助于在基础建设项目中充分发挥民营企业的创新、管理、运营优势，推动项目更好实施；也有助于激发民营企业参与基础设施建设的潜力，切实促进民间投资平稳增长，增强经济发展活力。国家发改委副秘书长、投资司司长许昆林表示，后期，国家发改委将密切关注和跟踪项目实施进展，及时总结，形成可复制可推广的经验。

目前我国PPP项目主要关注生态环保、农业水利、市政设施、交通、能源设施、信息和民用空间设施、社会事业等七个重点领域。财政部发布了30 个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目，重点推介了供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、教育、医疗、体育等多个领域。从项目所在的行业来看，主要集中在污水处理、轨道交通、供水、供暖等以“使用者付费”为特征的经营性项目。这类项目收益相对较高且较为稳定，有利于吸引社会资本参与。

为了支持PPP项目在各地的展开，12月初，财政部牵头成立的中国PPP基金与内蒙古、吉林、江苏、河南、海南、贵州、陕西、湖南、宁夏9省区签署合作设立省级PPP基金协议，基金总规模437亿元，共有164个PPP项目。按照协议，中国PPP基金出资385亿元，9省区政府共出资52亿元，将撬动5900亿元的社会资本投资上述项目。随着国家级PPP基金发力，今年以来地方的PPP基金筹建亦“如火如荼”，总规模已接近1万亿元。万亿规模的PPP引导基金也将发挥杠杆作用，加速推动各地PPP投资。

背景 加快发展混合所有制经济

早在2013年的中国中共十八届三中全会明确提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

随后，在2014年深化经济体制改革重点任务的意见中，提出加快发展混合所有制经济，建立政府和社会资本合作机制。所以在2015年四季度民间投资增速出现回落后，针对这种现状，国家部署开展了促进民间投资政策落实专项督查、第三方评估调研以及重点督导，研究出台促进民间投资健康发展的若干政策措施26条，明确大力推广PPP模式，进一步完善基础设施、公共服务领域鼓励民间投资参与的政策措施。

综合来看，中国经济增速正进入中低速增长的“新常态”，2015年以来国家发改委持续推出大规模的基建投资项目，以期在房地产和制造业投资双双下滑的情况下，保持经济成功“转型”。而前期经济高速发展导致地方政府债台高筑，资金缺口成为难题，此时中央和政府力推PPP模式。从效果来看，推进PPP发展不仅有利于打破基础设施领域准入瓶颈，鼓励引导民间投资，而且有利于创新投融资机制，积极发展混合所有制经济，更有利于理顺政府与市场关系，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。

PPP对保增长发挥重要作用。从规模上看，到目前进入落地阶段的PPP项目的投资额已经达到了1.8万亿元，落地规模非常可观，有效支撑了我国基建投资。从项目分布上看，市政工程、交通運输、片区开发等3个行业的项目总数和投资总额分别占入库项目总数、总投资额的53.7%和68%，而这些领域正是我们保增长的重点领域。

以辽宁省为例，自2016年5月辽宁省发改委负责全省PPP项目推进工作以来，已有16个项目签约落地，总投资达294亿元，另有60个项目取得较大进展，辽宁省的PPP项目正在形成良性发展的新态势。经过半年多来的运作，沈阳市地下综合管廊（南运河段）工程、大连湾海底隧道和光明路延伸工程、鞍山市兴业环城大道（东环段）项目、辽阳市北部路网工程、盘锦市体育中心等一批投资超10亿元的大项目相继签约落地，有效拉动了地方经济。

正是在这种背景下，注册资本1800亿元的中国PPP基金才会顺利于2016年3月4日成立，是由财政部联合建设银行、邮储银行、农业银行、中国银行、光大集团、交通银行、工商银行、中信集团、全国社会保障基金理事会、中国人寿共同发起设立。中国PPP基金自7月正式运营以来，累计签约金额已达到517亿元。

今年7月27日，成立不久的中国PPP基金公司就拿下首单，正式投资呼和浩特轨道交通1、2号线一期工程建设项目。自中国PPP基金自7月正式运营以来，累计签约金额已达到517亿元。按照中国PPP基金公司的管理要求，在一个PPP项目中最高投资额不能超过该项目总投资规模的10%。因此按照现有1800亿元的资金规模，公司将参与总计2万亿元以上的PPP项目。

随着国家级PPP基金发力，近期各地的PPP引导基金也呈现出加速之势。越来越多的地级市的PPP基金已经启动。

2016年1月，安徽省城镇化PPP基金暨PPP产业联盟正式成立。是安徽省首个省级层面的PPP引导基金，基金总额500亿元，将引入专业基金管理人，严格按照基金管理的要求专业化运作，重点投向省内城市基础设施PPP建设项目。

2016年1月，河北省近日设立PPP京津冀协同发展基金，基金总规模初步拟定为100亿元，为目前全国唯一的一支区域性基金。

焦点 PPP需要顶层制度和法律护航

截止到2016年11月30日，财政部PPP项目库入库项目10685个，投资额12.7万亿元，无疑是中国一大体量的经济事件。但在实际操作中，民间资本参与PPP不积极、签约率低等问题，也需要在顶层制度、法律法规完善等问题上进一步完善。

实际上，PPP在国内真正发展的时间并不长。1997年通车的刺桐大桥，是我国第一个具有典型意义的BOT项目。泉州市政府和准刺桐大桥开发总公司按60：40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”。刺桐大桥经营期限为30年，建设期为3年。项目采用以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取按揭式还本付息方式偿还银行贷款。

但在20年之后，我国的PPP项目依然面临着经验不足、缺乏专业化的人才和中介机构等问题。加上PPP项目交易结构比较复杂，项目全生命周期管理包括识别、准备、采购、执行和移交5个阶段，涉及到一系列复杂的合同文本。此外，我国关于PPP的立法以及配套的土地、金融和价格政策等方面尚不完善、退出机制也不健全（表1）。

事实上，PPP项目能否顺利实施，与配套政策是否健全密切相关。如果现行投融资、税收、财政补贴机制与PPP运作没有形成配套合力，地方政府在理解和认识上存在偏差而缩手缩脚，那么社会资本方就会疑虑重重、参与度不高，PPP合作结果也会很少。专家认为，当务之急是要加快制度建设，进一步细化部门分工，完善财税、金融、土地、融资、社会资本分工等一系列的政策扶持体系，特别是需要顶层制度和法律护航。

针对PPP模式的制度困境和出路，业内专家表示，当前PPP模式普遍存在的一些问题中，首先是政府的信用问题，仅仅通过各个部委一系列文件是否能够保障值得思考。其次，有很多真正适合PPP的项目没有得到有效推广，比如环保项目当中的“污水治理”，这些未来持续需要现金流、用户付费作为保障的项目应该引起重视。最后是PPP的招投标方式，当前普遍采取的法律框架是借助现有的招标投标法，但实际操作过程中，招投标会产生很多负面效果，并不能有效解决PPP的引入方式。

目前，呼声最高的PPP立法已经步入快车道，财政部副部长、财政部PPP工作领导小组组长史耀斌表示，在推动立法方面，在对国际立法经验及国内实践深入研究基础上，财政部起草了法律草案，目前正按照国务院要求，积极配合法制办制定PPP条例。

此前财政部研究起草了《政府和社会资本合作法（草案征求意见稿）》，国家发改委牵头起草《中国基础设施和公用事业特许经营法（草案征求意见稿）》。据悉，目前PPP立法已经由国务院法制办牵头主导，将此前分别由财政部和发改委主导的PPP法和特许经营法这两部法律合一。两个部委之间的分工也进一步明确，由国家发改委牵头负责基础设施领域，财政部负责公共服务领域。分领域牵头工作机制正式建立，这有助于厘清PPP项目推进中的政府事项，使得企业参与预期能够更加明确。此外，财政部还正在牵头制定PPP项目财政管理办法和信息披露制度，构建全国统一规范、透明高效的PPP大市场，设立国家咨询服务机构库和专家库等。

启示 新经济发展需要新制度护航

新经济是以技术进步、需求升级、资源要素条件变化为动力，以新技术、新模式、新业态、新产业发展“四新”为标志。新旧生产力的交替更迭过程会经历时间上继起、空间上并存的阶段，先进生产力既可能完全取代和淘汰落后生产力，导致旧的物质生产分配流通模式完全消失；也可能逐步渗透到落后生产力中，使其更新、重生。

从国内外实践来看，PPP模式主要运用于基础设施项目（道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事业项目（供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目）和社会事业项目（学校、医疗、养老院、监狱等）等领域。

但很多项目实施起来并非一帆风顺，最典型的案例就是杭州湾跨海大桥项目。

2003年，杭州湾跨海大桥一度吸引了大量民间资本，17家民营企业以BOT形式参股杭州湾大桥发展有限公司，让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。但是到2012年，投资入股的民企又纷纷转让股份，退出大桥项目，地方政府不得不通过国企回购赎回了项目80%的股份。到2013年全年资金缺口达到8.5亿元。而作为唯一收入来源的大桥通行费收入全年仅为6.43亿元。按照30年收费期限，可能无法回收本金。

究其原因，一是《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》预测到2010年大桥的车流量有望达到1867万辆，但2010年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上。严重的预期收益误判导致民企决策错误。另外则是2013年嘉绍大桥通车对杭州湾大桥是“雪上加霜”，接下来，杭州湾第三跨海工程钱江通道2014年底也将通车，未来车流量将进一步分流，合同与规划的严重冲突令项目前景更加黯淡。

目前我国的PPP项目主要担当了保经济增长的作用，事实上PPP模式更重要的意义可能在于转变政府职能和激发市场活力。由于市场活力的主体是民营企业和社会资本，如何通过制度的建设让民营企业和社会资本有信心进入到众多的PPP项目落体中就成为一个难题。

当然，社会资本和政府合作可能存在矛盾。因为从社会资本的出发点而言，主要追求利润最大化、股东利润最大化。因此在PPP合作当中，政策法规的规定和企业的发展规律要取得均衡，企业的合理诉求应该得到保障。其次，PPP合作当中的风险管控也很重要，应该有基本的受益保证，并且政府针对企业的收益模式应该有具体文件规定并保障能够得到可靠执行，以此提高PPP项目的落地完成率。