完善新生代少数民族农民工社会保障的价值意涵及路径选择

范兆飞 肖兴燕 张伟军

（六盘水师范学院政治教育与法学系，贵州六盘水553001）

完善新生代少数民族农民工社会保障的价值意涵及路径选择

范兆飞 肖兴燕 张伟军

（六盘水师范学院政治教育与法学系，贵州六盘水553001）

新生代少数民族农民工社会保障问题是城乡一体化建设中值得深层关注的现实问题。以西部城市六盘水为例展开调研发现，新生代少数民族农民工社会保障处于城市和农村社会的夹心层，保障机制缺失成为制约其融入城市的最大障碍所在。该问题的解决不但对于全面小康社会建设与城乡一体化发展具有重要战略意义，而且对构建和谐民族关系，促进市民化进程都具有现实指导意义。解决新生代农民工的社会保障问题，亟需从强化“顶层设计”，消除城乡二元结构影响，转变地方政府考评方式，加强对企业科学监管等措施入手。

少数民族；新生代农民工；社会保障；意涵；路径

近年来，在西部地区，由以第一产业为主的乡村社会向以第二和第三产业为主的现代城市社会转变的城镇化在国家政策强力推动与市场利益驱动下加速发展。2013年《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出：“有序推进农业转移人口市民化,把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务。”因此，农民工市民化是与城镇化密切相关的问题引起政界学界高度关注。然而，新生代少数民族农民工城镇化进程中的社会保障问题尚未引起足够关注，研究该问题具有重要的理论价值与实践指导价值，具有强烈的现实意义。

一、新生代少数民族农民工概况及其社会保障存在的问题

所谓新生代农民工，是指1980年以后出生，在城市从事非农业生产的农村户籍人口。在西部地区，由于少数民族聚居的农村与城市存在着巨大的发展差距，这就为少数民族聚居区的农业人口向外流动提供了强大的源动力，促使少数民族聚居区的大量剩余劳动力涌入劳动力相对缺乏的城市。当今，流动就业的少数民族农民工已经不再是一个具有高度同质性的群体，从性别、年龄结构到受教育水平，从流动时间到流动距离，从就业领域到城市融入需求，少数民族农民工都已产生明显的分化（王宗萍，2011）。新生代少数民族农民工就是这种分化过程中所产生的少数民族群体。在西部地区，新生代少数民族农民工与其他农民工一样处于该地区城镇化的最前沿，市民化意愿相当强烈。然而，城市现有资源的有限性和经济生活的复杂性使得该群体在推进中国工业化、城镇化的过程中并未实现自身的市民化，社会保障权益缺失是制约他们融入城市的最大瓶颈之一（罗辉，2013）。

为获取西部地区新生代少数民族农民工社会保障状况的第一手资料，笔者选取六盘水市作为调查地点。六盘水地处贵州省西部，下辖钟山、六枝、盘县和水城四个县级行政区，六盘水全市共有少数民族44个，截止2015年，全市共有少数民族人口89万，1万人以上有彝族、苗族等7个民族；1千人以上的有黎族、蒙古族等6个民族；1百人以上的有3个民族；1百人以下的有28个民族。本次调查共发放问卷400份，回收366份，有效回收率91.5%，调查对象主要涉及到制造业、建筑业等行业（表1）。经深入田野调查发现，大部分新生代少数民族农民工即使进城务工多年，也依然处于城市和农村社会保障的夹心层，社会保障状况不容乐观。

（一）新生代少数民族农民工社会保险的现状

1.新生代少数民族农民工的工伤保险参保率较低

工伤保险是指工作人员在工作过程中，由于工作原因而遭遇疾病、伤残等问题，以至于丧失劳动能力甚至死亡，工作人员本人或者其亲属从国家、社会得到一定补偿的社会保险制度，一般具有预防性、补偿和康复三大功能。

相对于老一代少数民族农民工，新生代少数民族农民工受教育程度有了较大提升，但人力资本仍相对偏低。目前，新生代少数民族农民工主要集中于劳动强度大、工作时间长的一线工作岗位（表1），这些行业大多是苦、脏、累、险的职业和工种，工作环境也较为恶劣，生产工作中安全隐患高，极易造成伤残等事故的出现。根据实地调研，该群体的工伤保险参保率不高，虽然在建筑业的工伤保险覆盖率较高，但也不足35%，其他行业更低，制造业仅有22.02%，这与我国“世界工厂”的地位严重不相符合。服务业参保率更低，只有不到10%，不利于我国产业的转型发展（表2）。

2.新生代少数民族农民工的医疗保险参保不足医疗保险是指基本医疗社会保险费应由用人单位和职工个人按时定额缴纳的社会保险制度。调查显示，与其他行业相比，在制造业中，新生代少数民族农民工医疗保险的参保率最高为22.5%，建筑业只有20.5%，而服务业只有9.8%（表3）。由此可见，有相当部分的新生代少数民族农民工没有被基本医疗保险所覆盖。调查访谈中发现，面对疾病，大部分新生代少数民族农民工与其他农民工群体一样，基本是能挺过去就挺过去，再不行就去药店随便买点药，只有生了大病，才会选择就医。这不仅损害了新生代少数民族农民工的身体健康，也更容易使部分新生代少数民族农民工陷入“因病致贫”、“因病返贫”的境地。

3.新生代少数民族农民工的失业保险状况堪忧

失业保险是国家强制实施的，对劳动者因失业陷入经济困境从而提供经济救助的福利制度。从全国范围来看，新生代少数民族农民工参加失业保险的参保率只有7%,而93%的新生代少数民族农民工没有参加失业保险①。根据调查显示，有62.3%的新生代少数民族农民工有过找不到工作的状况（表4），然而只有8.1%的新生代少数民族农民工在失业后享有失业救助（表5），由此可见，该群体失业保险参保率很低。

大多数人会认为，农民工在城市失业可以再回到农村务农，这种想法也许适用于老一代的农民工，但是对于从小一直求学，很少与土地打交道的新生代少数民族农民工而言，则是不适合的。在笔者的实地调查过程中，大部分的新生代少数民族农民工对农业比较陌生，在该群体中，普遍存在“‘80’后不会种地”、“‘90’后不提种地”的现象。在访谈过程中，绝大多数的被访对象认为自己已不可能再回到农村，扎根城市才是自己的出路。因此，对于失业后不能再回到农村，也不享有最低生活保障的新生代农民工来说，参与失业保险对于他们有着重要的意义。

4.新生代农民工养老保险参保率低

根据国家统计局数据可知，我国新生代农民工已经突破亿人，但是该群体的养老保险参与率却很低，在新生代少数民族农民工所从事的各行业中，养老保险参保率都低于10%（表6）。在调研过程中，我们发现新生代少数民族农民工养老保险的参保率比新生代农民工平均参保率还要低，其处境更加艰难。

5.新生代少数民族女性农民工缺乏应有生育保险

生育保险是在生育期间给予收入补偿、医疗服务和生育休假的社会保险制度。在生育保险规定上，与用人单位建立劳动关系的女性务工人员，符合参加生育保险条件的，一律为其办理生育保险，用人单位未给参保的，其生育保险金由用人单位按规定标准支付。然而，调查显示，女性新生代少数民族农民工在生育保险方面的保障基本上是一片空白。

（二）新生代少数民族农民工的社会福利现状

社会福利是国家为公民提供的能使公民生活保持一定水平的社会保障制度。然而，新生代农民工群体的社会福利待遇是无法与城镇职工相提并论的。

1.住房状况

“住有所居”是新生代少数民族农民工最基本的生活权利。在调查中发现他们的居住条件仍相对较差。调查中当被问及“您的居住方式是什么？”时，高达94.2%选择的是租房、单位免费提供宿舍、工棚，新生代少数民族农民工购房的比例很低，现实中的低收入和高房价，阻碍了他们在务工地城市的工作和生活。

2.教育培训情况

与第一代农民工相比，新生代少数民族农民工对教育培训的需求更为迫切，期望通过教育培训提升自身的就业竞争力，增强发展前景。根据调查显示，77.4%的新生代少数民族农民工从未参加过任何培训。由此可见，用人单位对他们的职业培训远远满足不了需求，教育培训有待加强。

（三）新生代少数民族农民工的社会救助现状

社会救助是国家和其他社会主体对贫困人口或者即将失去生存能力的公民提供物质帮助和扶助的一种保障措施。我国的社会救助主要包括生活救助、失业救助、法律援助等。在城市，城镇居民在生活救助和失业救助方面，有“最低生活保障线”机制和“失业保险机制”的保障，而新生代少数民族农民工并未被纳入其中。这表明新生代少数民族农民工的社会救助制度一直以来处于缺失的状态，完全违背了社会救助的原则。在法律救助方面，由于针对新生代少数民族农民工的立法很少，加之该群体对法律知之甚少，许多情况下他们无法依法来维护自己的权利。

二、解决西部地区新生代少数民族农民工社会保障的必要性

新生代少数民族农民工既有同一般新生代农民工群体共同具有的同质性，同时，又有其自身的特殊性（即该群体的少数民族身份）。由此可见，该群体社会保障问题的解决，不仅关系到民族的团结、社会的和谐，而且关系到经济社会的稳定可持续发展。因此，具有重大的意义。

（一）有利于构建西部地区和谐的民族关系

随着时间的推移，出生于20世纪80年代以后的新生代少数民族农民工已经成为少数民族农民工的主力军。众所周知，我国少数民族和民族地区主要集中在西部地区。世居西部地区的少数民族有50个，约占全国少数民族人口总数的80%以上（韦玖灵，2003）。由于历史和现实原因，少数民族新生代农民工与汉族新生代农民工相比，在综合素质方面还存在比较大的差距，因此，在城市就业中，他们不占优势，如果不能很好地解决该群体的社会保障问题，就容易导致少数民族新生代农民工同胞心理的不平衡，从而会导致民族之间产生隔阂，进而产生民族矛盾。优先解决新生代少数民族农民工的社会保障问题，可以使该群体感受到来自国家和社会的温暖，在一定程度上缓解与汉族新生代农民工以及城市居民的比较劣势，促进他们与城市中其他群体的交往，进而实现各群体间的和睦共处和互帮互助，有利于构建西部地区融洽的民族关系。

（二）促进新生代少数民族农民工市民化进程

我国的城市化从根本上说是包容各族人民的民族大熔炉式的城市化，没有少数民族成员参与或者少数民族成员参与程度低的城市化都不是成功的城市化。新生代少数民族农民工受教育程度与上一代少数民族农民工相比，市民化意愿也相当强烈。少数民族新生代农民工的社会保障问题的解决，不仅可以有效移除该群体向市民转化的制度障碍，使少数民族公民很好地融入到城市社会中，还可以消除该群体与城市居民的差异，提升他们融入城市生活的期待，强化他们对城市的认同感和归属感，缓解在社会分层中的压力和无助感，使他们从心理上认可自己从农村居民到城市居民的转变，推动新生代少数民族农民工市民化的进程。

（三）可以促进西部地区农业的发展

奥德·斯塔克（O.Stark）的劳动力迁徙新经济学（The New Economics of Labor Migration）认为，在一定的经济情况下，在一个家庭的未来收益不可预测的时候，家庭中的部分成员就会外出或者迁徙谋生，以避免不可预期的风险和扩大收入来源。根据奥德·斯塔克（O.Stark）劳动力迁徙新经济学理论可知，新生代少数民族农民工群体，为了避免不可预期的风险和扩大收入来源，摆脱过度依赖传统农业生产带来的不确定性，他们就选择进城务工。但是，对新生代少数民族农民工社会保障制度的不完善，就使得新生代少数民族农民工风险转移的需求无法得到满足。为了最大程度的降低经济风险，他们都不敢彻底放弃农村的土地。众所周知，我国西部地区自然环境较差，沙漠化和石漠化的加剧，导致了西部地区农业的长期落后，再加上新生代少数民族农民工这种最大程度降低风险的心态以及自身不想种地、又不会种地的现实状态，又进一步导致了农村土地利用率以及农业生产效率的低下。如果新生代少数民族农民工在城市的社会保障制度得以完善，就会使农民的后顾之忧问题，最大限度的降低对农民对农村土地依附性生存的依赖，为土地流转与现代农业规模经营创造条件，将有利于改善少数民族地区农业经济贫困落后状况。

三、解决新生代少数民族农民工社会保障的路径

(一)强化“顶层设计”，将农民工社会保障纳入国家战略规划

要解决新生代少数民族农民工社会保障问题，中央政府需强化“顶层设计”。把解决新生代少数民族农民工的社会保障作为统筹城乡协调发展的重要目标，将解决新生代少数民族农民工社会保障问题纳入国家经济和社会发展战略规划与实践中。地方政府应以常住人口为统计基数，把少数民族农民工社会保障纳入地方经济和社会发展的中长期和年度计划。政府以及相关部门应重点就新生代少数民族农民工最需要的社会保障、户籍改革等问题，因地制宜地制定出适合地方经济社会发展的专项规划，使新生代少数民族农民工社会保障问题解决有宏观政策支撑。

（二）深化户籍制度改革，促进城乡二元保障向一元转化

城乡二元结构体制是计划经济遗留下的产物，在这种体制下，城市中的新生代少数民族农民工不享有城镇居民所拥有的社会保障福利。当前，我国已经初步建立了比较完善的城市社会保障体系。尽管政府现在已经开始着手完善农村的社会保障体系，但城乡间社会保障制度存在的差距在短时间内很难缩小。这就造成了新生代农民工得不到城市社会保障制度的保障，而农村社会保障制度又无力解决新生代农民工社会保障问题的困境（方立东，2013）。随着80后新生代少数民族农民工成为少数民族农民工队伍的主力，远离农村土地、甚至不愿再回到农村的他们对社会保障的需求更为迫切。虽然国家开始取消城乡户籍二元制度，但是，短期内城乡二元社会保障制度留下的贻害仍然存在。因此，在社会保障方面，政府应该尽快消除长期存在的城乡二元结构体制对新生代少数民族农民工群体的拖累，使该群体能够享受与城市居民相同的社会保障福利。

（三）转变对地方的评估考核方式，加强对企业的监管力

由于对地方政府业绩的考核以GDP为标准，一些地方政府为了制造所谓的“比较优势”，吸引外资，他们把不要求企业和职工参保作为吸引外资的优惠政策（卢海元，2005）。西部地区的很多省市为了引进外资，不惜牺牲农民工的利益，来制造引进资金的优势条件，以促进地区经济的发展。在西部地区，相当多的企业为了节约成本，获得最大利润，不给新生代少数民族农民工参加应有的社会保险或者不足额参保以及参加社会保险险种不足的现象相当普遍（见表7）。

要改变这种情况，就要改变对地方政府以GDP高低论优劣的考核评估方式，对地方政府政策绩效考核不仅要看GDP增长情况，还要看生态文明的建设以及公民福利的建设情况。这样就在某种程度上减少地方政府只重视经济的增长，忽视新生代少数民族农民工群体社会保障问题出现。同时，加强对企业的监管力度，强化具体管理部门的权责落实，提倡合法经营的文明理念，确实维护农民工的合法权益。

（四）提升新生代少数民族农民工的社会保障意识

新生代少数民族农民工由于收入较低，加上对社会保障的重要性以及维权意识缺乏，直接导致他们对社会保险的参保意识淡薄。该群体对社会保险的支付意愿与对社会保险的了解程度也有很大的关联。在了解不充分的情况下，他们或许不知道社保为何物，或许知道社保为何物但不知道其重要性以及政府确有向他们提供，又或许知道一些但对参保途径和要求了解甚少（董延芳和刘传江，2008）。

因此，加强对社会保障相关知识的宣传就相当必要，尤其是社会保障对该群体重要性的宣传，以达到提升新生代少数民族农民工的社会保障意识。

（五）构建新生代少数民族农民工社会保障权益的长效机制

首先，建立和完善新生代少数民族农民工社会保险制度。社会保险是社会保障制度的主体，当前条件下，应根据少数民族农民工不同需求和实际情况,突出工伤保险、医疗保险、养老保险。一是强制构建普遍性的工伤保险制度；二是根据参保对象的差异性，构建适用不同参保对象的医疗保险制度。目的是让长期在城镇就业的农民工能与城市职工一样看待，享受城镇居民医疗保险；对处于城乡流动状态的新生代少数民族农民工，可考虑纳入大病统筹医疗保险之中；对季节性流动的农民工，纳入农村新型合作医疗保险。三是根据具体性原则，为新生代少数民族农民工构建分类别、多层次的养老保险制度。对在城市稳定、长期工作的新生代少数民族农民工，为其参保与城市职工一样的城镇养老保险；对于在城市之间处于流动状态的新生代少数民族农民工为其设相对独立的过渡性养老保险体系；对于季节性外出的新生代少数民族农民工，将其纳入农村养老保险体系。其次，在完善新生代少数民族农民工的社会救助制度的同时，有关部门还应该通过各种形式，如电视、报纸、网络等，在新生代少数民族农民工比较集中的企业、工地等场所举办有关社会保障法律法规的讲座和宣传，提升新生代少数民族农民工的法律维权意识。此外，政府和社会应当重视并关注新生代少数民族农民工的心理问题，要加强对新生代少数民族农民工进行心理咨询等服务，疏导他们的心理压力。

（六）完善新生代少数民族农民工社会保障的法律法规

在我国法律体系中，关于社会保障立法是非常薄弱的。2011年实施的《中华人民共和国社会保险法》虽然在一定程度上弥补了社会保障立法层次低的缺陷。但现有的社会保障立法仍十分滞后（曾煜，2006）。关于农民工的社会保障的立法则更为少见，到目前为止，国内还没有专门适用于新生代少数民族农民工社会保障的立法，新生代少数民族农民工社会保障问题只能笼统地适用全国性立法。显而易见，西部地区的新生代少数民族农民工有着不同于其他群体的特殊性，其内部对社会保障的需求及规避风险的能力也有相当差异。然而，现有的立法不仅没有考虑这些差异以及特殊性，而且，这些立法本身的可操作性也不强。

因此，在法律层面，就需要根据新生代少数民族农民工群体的特殊性以及差异性，制定可操作性强而且能够照顾到该群体内部风险规避差异的法律法规，为新生代少数民族农民工社会保障制度的完善提供有效的保障。

四、结语

新生代少数民族农民工群体是中国经济社会发展的重要力量。其社会保障问题的解决对经济社会的发展有着相当重要的意义。新生代少数民族农民工的社会保障问题是一个不断变化的动态问题，要想妥善地解决这一问题，仍需要学者进一步去深入研究。

注释：

①该数据来源于2010年《人口与劳动绿皮书》.

②资料来源于：《中国统计年鉴2010》《中国劳动统计年鉴2010》.

③资料来源于：2011年《半月谈》.

董延芳,刘传江.2008.第二代农民工社会保障及相关问题分析[J].保险研究,14(5):56.

方立东.2013.新生代农民工社会保障问题研究[D].重庆:西南政法大学.

卢海元.2005.构建适合农民工特点的弹性社会养老保险制度[J].中国劳动保障,16(7):33.

罗辉.2013.城市化进程中新生代农民工的社会保障问题研究[J].广西社会科学,12(5):130.

王宗萍.2011.第二代农民工特征分析[J].人口研究,34（2）:39.

韦玖灵.2003.西部大开发与民族地区的社会稳定[J].云南民族大学学报,20（2）:38-42.

曾煜.2006.试论我国法律体系之完善[J].学习与探索,24(5):109.

The Study on Meaning and Choice of Path of Perfecting Migrant Workers of the Ethnic Minority New Generation's Social Security

FAN Zhao-fei;XIAO Xing-yan;ZHANG Wei-jun
(Department of Politics Education and Law,Liupanshui Normal University,Liupanshui 553001,China)

The problem of Migrant Workers of the Ethnic Minority New Generation's Social Security is an re⁃alistic question that need to solve seriously in the process of urban and rural integration.According to the survey for Migrant Workers of the Ethnic Minority New Generation's social security in the western city Liupanshuii,we found that the group is still in the sandwich layer between the urban and rural and social security,and social se⁃curity situation that they are facing is not optimistic.It's the biggest obstacle for them to go into cities.The prob⁃lem of migrant workers of the ethnic minority new generation's social security is not only related to construct a harmonious ethnic relationship,and promote the development of urbanization,but also related to our country's strategic significance.To solve the problems that exist in the migrant workers of the ethnic minority new genera⁃tion's social security,government needs to do Top-Down Design，eliminate the influence of urban and rural du⁃al structure system,transform the way of assessment for local goverment,and strengthen the supervision strength for enterprises as well as the new generation of ethnic minority migrant workers social security consciousness.

Ethnic Minority;migrant workers of the new generation;social security;meaning;path

F 249.2

A

1671-055X（2017）02-0030-06

10.16595/j.1671-055X.2017.02.008

2016-08-21

贵州省教育厅人文社会科学基金项目（14GH047）。

范兆飞（1986-），男，安徽阜阳人，讲师，主要从事民族社会学、社会问题与社会政策研究，E-mail：657493419@qq.com.