涉法涉诉信访的现状及其法治化路径

余桂荣,庞菲菲

(1.2.广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)

涉法涉诉信访的现状及其法治化路径

余桂荣1,庞菲菲2

(1.2.广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)

我国涉法涉诉信访制度建设虽然取得了重大的进展，在一定程度上为解决相关案件提供了有力的制度保障，但仍存在诸多问题：信访数量持续上升带来极大的信访压力，无理信访、闹访的现象愈发突出，危及社会秩序，影响国家和政府机关形象。建议加强涉法涉诉信访工作的构建，加强监督提高政法机关办案质量，构建完善的涉法涉诉信访民意表达机制，加强党政联动、构建治理涉法涉诉信访合力，健全司法救助体系，解决群众问题的实际困难，进一步推动涉法涉诉信访的法治化，使涉法涉诉工作全面迈向法治的轨道。

涉法涉诉信访；法治化；执行难；司法救助

法治社会进程中，涉法涉诉信访工作得到国家越来越多的关注。面对各类涉法涉诉案件，各地不断探求行之有效的举措。涉法涉诉信访工作虽取得了一定进展，但一系列不良因素仍然存在，全国涉法涉诉信访总量依旧居高不下，涉法涉诉信访工作的法治化程度还有待进一步提高。该文拟对我国涉法涉诉信访现状加以剖析，指出其在法治化路径中存在的问题，并提出相应的对策建议，希望能为我国涉法涉诉信访法治化进程遇到的问题提供具有建设性的解决方法。

一 、理论依据：涉法涉诉信访的基本理论

涉法涉诉信访制度建设是有效解决当前“信访不信法”问题的有益探索,是司法体制改革的一项重要创新,对于全面推进依法治国,促进社会公平正义,维护社会和谐稳定具有重大的现实意义。

(一)涉法涉诉信访的含义分析

1.涉法涉诉信访的概念

许多部门对涉法涉诉信访制定过若干规定，但规定零散未能全面系统地从国家层面出台相关法律制度，这样一来很难得出确定的涉法涉诉信访概念。结合实践与理论，笔者认为涉法涉诉信访概念是指公民、法人、其他组织在法律程序以外寻求其他途径对有关法院处理的民事案件、刑事案件、行政案件，有关检察院处理的检察人员违法渎职案件等以及信访人主张的抗诉案件得不到处理的案件，有关公安机关刑事案件、行政案件的处理和司法行政机关一些涉及民生问题的处理情况向各级党委政府、人大及其上级机关部门反应情况和要求给出最后处理结果的行为[1]。此处的途径主要是指以走访上访、书信申诉、网上举报、电子邮件检举、电话举报等。

2.涉法涉诉信访的价值功能

信访是指公民、法人或其他组织通过走访、书信访、电话访等途径反映问题、情况、意见，由各级政府部门交由有关行政机关作出处理的行为。在法治社会，法有着自身的价值，如法对社会秩序的维护，法对人们生活的规范，法满足人们生活和需求的根本功能[2]。而信访价值的完成必须是依法治化的,随着民主法治过程的推动,制度不断地完善,其理想价值将得到更好的实现。

首先是政治参与的民主理念。涉法涉诉信访是公民有效参与司法活动的方式之一，这方式启动了公民自下而上的监督功能，防止了独裁政治在司法领域的横行。司法必须客观公正地对待人民，信访正是为人民提供了一个参与司法的公正渠道。

其次是利益表达的自由理念。涉法涉诉信访是一种法律空间外的解决纠纷的机制，给国家机关解决纠纷提供了更广阔的空间。涉法涉诉信访很大程度上符合了现代社会的基本价值追求。

最后是公平公正的正义理念。在古今中外法制史上，法学家、哲学家、思想家对正义的含义仍然没有定论，但从始至终正义的内涵都包括公平公正的理念。在中国的历史长河中，不缺乏“正义”的案例，比如 “秋菊打官司”“包公断案”等，这些自古流传的经典案例无不追溯着正义价值的重要，正义始终屹立在中国历史从古至今追求法治化的道路上。

二、法眼检视：我国涉法涉诉信访的现状考察

十八届四中全会上再次重申依法治国理念，信访制度看似与依法治国南辕北辙，但却起着调节人民与司法矛盾的作用，为人民内部矛盾留出了缓冲的地带。信访制度在各个时期，不管是在权利救济方面还是在民主监督方面都起着补充协调功能。但信访制度在发展过程中仍然出现了不少棘手状况。

(一)我国涉法涉诉信访的实然

目前，全国信访案件数量持续上升，涉法涉诉信访面临更严峻局势，这给国家和地方各部门带来了极大的信访压力,也给社会秩序的维护带来难题。市场经济最重要的特点就是主体的多元性和竞争的激烈性，而在市场经济建立的过程中不可避免地会引发各种社会矛盾，而人们寻求各种矛盾解决的手段毫无疑问就是法制手段寻求保护的过程[3]。随着我国改革开放的不断深入，经济结构不断优化，利益关系不断调整，征地补偿、房屋拆迁、企业转制等社会矛盾更加突出，大量的矛盾纠纷进入诉讼程序。随着诉讼案件的大量增加，涉法涉诉信访案件数量也不断飚升。涉法涉诉信访案件的大量存在，严重影响了国家和政法机关的形象，增加了社会不稳定因素。

针对涉法涉诉信访的工作，各法院按照党委、上级法院部署和要求付出了艰苦努力，采取了各种措施。如通过多形式的动员会、分析会、推进会、通报会，强化认识，鼓劲加压；通过领导接访、带案下访、个案回访，解决重点案件；通过联席会议、五项制度、源头治理，构建长效机制；通过特困救助、执行救急、困难帮扶等，体现政策关爱施助；通过上报终结程序，强制解决一批无理缠访案件。正是这些措施的积极推进，使得的信访工作的压力得以缓解，“五类访”案件重担得以减轻。但要真正把信访工作纳入到法治轨道，从根本上解决信访工作的“乱局”，依然任重道远[4]。

(二)我国涉法涉诉信访的特点

1.从信访主体上分析，弱势群体的个体比例居高不下

信访主体大多是破产企业职工、失地农民、待业女性、拆迁户、下岗职工、商品房屋业主以及因历史政策原因而感到利益受损的人群。如上访者因拆迁赔偿问题诉至法院，法院考虑到对当地政府经济发展会有影响而久压不决，或者根本不予受理，而信访人会因自己案件未得法院受理或没有给出裁判而对法院不再抱有希望，转而寻求信访出口，希望自身权益得到保护，寻求解决途径。

2.从信访人反映的问题分析，法院的涉法涉诉信访案件占大多数

在涉法涉诉信访中，法院的涉法涉诉信访案件占大多数，接着依次为公安机关、检察院、司法部门等。据统计，2016年最高人民法院共办理涉诉信访161499件(人)次，约占全国信访案件30%。其中，处理群众来信744164件，接待群众来访582665(人)次。同时，根据信访人的检举、申诉、控告来看，法院系统信访案件大多与具体诉讼案件挂钩，例如追究法院工作人员的徇私枉法、执行判决裁定失职等在刑事案件和民事案件一审二审立案执行过程中产生的责任，或者对自认为合理合法的案件要求法院重启再审程序[5]。法院系统与信访人的诉讼案件处理过程中是最易产生难以调和的矛盾。

检察机关的涉法涉诉信访案件也占不小比例，2016年,全国检察机关首次涉法涉诉信访导入信访案件同比上升9.6%。加之新修订的民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法的出台在工作处理过程中遇到的问题愈加凸显，检察系统信访案件主要是控告侦查活动违法，检察人员职务犯罪，信访人主张的抗诉案件不予处理或不抗诉。

公安机关的涉法涉诉信访案件大多集中在案件侦查过程中由于侦查人员的渎职失职或久久不能破案，犯罪嫌疑人得不到制裁，而受害人又得不到补偿救济，或者是公安机关严厉打击上访、越级访等[6]。司法行政机关的信访问题则主要反映在监狱违法假释、减刑、土地征用、劳动社保、城建拆迁等涉及民生的问题。

3.从涉法涉诉案件中分析，涉及刑事案件处理难度相对较大

刑事案件的处理涉及人身权，涉及最基本的人权。刑事案件的发生，容易引发社会矛盾的加剧。而刑事案件的处理有追诉时效，法律条文、法律政策的修改变更极易导致即使同类案件，却因不在同一时间段的处理得出不一样的结论。这无形中促使社会矛盾愈演愈烈。例如，部分案件，依照当年当时的法律或者政策进行处理，并没有什么错误需要修改或改正[7]。但当事人若因为不服，而当年当时的法律或政策改变了，当事人再去诉讼、探求处理的道路，真是难上加难，案件愈演愈烈，矛盾愈演愈激烈。

4.涉法涉诉信访案件中无理信访的现象日益严重

信访人之所以苦苦走上上访之路，是因为确有问题岌岌解决。但是，在复杂繁多的信访案件中，故意无事无理信访，故意趁机前来闹访，以此居心叵测的企图扰乱社会秩序，在普通群众中故意滋事闹得人心惶惶的群众也为数不少。近几年，全国各处，因为非法集体上访，集结他人，无理胡闹信访，无故胡乱信访冲击国家机关的事件屡有出现。然而，由于没有严格的处理措施以及严厉的法律制裁，导致此类信访案件愈演愈烈，信访的情势，也日益严峻了起来。

通常，信访人利益受到侵犯会先去受案机构，没有结果后再向其直属上级部门反应，同时也会向多个政府部门反应，涉法涉诉信访人遭遇了重重阻碍，生活难以为继、贫病交加急盼有人施以援手，此时若有同样进京信访的人煽动，则一触即发。这一过程中信访人极易遭遇精神肉体上的极不平等对待，容易对社会产生强烈不满和绝望，产生报复社会的歪曲心里，冀中星就是这样引爆了爆炸装置伤及无辜百姓也使自己付出生命的代价[8]。这些悲剧的发生，很大一部分原因是当事人盲目诉求、盲目信访。

三、溯本求源：我国涉法涉诉信访案件的原因分析

从2004年至今,在各级党委、政府的关注下,全国范围内的涉法涉诉信访总量大幅减少，总体呈下降趋势，涉法涉诉信访工作也取得了一定的成果。然而涉法涉诉信访工作问题日益突出，内容庞杂且所涉及问题矛盾尖锐[9]。人民群众的利益得不到保障，使得人们对得到正当救济失去信心，政府机关办事效率低下进一步激化各类矛盾。

(一)司法公信力不强，民众对法院裁决的结果不信任

司法公信力不强，使得民众对司法信心降低，对法院裁决的结果不信任，以至于许多人不再在司法领域中寻求救济，采取另一种方式即上访。公民希望通过上访使得更高的权力机关对案件进行过问，借以实现心中的正义。在司法实践中，评判一个案件，需要大量的证据支持，而证据的取得，与当事人的个体差异，对事物的认知能力以及事件发生的时间、地点等因素都有十分重要的关系，故法院只能做出最接近真实的判决。然而对于法院的裁判结果并不是每一个人都接受，不接受的就会寻求其他解决途径，这也会导致上访。

(二)因执行难的问题致使涉法涉诉信访案件更趋复杂

法院系统处理时面临最大的问题就是执行难。一方面申请人胜诉后，被执行人可供执行的财产几尽没有，被执行人财产的执行将使其亲属生活面临难以为继的困苦状态，若是再强制执行将会使其及其家人失去基本的生活保障，这样的做法与法律精神相背离；另一方面有的被执行人是明显故意转移、转让、隐藏财产或者拖延，以此来逃避法律制裁；而有的被执行人则直接逃离，难寻踪迹；甚至有的时候被执行主体是党政机关，这类案件多是遗留问题，年代久远，难以执行；但申请人不理解，认为执行难都是法院造成的。因此，执行难也成为国家司法改革的重点。

(三)工作人员重视程度不足

涉法涉诉信访情势依旧严峻，部分工作人员在思想、工作、作风、认识上都存在明显问题。具体表现为以下三方面：一是在处理问题过程中，接待信访人态度恶劣，对信访工作敷衍了事，能力欠缺，不能因地制宜地探索出适合当地发展情况的工作方案，甚至出现畏惧难题，尽量少做事，出事才去采取急救解决。二是欠缺全局观念、不负责，部分领导提到信访问题都是回避态度，不想多生枝节，即便是应当由本部门处理的信访案件仍旧唯恐避之不及，两耳不闻。三是一些工作人员人畏难思想严重，对连续工作和即将面临的工作心生疲惫，疲于应付。

(四)基层政法机关办案人员执法水平参差不齐

一些办案人员在处理案件的过程中，不能严格依照法律办理，使得办案人员违法违纪现象时有发生。办案人员逾越法律底线，私自收受贿赂，故意办错案、办瑕疵案，致使被害人得不到公平公正判决。由于有的审判机关在审判环节中程序出现错误，审判执法过程中出现极不公正现象，导致案件一拖再拖，被害人的苦苦诉求得不到及时的判决，从而不得不走上涉法涉诉信访道路。

(五)各职能部门之间缺乏有效协调办理和信息交流机制

产生多投案的最主要原因是各职能部门之间缺乏有效协调办理和信息交流机制。有些案件的情况极其复杂，跨多地域、多领域、多行业，信访人的户口与案件所在地相分离，多部门都有管辖权，这一类案件极难分类，到底该由哪个部门管辖，加之各部门之间又缺乏交流，在未出台统一的规定并建立起信息交流机制时，要解决此问题是异常困难的。因此，要建立起有效协调办理和信息交流机制，各部门联合起来，多交流，提高办事效率，让信访人放心，使信访人在案件中感受到公平公正，对结果满意。同时，在信访过程中出现工作人员态度不友好、工作设施不完备等现象也要及时改进和完善。

(六)司法救助制度不完善

信访人因法院判决无法实行而陷入困境，为了改变境遇使自身得以生存而不得不长期上访，借此希望可以得到迟来的正义。同时，在经济上，他们希望国家能给予物质上的帮助从而助其摆脱困境。但目前，我国司法救济制度极不完善，各地虽各自出台地方性规章，但从国家层面并未统一出台一个健全的司法救济制度。虽然国家立法有涉及到关于司法救助资金的审批流程以及涉法涉诉救助资金的性质、来源等规定，但在司法救助符合标准、适用范围等相关事项不仅缺乏统一、明确的要求，甚至还存在空白，亟需完善。

四、对策建议：探寻涉法涉诉信访法治化的现实路径

现阶段我国的涉法涉诉信访工作复杂多变，工作处理认知不够，人员的办事水平参差不齐，需要在法治化过程中不断改进，在实践中竭力完善，进而探索出一条实现涉法涉诉信访法治化的现实路径。

(一)加强涉法涉诉信访工作的构建

国务院新修订的《信访条例》，中办、国办印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》等一系列文件无不在强调立法对涉法涉诉信访工作的必要性。全国人大或人大常委会应当推行统一的信访法，通过提高立法层次、提升法律效力来规范管理涉法涉诉信访。出台统一的信访法能够迅速改善当前由于信访机构过多过杂、信访事项涉及领域广带来的踢皮球等管理混乱和效率低下的问题。该法并非全盘推倒重建，而是从提高立法质量、提升执法效率角度对《信访条例》和各级人大、法院、检察院分别出台的信访管理规范进行梳理、整合，使信访行为的管理做到主体、职能、程序和责任的四个统一。主体统一指所有信访行为归一个部门管理，既可单独设立，也可附属人大某个部门；职能统一是将当前分散在党委、政府、人大和检察院、法院的信访职能合并，各个机关不再承担信访职能；程序统一是指所有信访行为都实行一个程序规范；责任统一指信访当事人都应依法而为，否则将承担责任。

(二)加强监督提高政法机关办案质量

涉法涉诉信访案件总量居高不下，而信访工作想要取得良好成效，需要大力提升案件质量水平。要提升司法机关各部门的办案效率，不断提高政法机关的思想政治素质和业务工作能力，严格规范执法行为，处理案件要依照法律规范，依照法律程序进行；司法机关工作人员要严格执法，合理合法行驶职权，提升自身办案水平，严格对待每一个案件，认真仔细了解案情，依法处理，及时作出公正处理[10]。提升案件质量，还需要推进严格、公正、文明执法，让各部门相互监督，让人民群众监督，有利于提升司法公信力，有利于提升案件质量，让公平正义确实落实到每个案件中去。

(三)构建完善的涉法涉诉信访民意表达机制

1.坚持群众观点，强化为民宗旨

信访，是人民群众利益诉求表达出来的重要途径之一，它能全面准确地表达民生，各级党委和政府都应当给予极大的关注重视。对于合理合法的信访，应当督促人民法院给予关注，当事人有不明白的，应立刻耐心去解读，法院工作人员还应当仔细研讨案件，踏实有效处理案件[11]。对于不合理不合法的信访案件，应给予说明。坚持群众路线，在信访道路上，必须把人民群众的上访案件公平公正地处理。以民为本，维护广大人民群众根本利益是人民法院的重中之重，也是人民法院工作的根本所在。完善司法制度，维护司法秩序，才能更好地做到司法为民。

2.以理服人规范办理秩序，完善工作机制

信访案件中不乏涉及多方主体多种利益的复杂案件，信访要求并非尽然合理。面对案件的当事人，要耐心倾听、细心讲解、多方疏导、积极建议，一条条、一项项为其处理解决，尽量让当事人满意[12]。以群众为中心，办事利民，让有合法合理诉求的群众不吃亏，不走冤枉路，减少其正确信访的阻碍。要坚持阳光接访，规范接待程序。统一设定接待场所，注重信访窗口建设；对待来信来访专人专办，接待人员要注重接待礼仪；要坚持备案登记，对来信来访统一登记备案，要明确告知办理部门、办理人员和办理期限；要坚持分类处理，对投诉干警违法违纪的，移交纪检监察部门办理，对反映裁判不公，要求再审改判的，由信访部门配合相关庭室、相关承办人员办理，对反映财产执行不力求执的，由执行部门限期办理，对上级交办、催办案件，报分管领导，交相关庭室办理。

3.加强教育引导，强化依法治理

要坚持依理依法原则，以“明理释法”引导问题合理解决，积极引导群众依法信访、理性维权，同时加大法制宣传教育力度和依法处置力度，对无理且不合法的诉求，坚决不予以支持，可以引导其到相关部门寻求解决途径，对非法闹访的，要坚决予以惩戒打击，该移送司法机关处理的要及时移送处理。除此之外还要坚持涉诉信访终结制度和无理无序上访有效终结制度，“理” “法”结合综合治理涉诉信访，推动涉诉信访治理的法制化进程。

(四)加强党政联动，构建治理涉法涉诉信访合力

涉法涉诉信访产生的原因复杂，信访案件案情复杂，若仅仅依靠法院一方的力量，与蚍蜉撼大树无异，徒劳无益。由于部分信访案件可能涉及的有关部门较多，需要各部门协力，法院主办，党政委领导。执法人员的业务水平应当不断提高，由于执行案件涉及到的范围广，案情复杂，业务水平的提高是有效解决法院执行难的有效途径[13]。还需注意公安和检察院联合执行案件的方式，对于符合转移条件的案件确保衔接的畅通。转变政府的职能，不插手正常的经济行为，让企业成为真正的市场主体。信访是人民的信访，以人民为基础，解决民生，构建涉法涉诉信访合力，就必须要使各部门联合，建立党政联席会议等制度，面对复杂信访才能寻求到有效的措施，完善解决老难涉法涉诉信访案件。

(五)健全司法救助体系，解决群众问题的实际困难

健全司法救助体系，有利于加强涉法涉诉信访与司法救助的相互关联。法院诉讼程序解决的主要是“是非”问题，明确的是当事人是否享有权益，至于权益能否实现，则受到当事人经济状况等多种因素的制约。法院在当前的政治环境下被赋予了纠纷的裁决者、稳定的维护者和利益的平衡者等多种职能，在涉法涉诉信访案件中，司法救助工作有利于维护涉法涉诉信访稳定和平衡，司法救助制度有利于化解涉法涉诉信访问题，实现实质正义。各级政法机关统筹解决信访群众的信访案件法律问题和信访过程中遭遇的实际困难，对于案件立案侦查审判过程中司法工作人员渎职违法违纪行为给受害人造成的损害应给予惩罚，健全司法救助体系，更有利于解决群众问题的实际困难。

我国涉法涉诉信访量居高不下，在遵循依法治国任务的指示和法律规范秩序的前提下，依据法律程序，切实处理涉法涉诉信访工作。将涉法涉诉信访工作纳入法治轨道，必须加大力度，涉法涉诉信访工作的完善是各级党委政府实现依法治国的必由之路。对涉法涉诉信访工作的认识不能过于片面，应当多角度观察多管齐下，因地制宜，采取行之有效的策略办法解决法院、检察院、公安机关、司法部门遇到的顽疾，做到执法与监督并重，提高政法机关办案质量，在处理涉法涉诉信访工作过程中加强协调完善各职能部门的信息交流机制，缓解与信访人之间的矛盾，解决信访群体的实际困难，健全法律体系，加强法律权威。

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On the Current Situation of Petition Letters Involving Laws and Litigation and Approach to Legalization

Yu Guirong1, Pang Feifei2

(1.2. Law School, Guangxi University for Nationalities, Nanning 530000, China)

Although great achievement has been made in the construction of petition system concerning laws and litigation, which provides strong institutional guarantee for solving relevant cases to a certain extent, there still exist various problems as followings: great pressure caused by the increasing number of petition letters, increasing occurrences of unreasonable petition and disturbing petition, endangering social order, damaging the image of our country and government agencies. It is proposed to strengthen the work of petition letter involving laws and litigation, strengthen the supervision work so as to improve the working quality of case handling of political-legal authorities, establish a better mechanism public opinion expression involving laws and litigation, form a join force to rule the petition work involving laws and litigation by strengthening the joint administration of the party and government, perfect the system of judicial assistance, solve the practical difficulties of the public, promote the legalization of petition work involving laws and litigation so as to make the petition work develop on the path of rule of law.

Petition letters involving laws and litigation; Legalization; Enforcement difficulties; judicial assistance

覃华巧)

2017-07-20

D90

A

1673-8535(2017)05-0051-07

余桂荣(1993-)，女，广西平南人，广西民族大学硕士研究生，主要研究方向：刑法学、法理学。

庞菲菲(1994-)，女，广西柳州人，柳城县人民法院河西巡回组法官助理，研究方向：刑法学、法理学。