浅谈林业改革发展资金预算绩效管理

○河南省西峡县黑烟镇林场

刘 晓

浅谈林业改革发展资金预算绩效管理

○河南省西峡县黑烟镇林场

刘 晓

林业改革发展资金对于缓解生态危机、保护森林资源、加速生态建设、促进林业可持续发展起到了重要作用，但如何能够保证林业改革发展资金安全有效、资金投入产出效益明显，已成为我们亟需解决的重点和难点。为此财政部、国家林业局出台了《林业改革发展资金预算绩效管理暂行办法》(财农〔2016〕197号)，这是为了加强和规范林业改革发展资金的使用、健全激励和约束机制、提高财政资金使用效益的一项重要举措。目前许多工作还处于探索阶段，本文就林业改革发展资金预算绩效管理中的一些相关问题谈谈初浅见解，以期更好地发挥林业改革发展资金的使用效益。

一、林业改革发展资金预算绩效管理的意义

林业是一项重要的基础产业和公益事业，承担着保护和发展森林资源、预防和治理土地荒漠化、指导和监督国土绿化、提供林业物质产品和生态产品的多重任务，在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中具有重要地位，在实现经济社会科学发展中具有不可替代的独特作用，在全面建设小康社会进程中，发展林业已成为全党全国工作的战略重点。近年来，林业改革发展资金持续增长，为林业的发展提供了有力支撑。只有抓住资金的预算绩效管理，才能管理和使用好这些资金，为林业快速发展提供保障，所以搞好林业改革发展资金绩效管理意义重大。

(一)预算绩效管理是林业改革发展资金管理的客观需要

随着我国对生态文明建设认识的不断提高，国家对林业的投入越来越大，但在随后的资金审计过程中，暴露出一些不容忽视的问题。资金被擅自挤占、挪用、截留的违规违纪现象屡屡发生，管理不善、损失浪费、投资效益差的问题层出不穷。而令人费解的是，有些效益差的项目，在验收和审计中都顺利过关。究其原因，与绩效评价的缺失也有一定的关系。按照资金管理办法，可以解决资金拨付到位、用的准确问题，但无法确保资金用的好、效益好。为加强财政资金管理，确保财政资金使用的高效性，财政部出台了《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》(财预〔2015〕163号)。而作为中央财政资金一部分的林业改革发展资金，多年来也一直在探索预算绩效管理，2016年，财政部 国家林业局联合出台了林业改革发展资金预算绩效管理暂行办法，为加强林业改革发展资金管理提供了依据。通过对资金的预算绩效评价，可以了解资金的使用效果，为下次资金的分配提供有力的依据。

(二)预算绩效管理是考核林业财政政策执行情况的需要

进行林业改革发展资金预算绩效管理是围绕林业改革发展，促进林业财政政策落地，提高林业财政资金使用效益，保障林业财政资金使用安全性开展的。通过对改革资金进行预算绩效管理，可对资金的管理与使用情况进行深入剖析，检查其效益水平，评价和分析影响整体效益的因素，寻找提高其效益的途径，促进相关部门正确决策、科学管理、提高资金的管理水平和使用效能，维护资产安全，以最小的投入获得最佳的效果。同时也可以加强对资金管理部门的审计监督，促进资金管理者和使用者的责任感和使命感，确保林业财政政策真正落到实处并发挥效益。

(三)预算绩效管理是加强林业改革发展资金审计的需要

近年来，林业改革发展资金在审计中发现了一些问题。为促使政府有关部门建立健全决策制度，加强资金管理，按时保质完成工作，提高林业改革发展资金的效益，确保资金发挥作用，实行预算绩效管理是非常必要的。同时，实行绩效管理可以加强对资金的监控，在源头上堵住资金管理中的漏洞。预算绩效管理为进一步实现对林业改革发展资金实时监督创造了一定的条件，是资金审计的需要。

(四)预算绩效管理是反映公众知情权的需要

随着社会的发展，民主与法制也不断完善，公众参政议政的意识日益增强，对国家以生态效益为主，在林业方面投入大量的资金表现出极大的关注，公众企盼能够取得高效益，使生态环境变得更好。“取之于民，必须有效地用之于民”已成为公众的强烈心声。只有积极地推行资金的预算绩效管理，促进资金的合理有效使用，加强对权力的制约和监督，才能充分表达人民的心声和意愿。

二、推行林业改革发展资金预算绩效管理需要注意的问题

目前推行林业改革发展资金预算绩效管理虽然面临诸多困难，但从林业领域的现状看，也具有一定的条件。要善于运用所拥有的条件，从经济性、效率性和效果性上来进行绩效管理。“经济性”是指资金的投入和产出关系,反映资金的使用经济与合理程度，一般以投入为衡量依据。林业改革发展资金的经济性是指在保证项目质量的前提下，将其资源消耗降到最低水平。“效率性”是指产品、服务或其他形式的活动与其消耗资源的关系。林业改革发展资金的效率性应该是在保证项目质量的前提下，以一定的投入实现最大的产出，或实现一定的产出使用最少的投入。“效果性”是指预期目标(包括预期成果或预期影响)的实现程度，一般以预期目标为衡量依据。林业改革发展资金的效果性即产品、服务和其他形式的活动在多大程度上达到既定的政策目标和预期效果。通过资金的绩效管理，要形成一个统一性的认识、完整性的思路和宏观性的规划，主要在以下几个方面下功夫。

(一)制定科学的资金预算绩效评价指标体系

资金预算评价指标是指预算绩效评价机构和人员在进行绩效评价时，所采用的能够反映资金使用情况的某一综合数量特征的概念和具体的数值，将若干相互之间具有联系的指标组成能够反映资金总体内在效益本质特征的有机整体。绩效评价机构和人员在评价过程中能够通过对指标体系指标的运用，掌握被评价事项效益的基本情况；能够对被评价事项的经济性、效率性和效果性做出正确、合理的判断；可以分析和揭示被评价事项存在的问题，借以查明产生效益问题的主要矛盾所在和影响效益变化的基本因素有哪些，从而为政府及相关部门制定公共财政政策和法规提供有用的依据，为促进被评价单位改善资金管理、优化资源配置、节约成本、提高效益提出建议和对策。在《林业改革发展资金预算绩效管理暂行办法》中，附有林业改革发展资金绩效评价量化指标。由于林业资金投入的政策性强，主要作用是有助于宏观经济的调控，项目本身投入的效益相对较低，所以有些指标相对落实难度较大。因此在以后的实践中，对这些指标还要进行不断完善，尽量制定相对科学的资金评价指标体系。

(二)严格控制资金申请报批程序

一项资金使用的效益好坏，关键在于资金的申请报批程序。林业改革发展资金数量较大、投资分布面广、专业程度高、独立性强，从申请到报批程序十分重要。一旦申请报批把关不严，即使后期管理再严格，但前期目标错误，仍会造成难以弥补的损失。 因此，实行资金预算绩效管理，首先要紧紧盯住预算这道“关口”，从资金的申请报批、可行性研究、评估论证到责任风险承担都要进行严格的审核，认真考察，绝不能让那些“投机工程”、“虚假工程”混过报批“关口”。把申请报批决策把住了，项目运作和工程建设就有了坚实可靠的基础，再加强后期的绩效管理和后续监督，才能更好地发挥资金绩效管理的巨大作用。

(三)结合专业审计资源，加强资金预算绩效管理

近年来，各专业审计部门在资金管理中发挥了重要作用，规范了资金使用程序，增强了资金使用效益。要想管理好林业改革发展资金预算绩效，离不开各专业审计部门的配合。采取借鉴合作的形式，借助林业内、外部审计机构的力量，有选择地利用审计部门出具的审计报告，形成相互协作、相互配合的局面，这是一条经济实用地解决资源不足的有效途径，只有借鉴各专业审计部门的审计结果，才能达到事半功倍的效果。在结合审计过程中，既要结合外部审计部门的结果，又要发挥内部审计机构作用，统筹内、外审计力量，形成强有力的资金预算绩效管理体系。

(四)建立定期通报制度，扩大资金预算绩效管理成果

林业改革发展资金预算绩效管理结果出来后，应采取多种形式、利用不同渠道及时将绩效和管理成果向政府、行业和社会予以通报，这要作为一项制度，贯穿林业改革发展资金预算绩效管理全过程。通过通报，把绩效管理过程中取得的一些好经验予以推广，好做法及时传播。对暴露出来的问题予以公开曝光，促其整改，为以后的资金管理打好基础。要把资金绩效管理成果利用好，作为考核政绩、评价干部的重要依据。利用资金绩效和管理成果，唤起民众行使监督权力的热情，对违法违纪行为起到震慑作用，以充分显示资金绩效管理的作用。

(五)加强队伍建设，提高资金绩效管理人员的综合素质

林业改革发展资金绩效管理既要查处资金使用存在的问题，又要宏观分析查找深层次原因，提出整改建议。这就需要具有高素质、高水平的人才。由于种种原因，林业资金绩效管理人员相对较少，人员素质参差不齐，对政策的理解也有偏差，很难适应和胜任繁重的资金绩效管理工作。对此，既要立足长远考虑，又要采取应急措施解决燃眉之急。一是通过培训提高一批，通过举办专业培训班，组织现有人员分期分批进行培训，也可利用大专院校代培代训；二是面向社会招考一批，在每年公务员和事业单位招考中，有针对性地招考目前急需的财务、审计、法律、计算机和相关专业人员，充实和优化干部队伍；三是借用专业人员弥补一批，利用社会人才，通过建立专家库随用随聘，以解决专业空缺、专家不足的问题；四是抽调一部分老审计人员，以老带新，边干边学，实地操练，以收到快捷、实用的效果。

国家通过对林业改革发展资金的预算绩效管理，可以有效地提高资金的使用效益，对今后的资金使用过程将产生积极的作用。但由于预算绩效管理刚刚实施，实践中还有许多需要完善的地方，因此只有在实践中不断探索，才能更好地发挥资金的使用效益。

关宏锐