新形势下党内监督运行机制的建设成效与拓展方向

缪逸洲

(1.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215000；2. 苏州高新区工委 宣传部，江苏 苏州 215000)



新形势下党内监督运行机制的建设成效与拓展方向

缪逸洲1,2

(1.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215000；2. 苏州高新区工委 宣传部，江苏 苏州 215000)

党内监督运行机制由若干构成要素耦合而成。全面从严治党以来，党内监督运行机制的静态构成要素更为系统化、指向性要素更为明晰化、动态过程要素更为严格化，取得了显著成效，但仍存在一些薄弱环节。进一步优化党内监督运行机制要求保障党员民主监督权利，充实自下而上监督；以党委主体责任为抓手，强化平行监督和事中监督；落实权力运行公开、干部财产公示，畅通监督信息机制；改革国家监察体制，以党内监督引领、整合权力监督体系。

党内监督； 全面从严治党； 运行机制； 监督体系

党内监督是党的建设的核心内容，体现了我们党的优良传统和政治优势。十八大以来，在全面从严治党过程中，通过责任落实、体制调整、工作创新等，有力地提升了党内监督的规范化和实效性水平。《中国共产党党内监督条例》的颁行，是党内监督制度化建设的重要成果，也是构建党内监督长效运行机制的指导性文件。本文结合近年来全面从严治党的理论与实践，分析党内监督运行机制的构成要素、取得的新进展，探析今后党内监督的发展方向，以期对党内监督机制的长效建设提供借鉴。

1 党内监督运行机制的构成要素

运行机制建设是制度建设的关键环节，是保障制度有效运作的链条。在党内监督方面，习近平总书记一直强调要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。一般而言，运行机制指特定制度的“内部要素、外部要素、关系要素、关联要素等改革链条上的所有要素耦合而成的运转流程和工作机理”[1]。党内监督作为对党员、干部和党组织的行为和活动进行监察和督导的过程，其运行机制是由静态构成要素、监督行为的指向性要素和动态过程要素耦合而成的。

1.1 党内监督运行机制的静态构成要素

静态构成要素包括实施监督的主体要素，被监督的客体要素，以及作为监督依据的规则要素等。静态构成要素在党内监督的过程中，被明确规定，因而相对稳定，并由监督行为的发生而相互联系。

1.1.1 党内监督的主体要素 指领导党内监督工作、实施监督行为的各级各类党组织和党员。这些监督主体依据不同的角色和责任，构成了完整的党内监督体系，即“党中央统一领导，党委(党组)全面监督、纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”[2]。

1.1.2 党内监督的客体要素 指被监督的对象及其被监督内容所规范和要求的行为与活动。党内监督的任务是确保党章、党规、党纪在全党有效执行，维护党的团结统一。党的各级各类组织和全体党员既是实施监督行为的主体，也是被监督的对象，体现了党内监督作为同体监督的特点。在行为要求上，既有遵规守纪、维护党的集中统一、保持优良作风等普遍性要求，也有与权力运行相关的特定性要求。党内监督的各类对象中，重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部，即“关键少数”。

1.1.3 党内监督的规则要素 指监督主体据以行使监督权力、监督客体用以规范自身行为的依据，即党章、党规和党纪。从具体功能来分，党内监督的规则要素包括规范性依据和程序性依据。党章是党内监督最主要的规范性依据，“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”[3]。党内监督的程序性依据主要是《中国共产党党内监督条例》，也包括涉及具体监督行为的其他程序规定。

1.2 党内监督运行机制的指向性要素

指向性要素是指主体所进行的监督行为在具体对象和过程环节方面的指向，包括主体和对象之间的指向，以及对被监督事由发生过程的指向。体现了监督力行使方向的这些要素把前述党内监督的静态构成要素相互连缀起来。

1.2.1 党内监督行为的运行指向 监督行为发生于监督主体和监督对象之间，形成了一种监督力的施受关系。这种施受关系的运行指向受监督主体和对象在党内的层级关系影响，表现为自上而下、平行和自下而上三种指向关系。自上而下的监督指上级党组织和纪委对下级党组织及其成员的监督；平行的监督指同级党组织之间以及党委成员相互之间的监督；自下而上的监督指下级党组织和普通党员对上级党组织及领导干部的监督。

1.2.2 党内监督行为的实施环节 从监督行为与监督所规范事由的发生过程来看，包括事前监督、事中监督、事后监督。事前监督，指通过民主生活会、批评与自我批评、提醒谈话、事项报告等基础性、日常性、预防性、警醒性的监督工作，加强党员干部和党组织遵规守纪的自觉性。事中监督，通过事务公开、过程参与、重大事项记录等对正在发生的被监督对象的行为和活动进行监督。事后监督，按照党章、党规、党纪的相关要求，通过巡视巡查、信访处理、述责述廉等方式，发现问题，依规处理。

1.3 党内监督运行机制的动态过程要素

1.3.1 领导机制与整合机制 党内监督是典型的同体监督，但也存在着多个监督主体，各种监督力量的行使方向不一、力度各异。如何克服监督主客体之间的利益关联和利害关系带来的弊端，形成监督的合力，需要有效的领导和协调机制。同时，党内监督并不是孤立的，在监督实践中应当与人大、政协的民主监督，司法机关的监督，审计机关的审计监督等整合成完整的权力监督体系，各主体都需要加强领导和整合。

1.3.2 责任与问责机制 党内监督难以通过正向激励来激发监督工作的动力，其动力主要来源于责任与问责机制，带有负向激励的特点。因而，对于党内监督各个行为主体的监督职责、各主体之间的相互关系应当明确，并赋予相应的权力或权利，避免因职责模糊、职权不匹配导致监督形式化、不作为、推诿等问题。同时，通过对履行监督职责的问责机制，形成对监督者的监督态势，督促监督主体严格履责，克服宽松软现象。

1.3.3 信息收集研判机制 党内监督的过程体现为监督主体对监督客体履行职责、遵规守纪的信息进行收集、研判和处理的过程。监督过程中的信息收集机制的畅通、信息的真实对监督成效构成了直接影响。信息收集包括监督主体的主动收集，如巡视巡察发现问题线索，包括监督客体的报告，如个人重要事项报告、述责述廉等，还包括来自纪检监察信访举报的信息，以及来自人大、政协、媒体等非党内的监督主体移送和反馈的信息。对于收集的信息，需要进行甄选、核实、研判，才能作为处理和惩戒的依据。

1.3.4 纠正与惩戒机制 党内监督最终要落实到对违反党章、党规、党纪行为的纠正与惩戒上，才能形成震慑效应。纠正机制，包括前述预防性监督中的提醒谈话、诫勉谈话等，也包括对存在问题的党组织和党员干部的整改、纠错。惩戒机制更多地体现为纪检部门的执纪工作，与党内监督衔接，形成完整的监督执纪问责机制链条。

2 十八大以来党内监督运行机制建设的新进展

2.1 党内监督运行机制静态构成要素的系统化

2.1.1 调整纪委双重领导关系，优化监督主体结构 十八大以来，逐步提升了双重领导体制中上级纪委的领导权重，明确规定执纪审查工作以上级纪委领导为主，线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告。关键性的纪委人事权也收归条线负责，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。双重领导关系的理顺，赋予了纪委更大的监督权威，同时减少了领导与监督张力关系引发的内耗，优化了监督主体结构。

2.1.2 强化对“关键少数”和政治纪律、政治规矩的监督，明确监督客体的重点 对各级党委主要领导干部的监督一直是党内监督的难点和薄弱环节。十八大以来，从三个维度明确了监督客体的重点：一是对象上强调重点监督“关键少数”，即党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部；二是要求上强调纪委要把维护党的政治纪律和政治规矩放在首位，坚决纠正令行不止和团团伙伙等行为；三是事项上重点审查不收敛不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部。

2.1.3 制定一系列重要党内法规，完善党内监督的党法依据 随着党情和执政环境的变化，既存的党内规章逐步显现出不系统、不全面、不合时宜的问题，有的规定流于形式，甚至相互冲突。十八大以来，出台和修订一批重要党内法规，使党内监督无论是规范性依据还是程序性依据都更为系统和健全。

2.2 党内监督运行机制指向性要素的明晰化

对于党内监督运行机制中监督力量的指向，十八大以来，党中央汲取了之前党内监督力量分散、环节缺失的问题，梳理和强化了重点指向。

2.2.1 强化自上而下的监督，加强对平行监督的保障 全面从严治党过程中，一方面，强化自上而下的组织监督，通过强化党的中央组织对党内监督的示范带动，形成党内监督的压力传递效应，督促上级党组织及作为第一责任人的书记加强对下级党组织的监督。同时，以定期化和全面覆盖的巡视巡察制度，作为自上而下监督的“利剑”，发现问题，形成震慑。另一方面，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督的作用。通过严格组织生活，强化民主生活会制度，促进同级党组织内部批评与自我批评的优良作风，以及党委成员、同级纪委发现主要领导干部的问题可直接向上报告的规定，为平行监督畅通了渠道。

2.2.2 加强日常监督，构筑监督执纪“四种形态” 在日常监督方面，明确要求上级对下级党组织及主要负责人平时多过问、多提醒，党委要加强对领导干部的日常管理监督，掌握其思想、工作、作风、生活状况。通过常态化的民主生活会和谈话制度，发现和警醒苗头性、倾向性问题。通过日常监督，形成自我约束，以“红红脸、出出汗”的常态，减少违规违纪现象，充分发挥党内监督“惩前毖后、治病救人”的作用。

2.3 党内监督运行机制动态过程要素的严格化

2.3.1 强化中央统一领导，明确党委领导职责 党的中央组织对全党的党内监督工作统一领导，定期研究部署，示范开展民主生活会，带头严格遵守党的各项纪律和八项规定，形成了顶层示范作用，彰显了党内监督“没有禁区、没有例外”的普遍性要求。在一级带一级、一级压一级的传递效应中，各级党委担负起了组织实施各项监督制度、抓好督促检查的职责，并加强对同级纪委和纪律检查工作的领导。通过强化党内监督的领导体制，整体部署、统筹协调、以上率下、全面从严，形成良好的示范效应和强大的推动力。

2.3.2 明确监督职责，严肃问责机制 针对以往党内监督的职责和责任集中于纪检部门，而党委的监督职责不明的问题，十八大以来，特别强调“两个责任”，即党委的主体责任和纪委的监督责任。在党内监督中党委负“主体责任”，书记是第一责任人，不仅担负党内监督领导的责任，还具体承担开展巡视巡察、党内谈话、干部考察考核、述责述廉等监督工作。纪委是党内监督的专责机关，围绕监督执纪问责的职责，加强对同级党委的监督、加强对派驻纪检组的领导，专责开展处理信访举报、把关干部选拔任用、依规依纪执纪审查等工作。在重大纪律处分案件中，实行“一案双查”，同时追究纪检和党委的责任。

2.3.3 健全事项报告与核实制度，畅通信息收集研判机制 全面从严治党以来，习近平总书记对干部提出了“三严三实”的要求。在《党内监督条例》中，明确规定了领导干部个人有关事项报告制度，领导干部应当按规定如实报告个人有关事项，及时报告个人及家庭重大情况，事先请示报告离开岗位或者工作所在地等。对于领导干部个人情况还规定了抽查核实制度，并对故意虚报瞒报个人重大事项、篡改伪造个人档案资料进行严肃查处。

2.3.4 严格纪律查处，强化党内监督纠错与惩戒机制 十八大以来，党中央以极大的政治勇气和决心推进了反腐倡廉斗争，形成了“不敢腐”和不敢违背政治纪律和政治规矩的强有力震慑效应。这种震慑效应使党的纪律成为真正的高压线，保障了党内监督真正“硬起来”，成为维护党章和党规党纪的有效工具。对于党内监督的纠错机制，《党内监督条例》通过设立“整改和保障”专章，要求党组织对监督中发现的问题应当做到条条要整改、件件有着落，整改结果及时报告上级党组织，必要时向下级党组织和党员通报，并向社会公开。

3 党内监督运行机制进一步拓展的方向

十八大以来，从严治党实践激活了党内监督的内部运行机制，取得了显著成效。从党内监督运行机制的各项要素来看，仍存在一些需要加强的环节。在静态构成要素中，作为党内监督重要主体的党员监督权利的实现程度仍然不足。在指向性要素中，自下而上的监督和事中监督仍然薄弱。在动态过程要素方面，监督体系的整合机制、信息机制中的公开化仍需进一步加强。要使党内监督的运行实现从有效到长效的巩固，需要针对仍然存在缺失或运行薄弱的要素，补缺补差，夯实党内监督长效运行的政治基础。

3.1 保障党员的民主监督权利，充实自下而上监督渠道

充分运用信息化手段，结合纪检监察信访举报工作的完善，畅通党员群众自下而上直接反映监督意见的通道。制定相应规则，加强对参与党内监督的党员的保护。严肃党内政治生活，营造平等、活跃的党内生活氛围，使党员通过党组织或民主生活会对领导干部进行监督常态化。把党内监督与党内民主的发展结合起来，探索党代会、党代表的监督职能，以及党员通过党代表反映情况、行使监督权利的机制和渠道。

3.2 以党委主体责任为抓手，强化平行监督和事中监督

强化党委在党内监督中的主体责任，以严格的责任与问责作为平行监督和事中监督的推动力。通过严格执行《干部选拔任用条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等有关权力运行的党规党纪和法律规章，以党委内部的平行监督和党委对重要事项的事中监督保障权力规范运行。通过党委的组织生活制度，经常性召开民主生活会，尤其是在遇到重要问题时，通过集体讨论、讲清楚问题、批评与自我批评等方式，形成良性的平行监督氛围。

3.3 落实权力运行公开、干部财产公示等举措，畅通党内监督信息机制

一方面，围绕加强权力公开透明运行的各项制度建设，扩大党政机关主动公开的信息范围，明确权力行使范围和行使流程，使对权力运行的党内监督有据可依。另一方面，以更大的政治勇气，对当前局限于党内特定机构、特定层级、特定对象的干部财产公开，逐步扩大范围，由新提拔干部到重要岗位干部再到全体领导干部，由干部个人财产到干部家庭成员财产等。

3.4 改革国家监察体制，以党内监督引领、整合权力监督制度体系

一方面，各级党委应当严格依照《党内监督条例》及相关规定，支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关对国家机关及公职人员依法监督，支持人民政协和民主党派进行民主监督，支持审计机关依法开展审计监督，并且认真对待、自觉接受社会监督、媒体监督和群众监督。另一方面，在监督体制改革上，充分尊重和发挥人民代表大会作为国家权力机关行使监督权的特点和优势，积极稳妥地推进国家监察体制改革，以纪委为枢纽，整合行政监察权、人大监督权、司法检察权等，形成对行使公权力的公职人员监察的全面覆盖。

[1] 周浩集，张书林. 构建党的建设制度改革运行机制[J]. 理论探索，2014(5)：18-23.

[2] 新华网. 中国共产党党内监督条例[EB/OL]. (2016-11-02)[2017-01-18].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838242.htm.

[3] 习近平. 认真学习党章，严格遵守党章[EB/OL].(2012-11-16)[2017-01-18].http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/19/c_113722461.htm.

责任编辑 陈桂梅

The Effect and Development Direction of the Inner Party Supervision Mechanism in the New Situation

MIAOYizhou1,2

(1. School of Politial Science and Public Administruction, Soochow University, Suzhou 215000, China; 2. Department of Propaganda, Suzhou High-techzone Working Committee, Suzhou 215000, China)

The inner party supervision mechanism consists of several components. Since “comprehensively strengthen Party discipline”, these components had been systematized clearly and strictly. But there are still some weak aspects. To further optimize the inner party supervision and operation mechanism, we must protect the democratic supervision rights of Party members, strengthen the main responsibilities of the Party committee, promote the open operation of power and reform the state supervision system.

inner party supervision; comprehensively strengthen Party discipline; operating mechanism; supervision system

2017-02-24

缪逸洲(1988— )，男，江苏宜兴人，宣传处长，研究方向：公共管理。

10.13750/j.cnki.issn.1671-7880.2017.03.024

G 641

A

1671-7880(2017)03-0089-04