浅议内部控制视角下的公用经费管理

高凤

2012年，党的十八大将党政机关和行政事业等的“三公经费”的使用提升到了反腐倡廉的新高度；2012年底，中共中央发布关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，这些对国家党政机关、行政事业单位等包括“三公经费”在内的行政费的使用、管理和审计都提出了新的要求。

公用经费包括“三公经费”、会议费、培训费和差旅费，是党政机关、事业单位预算支出的重要构成，也是党政机关和行政事业单位履行职能的重要保障，这些经费的合理分配和高效使用不仅关系到相应部门的运行效率，而且关系国计民生。要使用好这些公用经费，要从内部控制的角度进行管理，应该把好三个关口，经费使用单位要把好经费使用关，做到每一分钱都花到刀刃上；财务部门要包好报销关，不合规的、不合理的、超预算的经费严禁报销；审计部门要把好审计关，对容易出问题的点要给予重点关注。

一、第一道关口：公用经费使用部门严控经费使用

目前，不管是党政机关还是行政事业单位，在公用经费的使用中仍存在很多问题。首先，多数党政机关、行政事业单位没有建立健全行之有效的内部控制制度，使得公用经费的支出管理都存在诸多漏洞。其次，公用经费的预算编制存在缺陷，预算分配不合理，导致无法满足经费使用部门的需求，经费的使用效率和效益偏低。

单位负责人是经费使用部门的一把手，要对整个单位的经费使用合规合理性和效率效果负责。第一，单位负责人在自己使用公用经费时，同时还要规范下属工作人员的经费使用规范，不仅要做到合法合规，而且要按预算执行，既不超预算支出，又将钱花到刀刃上。单位负责人要从思想和行动上切实对经费的使用和管理重视起来。第二，单位要建立健全内部控制制度，其中要包含公用经费使用管理制度。公用经费的管理重点应融入到单位的管理工作中，将其作为一项日常事务。第三，经费使用部门应建立公用经费支出会签制度。目前大多数公用经费使用部门的票据报销都是单位负责人“一支笔”，这固然能够提高工作效率，但也存在弊端，一方面没有人监管单位负责人的公用经费支出，另一方面单位负责人难以全面了解整个单位的公用经费支出情况，容易受人蒙蔽。所以，对于单位负责人的公用经费支出和一些大额、重点经费的支出应该由其他单位领导进行会签，确保经费的使用合法合規，同时也规避了单位负责人违纪违规的风险，不仅提高了经费的使用效率效果，也在一定程度上保护了单位负责人。第三，经费使用单位对公用经费的使用情况建立公示制度，提高经费使用透明度。经费使用单位不仅要做预算还要做决算，不仅要向上级主管部门定期提交财务报表，还要向部门内部公示经费使用方向、使用人员等明细内容，避免公用经费个项目之间相互转化。

二、第二道关口：财务部门把好经费报销关

财务管理部门作为公用经费预算的编制部门和报销管理部门，是公用经费管理的第二道关口。

首先，财务部门要建立健全财务管理制度，不仅规定预算编制的程序，还要详细规范公用经费支出中每一项经费的支出内容、审批制度、报销要求等内容，在财务报销中做到有据可循。

第二，财务部门在编制年度预算时，选择合适预算编制方法，全面了解预算单位的经济活动也业务活动特征，在控制总量的基础上，将“三公经费”等公用经费合理的分配到办公室、组织部、人事处、审计处等经费使用部门；预算的编制要做到有理有据、科学合理、节约有效，根据法定原则编制，才不会导致经费使用过程中出现超预算或者预算不足等各种各样的问题。

第三，财务部门要根据《2011年政府收支分类科目》进一步细化公用经费支出科目，统一核算口径。另外，要严格执行国库集中支付管理制度，进行公务卡制度改革，将公用经费支出纳入公务卡结算目录，减少现金的使用，减少弄虚作假现象。

第四，财务人员在处理公用经费报销业务时，要把好票据审核关。不仅要审核各种票据的真实性；还要查看报销该笔费用所需的附件是否齐全，经济业务是否真是合法，是否符合经费支出范围。如果不符合单位内部控制要求和财务管理制度，财务人员可以不予报销。财务人员在进行报销时，要区分不同的经济业务类型，严格区分会议费、培训费、差旅费、招待费的科目使用，按照会计科目的要求规范会计摘要，并根据预算据实编制会计分录。

第五，财务部门要加强公用经费的信息披露。和经费使用部门的公示制度不同，财务部门不仅要强制性披露本单位包括“三公经费”、会议费、培训费及差旅费的公用经费支出总额表，包括出差目的地、出差日期、人数、目的的差旅费明细表，包括新车购置明细、旧车维护费明细的公务用车明细表等表明单位公用经费支出内容的信息；还要披露单位内部不同部门具有可比性的公用经费支出明细表，并进行经费支出效率效果分析，对比不同部门经费使用的合理性、效果性和与预算的一致性。

三、第三道关口：审计部门要强化对公用经费的审计

不管对于党政机关还是行政事业单位，在公用经费管理上，审计部门和纪检部门是第三道关口，也是组织内部最后一道关口。纪检部门由于是查出个人违纪违法行为的部门，在公用经费管理中的作用再次不再赘述。

首先，要加强对公用经费管理的内部控制，审计部门要对整个部门以及经费具体使用部门的内部控制制度建立健全情况进行审计。公用经费内部控制是指为了提高公用经费的使用效率，促进公用经费的科学合理使用，通过建立健全一系列措施和制度对公用经费的管理进行风险控制。对公用经费的内部控制是在保证组织正常有序运行的基础上，通过内部控制制度是公用经费的使用更加科学有效、合理规范，禁得起组织内外的监督。

第二，审计部门要对公用经费的预算编制、调整和执行等环节进行审计。在对预算编制进行审计时，可以采用重点检查、随机抽查等方式，重点审计预算编制的合法性、经济性和合规性；对公用经费预算编制的审计是事前监督；在对预算调整环节进行审计监督时，要重点关注调整的项目、调整的原因等；在预算执行环节，一方面要监督有无铺张浪费现象，另一方面要审查预算是否覆盖了组织正常运行的每一个环节。

第三，内部审计作为组织机构的“免疫系统”，不仅仅在局限于财务审计，应该跳出这个限制，拓宽包括经济责任审计在内的审计职能，建立内部审计的评价、问责机制。对于公用经费的管理，审计部门应该以风险控制的为中心，做到审计全覆盖。辨别重点、大额经济业务的真实性、是否包含隐匿的其他支出；评价公用经费的经济活动或业务活动是否具有经济性，测算经济业务发生额的真实性。在对这些环节进行审计时，一旦发现问题，要及时督促相关部门进行整改；对于重大违纪违规问题，要移交纪检监察部门。审计部门对公用经费各个管理环节的审计要进入常态化，尤其是公务招待费。由于公务招待费除了包含本单位合理的公务接待之外，还可能包含很多违规开支，或者单位为了避免招待费超预算，以其他虚假业务内容发票将接待费报销在差旅费等其他公用经费中。

第四，内部审计部门不仅要对公用经费管理进行审计还要对公用经费管理进行评价。所以在对公用经费进行审计时，不仅要关注结果、还要关注过程，不仅有事后审计还要有事中审计，要关注组织部门内部控制制度的建立情况和执行情况。

第五，内部审计部门要建立审计结果公开制度，扩大审计影响，提升审计威慑力。此外，内部审计部门要根据审计发现的问题提出提高公用经费使用效率的政策建议，发挥免疫系统补救的功能，促进内控管理制度尤其是内部控制制度的完善，使组织机构健康有效运行。

内部审计要切实发挥“免疫系统”的作用，就要建立审计问责机制。对于审计查出的问题，及时督促相关部门和责任人进行整改；对于严重违反单位规定的行为，严格按照规定进行处罚，并追究相关责任人的责任；对于严重违纪行为及时移交纪检监察部门或者公安机关。对审计发现的问题在整改之后进行二次审计，杜绝相关部门将审计发现的问题束之高阁或者整改不到位的情况。党政机关或行政事业单位可以建立绩效考评制度以评价经费具体使用部门公用经费支出的经济性、科学性以及效率效果 ；同时加大对违纪违规单位和个人的处罚力度。

通过内部控制提高公用经费管理的科学性和效率不是一朝一夕能完成的，通过以上三道关口对公用经费支出进行管理，可以在很大成都上改善公用经费管理现状，促进公用经费科学合理使用，既不铺张浪费又能使每一分钱都发挥最大效用。