主任检察官制度理论探索及实证分析研究——基于规范司法行为的视角

刘 蓓

(1.海南大学，海口 570228； 2.儋州市人民检察院，海南 儋州 571700)

主任检察官制度理论探索及实证分析研究
——基于规范司法行为的视角

刘 蓓1，2

(1.海南大学，海口 570228； 2.儋州市人民检察院，海南 儋州 571700)

主任检察官制度是我国检察机关顺应司法体制改革及检察权规范、独立行使而启动和探索的，在去行政化、促进检察一体及检察权独立行使、保障主任检察官主体地位和提高执法办案效益等方面，具有重要价值。在明确主任检察官基本理论基础上，结合主任检察制度的实践探索，梳理其存在的不足与面临的困难，进而有针对性地提出解决的对策与建议。

主任检察官；规范司法行为；监督制约

一、背景及问题的引出

党中央历来高度重视对司法行为的规范，尤其是以习近平同志为核心的党中央，更是把规范司法行为提升到决定着“刀把子”能否牢牢掌握在党和人民手中的政治高度。

主任检察官制度是在深化司法体制改革和推进检察权独立、规范行使的背景下，在主办检察官、主诉检察官等制度探索基础上，由最高检于2013年12月启动，首批选择北京等7个省(市)检察院和17个县(市)检察院。[1]十八届四中全会亦对主任检察官制度的探索予以肯定，并要求“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。可见，主任检察官制度已然成为司法改革及落实司法办案责任制和规范司法行为的重要组成部分，地位重要、意义重大。

二、主任检察官制度概念及基本理论

(一)主任检察官制的概念

主任检察官制，又被称为主任检察官办案责任制，指在检察长和检察委员会的领导下，根据授权，以检察业务精湛、办案经验丰富的主任检察官为中心，由多名检察官及辅助人员组成办案团队，在责任范围内，相对独立开展相关检察业务活动，并有权得到职权保障的制度。主任检察官制是一个系统化的综合性制度，包括主任检察官任职制度、监督管理制度、绩效考核制度、责任追究制度等多项具备内在逻辑关系的制度。[2]其内涵主要包括：

1.团队组织形式

基于检察业务专业性及管理扁平化的需要，主任检察官制作为试点检察机关基本的办案单元，多采用在侦查监督、公诉、民事行政等部门下，分别设立若干主任检察官办公室(或工作室、工作小组等)，为主任检察官配备2-5名检察官，1名检察官助理或书记员，形成相对固定、独立的办案团队。

2.选任机制

由于主任检察官可根据检察长授权，行使相对较大的权力，因此，要求主任检察官要具备过硬的思想政治及办案业务素质，达到一定的学历(学位)、法律工作经验及检察业务相关荣誉称号等方面的要求，并须经个人申报、部门推荐、笔试面试、民主评议、党组票决及公示等严格程序，以确保主任检察官选任的公开和透明。

3.职权配置

根据现行法律法规，主任检察官行使权力的边界取决于检察长的授权，无法依据法律法规直接行使。根据主任检察官办案团队所在部门的不同及业务性质和特点，不同主任检察官可在权力清单内自主开展案件查办及决断工作，并可指挥组内的检察官，统筹组内业务工作。

4．监督管理机制

为防范主任检察官权力的滥用，根据“权责一致”原则，必须对其设置全面、有效和必要的监督管理机制。通过全方位的综合监督，可以让主任检察官权力运行更加透明、规范。

5.绩效考核制度

根据侦查监督、公诉、民事行政、控告申诉、职务犯罪侦查与预防及法律政策研究等不同业务的实际情况，综合上级院年度测评指标，对不同部门的主任检察官及其办案团队，采用包括但不限于业务数量、业务办理质量(社会效果、法律效果与政治效果；获得领导批示；理论成果转化等)、业务办理效率及综合效果等内容，对主任检察官及其团队和团队成员进行定量与定性相结合的绩效考核，形成主任检察官执法业绩档案，作为主任检察官评优、晋升、重用及续职的基础性依据。

6.责任追究制度

在科学绩效考核的基础上，还要坚持“赏罚分明”，严肃查办主任检察官及其团队成员的失范行为，对于侵犯当事人及律师合法权益，情节严重，社会影响恶劣的行为，要严格依法查处，绝不姑息。

7.职权保障制度

主任检察官在依检察长授权，获得广度与深度均得以拓展的检察权力后，同时亦对其提出了更多的责任要求，因此，需要在职业发展和个人事业前途上，对主任检察官予以保障。

(二)主任检察官制的理论基础与价值追求

1.减少审批层级，淡化行政色彩，保持司法属性

通过授权，赋予主任检察官以独立决断案件的权力，强化了检察官在执法办案中的独立性，亦克服了我国检察机关在长期司法实践中形成的“承办检察官草拟承办意见→业务部门负责人审核→检察长(分管检察长)审批或检察委员会决定”的“三级审判制度”弊端，淡化了行政色彩，突出了检察机关的司法属性，亦能避免主任检察官因遭受上级压力，而难以独立自主的行使职权弊端。

2.统筹检察一体与检察独立协调推进，强化检察权规范行使

以主任检察官为中心的办案团队的组建与运作，能够优化检察人力资源配置，简化办案审批程序，进而充分保障主任检察官主体地位，切实减少甚至避免了因“三级审批制”下程序冗繁导致的效率低下、反馈滞后等问题，加之主任检察官制度落实了司法活动的“亲历性”属性，防范了部门负责人、检察长及检察委员会因未亲身参与询问、讯问等活动，而做出了违背客观事实的片面性、主观化错误判断，进而实现了办案效率和质量的同步提升。

3.落实权责利相统一原则，规范司法行为

为防范主任检察官权力的滥用，根据“权责一致”原则，必须对其设置全面、有效和必要的监督管理机制，一方面综合依托检察长或检察委员会、部门负责人对主任检察官的领导地位，加强对其监督制约，另一方面，还可以通过组内检察官对主任检察官承办案件以异议等形式予以制约，并充分借助案件监督管理部门统筹管理的业务系统，对主任检察官办案全程予以监督。

4.锻造专业化、精英化办案团队，夯实检察事业人才基础

通过设立主任检察官选任条件、严肃选任程序，并通过主任检察官与检察官双向互选及主任检察官对组内检察官的指导、示范等综合作用下，充分发挥主任检察官的“传帮带”导师作用，进而实现组内普通检察官素质和能力的全面发展，最终促进整个检察官队伍专业化、职业化水平的提升，锻造一支检察铁军，夯实检察事业人才基础，确保检察事业队伍建设。

三、主任检察官制度的实证分析

20世纪90年代中后期的主办(主诉)检察管办案责任制，是我国检察机关内部办案组织形式改革的重要探索。当前由最高检统一部署下的各试点地区检察机关主任检察官制度实践，亦是在此基础上进一步推进完善的，无疑为当前规范检察权独立行使、提升司法公信力及司法改革提供了借鉴，但其中亦存在不足与困难，影响其实效性的发挥，主要有：

1.主任检察官制缺乏国家层面法律上的支撑，导致改革阻力较大，且有主观性倾向

自最高检部署、推动相关试点检察机关实施主任检察官探索以来，《检察官法》《人民检察院组织法》等法律法规均未确认主任检察官可经授权行使部门负责人及检察长甚至检察委员会部分权力的规定，仅有最高检《检察官办案责任制改革试点方案》及各试点检察机关内部的规定，而无财政、机构编制、人事组织等部门参与，影响其实效的发挥。

2.主任检察官主体性地位难以做实，岗位“性价比”不高

由于主任检察官制缺乏国家层面的法律支撑等原因，导致主任检察官制的推动发展主要靠检察机关自身，且依赖于各地党委政府重视程度及财政资金是否丰裕，导致经济欠发达地区检察院难以保障主任检察官待遇及其可持续发展。笔者认为，在主任检察官权力未得到全面、充分“授权”的条件下，为其选任设定了严苛的实体性条件和严格的程序性制度，并大大提升了主任检察官的责任，极易导致主任检察官因心理失衡而不愿意全身心办案或因害怕担责，而不敢坚持自己的内心确信，反而偏离主任检察官制的价值追求与基本要求，这将成为主任检察官制能否顺利落地与全面推广的一个重大障碍。

3.职权保障不完善，内外部关系繁杂

当前法律体制下，检察权由检察长统一领导下的检察院行使，而主任检察并非检察权行使权力主体，加之检察委员会亦有民主决策决定权，导致主任检察官对外与检察长(分管检察长)、检察委员会的职权存在含混不清。主任检察官所在部门的领导，在主任检察官考勤、评优及年终考核等事项上，依然有较大的决定权，给主任检察官独立行使职权带来压力。

4.监督制约存在短板，有权力滥用风险

主任检察官制度下，经过检察长“放权”，主任检察官的权力得以扩展，甚至能够自行决定法定不起诉等关键性检察权，并在组内对其他普通检察官有领导与指挥之权，如果缺乏全面、充分地监督制约，则可能发生主任检察官滥用权力或者干涉组内其他普通检察官独立行使权力，做出有损司法行为规范化的行为。另外，对主任检察官的监督制约多为检察机关内设政治监察、案件监督管理等部门的内部监督，而且政治检察部门对主任检察官的监督多为“不告不理”并以纪律方面的举报为主。而案件监督管理部门又主要从办案时限及法律文书规范开具等方面进行监督，而没有组织人事上的权限，监督力度有限。至于检察机关外部人大、政协、人民监督员及办案律师和当事人对主任检察官的监督，则往往存在流于形式或者无法全面监督每个案件的每一个流程等问题，监督效果亦较为有限。

5.绩效考核未能充分调动办案团队积极性

试点检察机关反馈，能与主任检察官制无缝对接、相匹配的绩效考核机制尚未建立健全，且评价指标依法为传统的纠正漏捕书、追诉率、有罪判决率、刑事抗诉改判率及办案时限等传统的业务评价指标，未能充分考虑主任检察官对组内检察官及辅助人员的“传帮带”效果及执法办案的社会评价及政治效果等综合因素，容易造成主任检察官及其办案团队的压力，并追求“数字化”“机械式”办案效果，难以达到主任检察官制追求的独立、规范行使检察权，充分提升司法公信力的最佳效果。

四、主任检察官制度完善对策建议

主任检察官制有着“扁平化”管理、“去行政化”及检察一体化等理论依据，亦得到了中央十八届四中全会的充分肯定，符合司法改革背景下检察机关办案组织完善及规范司法行为的内在要求，有利于检察人员司法行为规范，亦有利于通过打造精英化、专业化、职业化的主任检察官办案团队，提升人民群众对检察机关的信任，实现检察事业的长远发展。因此，有必要结合主任检察官现实存在的不足与困难，进行有针对性完善推进，以真正全面做实十八届四中全会对主任检察官制价值目标的要求。

(一)推动完善立法，夯实主任检察官法律支撑

主任检察官制在试点中面临的最大问题及其根源，主要在于缺乏国家层面法律的明确与保障，单靠检察机关内部出台的《检察官办案责任制改革试点方案》，难以实现主任检察官的“名正言顺”，无法说服部分地方机构编制及人事组织部门对“主任检察官”这一职务缺乏依据的观点，亦无法保障主任检察官的法律地位和现实权威执法地位。[3]因此，应当在加快试点经验总结提炼的同时，尽快通过修订《检察官法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等法律，加以确认，将主任检察官的选任条件、程序、职权范围、考核机制、监督管理及责任追究机制等予以全面系统规定，为主任检察官制度扫除障碍、提供法律保障。

推动主任检察官相关立法的进程，需要在实践成熟的基础上，不能贸然行动，可参照全国人大常委会授权最高检开展公益诉讼试点这一形式，由全国人大常委会授权最高检在部分地区开展主任检察官试点，能够有助于试点地区检察机关与地方人事、财政等部门协调、理顺关系，为主任检察官制的探索提供保障。

(二)畅通职业前景，拓宽主任检察官人才来源

其一，对于检察机关内部培养、遴选的主任检察官，可以考虑参考政法干警招录培养体制改革试点工作，面向应届生实施订单化重点培养，一方面可以提升新招录后备检察官学历层次，另一方面可通过试点生进修期间有针对性的实习，促进其理论与实践相结合，待其工作达到一定年限后，即可参与主任检察官的选任。

其二，为适应监察体制改革背景下，检察机关面临法律监督业务调整的新要求，尤其需要具备丰富民商事及环境保护司法经验的优秀人才，以适应检察机关开展民事诉讼监督及公益诉讼工作的要求，为此，广泛宣传主任检察官制度改革的成效，让广大群众明白主任检察官制度对于规范司法行为、提升办案质量和效率的重要意义，以此保障主任检察官岗位的吸引力。

(三)明确权力边界，厘清办案团队内外部关系

其一，可通过制定主任检察官权力清单的方式，对检察长授权给主任检察官的权力及其依据进行明确，以制度化形式进行权力授权，而不能由检察长个人通过口头形式进行，以此保障主任检察官享有独立行使权力的制度性依据。

其二，尽管检察长、部门领导与主任检察官之间存在行政上的领导与被领导关系，但是既然主任检察官权力系授权而来，就应当获得自主决定的权力，而不应该受过多干涉。唯有如此才可以实现主任检察官去行政化的目标，亦能防范主任检察官因来自上级的压力而无法遵从内心确信决断案件。

其三，对于主任检察官与其所在团队成员之间的关系，亦需要通过出台制度予以明确。笔者认为，为了突出主任检察官的中心地位，确保其高效、权威行使权力，应当采取主任检察官领导组内普通检察官并审批普通检察官意见的方式，而不宜再将主任检察官获得授权的权力再分解给普通检察官。

(四)强化监督制约，确保检察权独立规范行使

对主任检察官权力行使的监督，应当坚持事前、事中和事后的全流程实时监督，并实施横向监督与纵向监督相结合，以实现无缝监管。

其一，从主任检察官权力行使流程上来看，应当注重事前和事中监督，不能仅仅局限于事后被动监督。对于侦查监督、审查起诉及民事行政等部门主任检察官拟在权限范围作出实体性处理决定的，应当提前1-2天提交到统一业务应用系统中去，由案件监督管理部门组织业务专家进行抽查，重点从主任检察官所办案件的证据是否充分、程序是否规范及法律文书是否获得授权等方面，进行监督。同时，部门负责人、分管检察长及检察长和检察委员会亦有权随时检查主任检察官所承办案件、听取汇报，其中部分负责人可通过召开主任检察官办公会等形式，对有争议的案件进行讨论，并提出意见供承办案件的主任检察官参考，检察长及检察委员会则依据“权力委托”原则有权改变主任检察官的决定，但是必须要以书面形式记录并附入检察内卷归档备考。

对于主任检察官已经办结的案件，要重视事后监督，而不能流于形式，案件监督管理部门可通过对重点案件的逐一评查与对一般性案件的随机抽查相结合，从证据收集、事实认定、处理结果及社会评价等方面，进行综合性评查，并注重经验总结，以期发现具有代表性的办案瑕疵甚至错误。政治监察部门亦要充分依托专项督查在对主任检察官进行内部监督中的作用，对主任检察官的仪表风貌及出庭、接待律师及当事人行为进行专项督查，严肃查处发现的执法办案不规范、举止言谈不文明及拖尾扯皮等情形，并采取诫勉谈话、通报批评直至政纪党纪处分，以保持主任检察官应有的形象，提升司法公信力。[4]

其二，对主任检察官的监督还应当坚持横向监督与纵向监督相结合。首先，从横向上看，不同部门的主任检察官之间存在监督制约关系，例如公诉部门的主任检察官可通过要求侦查监督部门主任检察官通报审查逮捕处理意见的依据，并通过在办案过程中改变强制取保候审措施来对侦查监督部门主任检察官加以监督，同时，侦查监督部门的主任检察官可通过调阅公诉部门主任检察官对案件的审查起诉结果及后续法院判决等材料，进行对比，并可提出异议。案件监督管理部门可借助统一业务应用系统对主任检察官办案的各节点进行监督及提供预警。其次，从纵向上看，既包括部门负责人、分管检察长、检察长及检察委员会对主任检察官的监督制约，又包括主任检察官团队内部各成员对主任检察监督。在服从主任检察官领导的前提下，主任检察官团队内部普通检察官及检察官助理等辅助人员对于主任检察官的违法违纪及明显滥用职权等行为，均有权分别情形向部门人负责人、检察长或政治检察部门举报。

其三，对于主任检察官在办案中出现的一些诸如法律文书中的错别字等瑕疵性问题，亦可通过扣发办案津贴等形式，要求主任检察官承担案件瑕疵的经济责任，而不必上升到要求承担政纪党纪或通报批评的程度，以此亦可激励主任检察严格规范办案。这也是国外经过实践予以立法固定的措施，值得借鉴。

(五)优化绩效考核，促进积极主动性规范执法

为充分发挥好绩效考核与年终考评在促进主任检察官及其办案团队规范司法的“指挥棒”与“指南针”作用，应当对主任检察官的绩效考核进行全面优化。

其一，应当科学设置主任检察官考核的评价指标，对于起诉率、有罪判决率等不符合司法办案规律的评价指标，应当予以取消或者仅作为参考，而不能作为主要依据。

其二，为了保证对主任检察官绩效考核的权威性与实效性，应当成立以检察长为组长的专门的绩效考核机构，并在严格依据科学考核评价指标的前提下，对主任检察官办案及相关活动进行综合性评价，并充分听取当事人、律师、普通检察官及检察辅助人员对主任检察官的评析，以提升评价指标和依据的广泛性。

结语

主任检察官制度作为一项意义重大的创新性检察机关办案责任制度，还需要继续探索实施。在以习近平同志为核心的党中央的有力领导和推动下，在最高检的统一部署下，主任检察官制度能够乘着十八届四中全会的“东风”，逐渐成长为符合我国司法规律及检察权运行特点的重要制度，尤其能够在锻造精英化检察业务团队、规范司法行为及提升司法公信力等方面，将大有作为。

[1] 张永进. 从有限放权到相对独立:主任检察官制度改革评析[J]. 甘肃政法学院学报, 2015，(4):116-125.

[2] 最高人民检察院2013年重点课题组. 主任检察官制度研究[J]. 中国法学, 2015，(1):67-83.

[3] 朱奎彬, 牟朗宇. 主任检察官制改革的成效论析——以去行政化管理为视角[J]. 四川警察学院学报, 2016,28(1):52-57.

[4] 王向明, 黄福涛. 职权配置与监督制约的改革思考[J]. 中国检察官， 2015，(1):7-9.

[5] 张洪峰. 论主任检察官分类设置与管理的改革构想[J]. 湖南警察学院学报, 2016, 28(1):77-85.

(责任编辑：刘学伟)

10.3969/j.issn.1009-2080.2017.04.013

2017-06-02

2016年度教育部人文社会科学研究专项任务项目课题(16JD710011)；2016年度山东省法学会专项课题(SLS(2016)D5)；2017年度海口市哲学社会科学规划课题(2017-ZZKT-08)阶段性成果之一。

刘蓓(1987-)，男，山东龙口人，海南大学旅游学院在读硕士，海南省儋州市人民检察院检察官助理，中级经济师、社会工作师。

D926.3

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1009-2080(2017)04-0063-05