“两会机制”:中国政党政治的民主机制创新

安 园 园

(南开大学 周恩来政府管理学院,天津 300350)

“两会机制”:中国政党政治的民主机制创新

安 园 园

(南开大学 周恩来政府管理学院,天津 300350)

作为中国政治运行过程中若干个“特殊板块”之一，“两会机制”既是一种带有独特结构特点及其运行模式的民主政治形态，同时也是中国政府与政治运行过程中特有的一种工作机制和手段。根据“两会机制”中人大与政协的互动过程，可将其划分为平行推进型、人大主导型和政协先导型三种运行模式。从技术层面看，“两会机制”的“单轨双通道”的结构特点、信息流“增减循环”的运行过程和问题导向的启动机制这三个要素共同构筑了“两会机制”独具特色的运行系统。“两会机制”既在联结国家与社会的过程中，发挥着吸纳民意、利益综合与关系弥合的功能，同时，作为中国民主政治发展过程中的弹性因素，“两会机制”为党政关系规范化构建“缓冲带”，为协调政府与社会关系提供“释压阀”，为民意进入政治系统提供“助推力”，与现代政府发展的各个方面存在关联效应。“两会机制”或将成为人大与政协推动中国政治发展的重要渠道和途径。

两会机制；政治协商；政党政治；民主机制；运行模式

“两会机制”是目前中国政治生活中客观存在的一种民主政治形态，是在政党政治推动下，人大与政协在特殊的历史渊源和现实政治需要的基础上所形成的相互关系、相互作用，并在特定领域以一个有机整体的形式发挥作用的过程和方式。“两会机制”既是中国独有的一种政治运行方式，同时与中国政党组织体系中其他民主机制相比，在类型、组织结构和政治功能方面也有着明显的特色。因此，通过对“两会机制”运行进行实践追踪和理论归纳，能够大致勾勒出“两会机制”的现有特质，特别是就其运行特点、类型划分和功能定位进行相对全面的剖析，从而能够对“两会机制”有一个比较清晰而准确的把握。

一、过程分析：“两会机制”的运行特点

对“两会机制”的研究，不仅需要有制度层面上的静态分析，更关键的是对其做技术层面上的动态分析，即要重点把握“两会机制”的实际运行过程，这是研究的要义所在。

(一)“两会机制”的结构特点：单轨双通道

从“两会机制”运行过程中的权力分配和功能差异的角度出发，可以将“两会机制”的结构特点概括为“单轨双通道”，中国历次针对不同问题而启动的“两会机制”的运行结构普遍带有这一特点。

所谓“单轨双通道”的结构框架，是指人大和政协在政治过程的各个环节中，以一致的行动目标为纽带，让二者以一个有机整体的形式发挥作用，构成了“两会机制”的一条轨道。然而在实际运行中，“两会机制”存在内在不均衡性。自身职能、性质和划分标准决定了人大与政协发挥的作用不均等，也正是由于这种差异性使二者通过各自渠道发挥作用、相互补充，它们共同构成“两会机制”在运行过程中的两条通道。

(二)两会机制的运行过程：信息流的增减循环

信息流“增减循环”是“两会机制”在运行过程中的一个总体特征，其在政治过程中的意见表达、意见综合、决策和政策执行环节均有体现。民意实现是“两会机制”政治功能的重要方面，而“两会机制”贯穿于政治过程的各个环节，意见表达、意见综合、决策和政策执行等环节都需要由人大和政协完成对民意的“吸纳——整合——达成共识”，如此往复，将各环节分散的信息流集中起来，反馈给相关部门或进行监督制约。

信息流的增减循环，既包括在政治过程各环节数量、规模上的增减，还包括信息在某一特定的政治过程中功能和影响力的变化。在这一阶段，某项任务或问题由于特定的原因引起执政党或两会的高度重视，继而迅速组织人大代表和政协委员到相关部门调研听取民意，进行意见综合，在经过科学调研和论证后，人大和政协进行讨论、表决，责令相关部门制定相应的解决方案并执行。在这一过程中，信息流之所以要由分散到集中，主要是因“两会机制”所承担任务的特殊性所决定的。与其他政治要素职能的单一性和程序性不同，“两会机制”既要监督审议“一府两院”的工作，也要进行一系列重大决策，解决关乎国计民生的问题，越是与公众密切相关、重要且复杂的问题，越需要及时投入相关力量听取民意，组织调研论证，这是机制发挥民意实现和制约监督功能的必然路径。在这一阶段，“两会机制”的信息流在数量上的缩减以及影响力上的加强是必然的，也是符合政治过程要求的。当相关政策法规出台后，人大和政协通过自身渠道将政务信息传递给民众，起到政策宣传的作用。信息流在这一阶段之所以要由少到多，是因为主要的问题已经基本解决，“两会机制”民意实现、监督制约的任务已经完成，需要继续发挥接入社会的功能，一起构成该机制完整的运行过程。

“两会机制”信息流增减循环的过程，实际上是在不同阶段发挥不同政治功能的调整过程。两会机制为有效解决问题需要通过自身渠道集中多方意见，组织相关部门调研、论证，进行意见综合，最终达成共识，经历了信息流由多到少的变化，在这一阶段实现民意的任务完成之后，随即转换角色进行政策宣传，实现信息扩散。“两会机制”所涉及问题的复杂性和及其在政治生活中的重要作用，决定着信息流的重要性和不稳定性，决定着它在政治过程中的功能转换机制。

(三)“两会机制”的启动方式：问题导向

与“两会机制”的功能角色相适应，其在启动方式上还呈现出“问题导向”的特点。这是“两会机制”在实际存在状态及运行过程中的又一特殊表现。

“两会机制”的运作主要是基于中央文件、政协章程，按照已形成的管理工作方式来进行的，其法律地位并没有得到专门制度的确认。机制是在组织或在一定的社会领域内为达到某种目的而作出的安排，因此目标导向是构建机制的必要和充分条件[1]。“两会机制”首先不具备一般机制设计所带有的特定目标，就其本身而言，缺乏制度作为支撑，没有严密明确的规则设计，也没有环环相扣的动态过程；其次，不同模式的“两会机制”适用于不同类型的问题，但都没有常规性的工作职责，“两会”一般只是在每年固定的时间段以召开会议、听取报告、检察工作的形式开展活动。这是“两会机制”不同于其他机制设计的一面。

另一方面，虽然“两会机制”并不具备一般机制设计所需的制度支持和目标导向等要素，但它发挥的作用却是实实在在的，并且是至关重要的。人大与政协按照地域和界别划分的方式，以及二者对民意的密切关注和对社会动向的敏锐观察，确保“两会”能够及时捕捉到亟待解决的重大问题并启动运作机制，引起相关部门的重视。从政党政治的角度，“两会机制”作为执政党协调政府与社会关系的渠道，发挥接入社会的作用，确保党对民意的代表以及民意在立法、决策过程中的实现。在空间结构上，“两会机制”可以分为全国和地方两个层面。在全国层面，其启动机制是国家重要立法的出台和关乎国计民生问题的决策；在地方层面，主要是对地方“一府两院”的监督。“两会”作为民意从社会系统进入政治系统的制度性渠道，可以通过执政党引导、代表委员走访和调研等形式及时捕捉问题，当某个问题引起高度重视，机制立即启动。

当然，对启动“两会机制”的问题导向特征既不可以片面地进行价值判断，也不能将其与平时的“休眠”状态截然分开。“两会机制”这种特殊的存在方式一方面保证了代表和委员工作的灵活性和高度机动的能力，另一方面又以“问题导向”的方式确保了工作力度和实际效用的发挥。“两会机制”在中国民主政治实际运行过程中看似并未以专门的制度确认其法律地位，但实际上却是执政党管理国家的依赖机制。

二、聚类分析：“两会机制”的运行模式

中国民主政治生活中的“两会机制”，是民意表达的制度化渠道，也是有效整合民意、实现社会监督的平台。作为中国政府与政治组织体系中最具特色的一种政治运作机制，“两会机制”在推动中国民主政治进程发展上发挥重要作用。它的概念源于每年春季召开的人大会议和政协会议，但不等同于“两会”，也非人大、政协基于某个偶然性的因素而形成的随机组合。

(一)“两会机制”的历史考察

基于《人民日报》的资料考察，“两会”概念经历了一个专门化的过程，一些存在于特定历史阶段的概念不再被使用，而逐渐演化成为人大与政协的代名词。人大与政协在政治生活中的互动关系日趋紧密，甚至在某些领域作为一个整体共同发挥作用，进而推动“两会”概念在媒体话语层面的演进。随着人大、政协联系的日益加强，二者的互动与联系已经成为目前中国政治生活中客观存在的一种民主政治生活形态。从已有研究来看，政治形态是“以政治权力为中轴多重要素有机统一的活的政治机体”。对于一种政治形态的探讨不仅要进行静态的、状态性的描述，更要侧重其动态的、过程性的研究。在中国民主政治总体发展思路的引导下，并在拥有双重保障——宪法规定和执政党推动的基础上，“两会”逐步从两个会议基于偶然因素而出现的随机组合发展成一种机制。从实际情况来看，“两会”作为一种“机制”而存在的原因主要包含两个方面：第一，客观上，“两会”更多强调人大与政协在实际互动过程中形成的互动关系、现实状态与特征，而非从静态的视角分析二者之间的权力归属和政治权力结构；第二，主观上，“两会”主要是指人大与政协在实际的运作过程中形成的虽非正式却被普遍接受、了解的惯例与规则，而非规范意义上的制度安排。因此，本研究重点讨论的“两会”，是“机制”而非“体制”，主要是指人大与政协在特殊的历史渊源和现实政治需要的基础上所形成的相互关系、相互作用，并在特定领域以一个有机整体的形式发挥作用的过程和方式。

(二)“两会机制”的基本类型与运作过程

为了使对“两会机制”的分析脉络更加清晰，本文从人大与政协在“两会机制”中发挥作用不均衡的角度对“两会机制”的运行模式进行分类。受到所掌握资料的限制，这种分类并不是绝对的，也不可能涵盖所有的“两会机制”运行模式，但大体上还是能够反映出不同类型的运作模式之间的差异。基于以上的划分标准，当前存在于中国政治生活中的“两会机制”大致可以分为人大主导、政协先导和平行推进三种模式。

1.人大主导

伴随“两会”在中国政治生活中的地位不断提升，其监督作用也在增强。在人大与政协对“一府两院”进行监督的过程中，“两会机制”多采用人大主导的运作模式。一方面，人大和政协的差异性决定了二者不适宜开展联合监督，另一方面，政协监督具有广泛性，人大监督更具有强制力。因此，在对“一府两院”监督的过程中，由人大发挥主导作用，政协在监督过程中进行补充完善并提出重要提案和建议，既能充分发挥“两会机制”的优势，又满足了现实政治需要。在很长一段时间内，人大对同级“一府两院”缺乏实际影响能力，形成权力虚位。进入21世纪，伴随民主法制建设的进步，无论在制度上还是政治实践中，人大作为政治权力机关的监督功能日益增强，否决政府报告数量渐增则是人大的地位和作用提升的直接表现。

上海人大常委否决政府医保议案的过程能够充分体现人大主导、政协辅助的“两会机制”运作模式。2007年，上海市政府在“三项标准”“不同人群分类”和“单位缴费雨工资挂钩”方面对2001年的医保方案进行了局部修改，形成关于修改上海城镇医保办法的议案提交人大常委会审议。一审期间，常委会对议案提出诸多意见。在对这些意见进行归纳总结后，相关部门对议案进行调整形成表决稿。在随后的人大常委会主任会议上，普遍认为该议案并未能从根本上解决问题并且许多条文仍然存在争议。因此，有人建议推迟医保议案的表决，这一建议得到主任会议和人大常委会的赞同。人大常委会组成人员针对议案是否经过科学的调研和论证及其决策程序提出质疑，常委会经过投票决定本次会议暂不通过医保修改方案。在人大常委会开展工作的过程中，政协针对医保问题作了大量辅助工作，所提交的69项与医保直接相关的提案，也为人大常委会否决议案提供了重要依据。因此，人大主导的“两会机制”运行模式可以归纳为：人大主导，政协提供提案和建议，充分发挥监督作用强化人大权力机关的性质。

2.政协先导

这一类型的“两会机制”运作模式一般针对涉及面广泛，具有重大战略性、基础性，关乎国计民生的问题。在关乎国计民生的问题上，政协作为重要的参政议政机构，在反映民意进行意见表达方面有特殊的优势。特别是文化界的政协委员具有一定的社会影响力和号召力，他们从维护人民利益的角度出发，能够发挥自身的号召力和影响力并成为推动国家政策不断完善的先导者。2007年的铁路春运票价浮动政策取消的过程，背后凝聚了政协先导的“两会机制”在春运价格决策中的呼声和努力。为缓解春节期间铁路运营压力，2002年1月原国家计委下发通知开始实行铁路春运票价浮动政策。该政策连续实行5年，铁路运输压力丝毫未得到缓解，反而连年“创新高”。政策出台后，有政协委员从农民工维权角度和违法角度单独提出提案，不赞成春运价格上浮。随后，24名文化界委员联名提出《春运火车票价不应上浮的提案》。政协委员以单独或联名的方式提出议案，带动了人大代表对春运票价问题的关注。2006年，浙江、黑龙江和山东团的代表提出同样的建议，更有100位代表联名提案。大量代表在两会上的提案和建议，加上社会各界的质疑，迫使相关部门放弃了春运期间价格上浮的政策，并邀请“两会”协助调研征求意见。2007年1月10日，铁道部宣布取消春运价格浮动政策。政协先导的“两会机制”运行过程可以概括为：政协委员率先以单独的方式提出提案，带动部分人大代表单独提出议案和建议，随后出现人大代表和政协委员联名提出议案和提案，形成社会舆论,对政府部门产生影响，在得到相关部门的回复和重视后寻求共识解决问题。

3.人大与政协平行推进。

这一类型的“两会机制”运行模式一般针对国家重要立法的出台和重大问题决策。在中国共产党的推动和领导下，人大与政协在划分标准、民主形式、监督模式以及实现形式等内生层面相互补充。二者分别以地域和界别为划分依据，以代议民主和协商民主的形式进行意见综合，以竞争和妥协的方式进行意见整合，形成一种新的民意整合机制。《物权法》的出台过程能够诠释“两会机制”中人大和政协作为有机整体发挥作用的内在逻辑。1994年《物权法》就被列入人大工作计划，草案于1999年提交全国人大常委会，此后物权法立法工作一直没有向前推进。2001年3月全国政协九届四次会议收到《关于尽快出台物权法的建议案》,呼吁物权法出台，同年7月全国人大常委会将物权法列入九届人大常委会立法规划。2002年12月23日，物权法被首次提请全国人大常委会审议，并被列入五年立法规划。随后，全国人大常委会立法工作委员会开始“征求意见——修改草案——提请常委会审议”，征求意见的范围逐步扩大，从组织开展立法调研、组织座谈会，到向全社会公布草案全文并再修改草案，力争在重要问题上达成共识。在此期间，全国政协组织相关调研，建议排除干扰尽快出台《物权法》。最后，经过全国人大常委会七次审议，2007年3月16日，十届全国人大五次会议高票通过《物权法》。平行推进模式的运行过程可以归纳为：执政党提出动议，由人大负责组织调研、起草、审议、表决通过，与此同时政协组织政治协商、参政议政，二者同时发挥作用。

三、功能分析：“两会机制”的角色定位

“两会机制”作为中国政党政治的民主机制创新，是中国政治系统及其运行过程中若干个“特殊板块”之一。这既是一种带有独特结构特点的民主政治形态，同时也是中国政府与政治运行过程中特有的一种工作机制和手段，使人大与政协在特定领域以一个有机整体的形式发挥作用。从比较的视角看，“两会机制”与“两院制”有着显著差异；从技术层面来看，“两会机制”是在“超大型政治结构、超复杂的政治关系格局”下产生的独具特色的政治运行机制，符合当前中国政治的需要，有着一般性正式序列机构无法比拟的优势。

(一)“两会机制”与“两院制”的原则区别

“两会”与“两院”同为民意代表机构，在代表的组成方式和比例结构上的相似性，使人们容易将“两会机制”与“两院制”联系起来。类似的误读已经严重影响到政界对“两会机制”的认知，成为影响“两会机制”发展走向的政治舆论氛围。需要明确的是完善“两会机制”不等于搞“两院制”，二者在理论基础和“政治生态”背景上有着本质的不同。

“两院制”是对议会结构的描述，指两个独立运作的议院作为立法机构行使议会职权的政治制度，与之相对的是“一院制”[2]。在产生的理论基础方面，“两院制”源自制衡原则在立法机构内部的延伸。按照制衡原则的思想理论基础，基于性恶论的假设，要解决专权和失衡的问题，就必须对对应机关同时授权，以权力制约权力[3]79-81。具体到权力机构，为防止议会滥用权力，需要分别设立两个议院，二者相互牵制以实现平衡。“两会机制”产生于民主集中制原则指导下的政治运行过程，强调“人民群众的主体地位(民选机构不应被官僚机构所限制)”。按照民主集中制的思想理论基础，全国人民代表大会是最高国家权力机关，人民政协在这一基本制度框架内发挥辅助和补充作用。因此，在内部权力关系上，人大与政协之间不存在权力制衡关系，人大在行使国家权力时不受政协制约。

要全面理解一个国家的政治体制和制度安排的现实选择，需要从历史和逻辑相统一的视角出发。在“政治生态”背景方面，“两院制”产生于源自性恶论的人性假设、契约论的精神和多中心主义的设计原则[3]35-40。然而，这三个理论基础与受到儒家文化影响的中国政治文化存在距离，从同属儒家文化圈的日本和我国台湾地区的政治实践可见一斑。本文对“两会机制”特殊性质的挖掘旨在澄清这一中国政治特有的民主政治形态，不在于探讨中国是否适合实行“两院制”，但必须明确完善“两会机制”不等于实行“两院制”。

(二)作为政府外部弹性因素的“两会机制”

任何一个现代政府，越是追求社会的快速发展，就越需要弹性因素来保持政府和政治的稳定。作为中国政治实践中逐步发展起来的一种全新的政治运行机制，“两会机制”在中国民主政治发展过程中作为政府外部的弹性因素，在预设稳定机制的前提下保证深化改革的顺利开展[4]。其凭借灵活的结构特征以及可扩展的职能空间，缓冲全面转型时期政治体制改革可能带来的外溢效应，缓解政府与社会相互作用时产生的紧张状态，为政治发展提供安全阀。弹性机制除了在稳定与发展两方面为政府内部关系和政府与社会之间关系发挥调节作用之外，还与现代政府发展的许多其他方面相互关联。因此，有必要对“两会机制”与现代政府发展各方面的关联效应，包括对中国最基本政治关系的影响、未来发展趋势和基本功能进行深入的探讨。

1.“两会机制”为党政关系规范化构建“缓冲带”

随着政治体制改革的逐步推进，以党代政、党管一切的一元化领导模式引发对党政关系的反思。中共十六大报告提出建设新型党政关系的思想，党政关系的调整成为许多重要改革工作的逻辑起点，例如，转变政府职能、政府机构改革、人事制度改革、村民自治等工作，之所以总是给人没有完全到位的感觉，一个基本因素就是党政关系没有理顺。党政关系是中国最基本的政治关系，各种政治关系和较为重要的政治现象都在一定程度上包含着党政关系的因素。辩证地看，某些作为逻辑起点的环节往往是改革最核心的内容，而改革的逻辑起点并不一定要率先启动。“党政关系”在中国政治生活中的特殊地位和特殊作用，决定了“先易后难”、尽可能降低改革的溢出效应是理顺党政关系的策略性选择。“政”是一个包含多重含义的概念，“党政关系”不单纯是指党与“一府两院”之间，还包括党与人大、党与政协的关系。长期以来，中国民主政治建设的关键问题，在于如何在坚持中国共产党领导地位的前提下，实现人大向国家权力中心的回归。“两会机制”下，政协作为类权力机关既能够在实际政治生活中发挥作用，也未曾与政治体制结构产生冲突，是规范党政关系的突破口。一方面，在宪法和法律框架内，“两会机制”通过将政协监督提升至一个合理适当的地位，实现政协与人大的密切配合、强化人大的国家权力机关地位和实际工作效果，进而影响党与人大、“一府两院”的关系。另一方面，将社会权力引入政治体制，通过社会力量缓和党政关系规范化可能带来的问题，为党政关系规范化营造良性的环境。

2.“两会机制”为协调政府与社会关系提供“释压阀”

“以权力制约权力”是现代政府建设中必须秉承的设计理念。“限制政府与政治活动的范围，防止和纠正政治系统的失误”一直是西方国家进行政治体系设计的出发点。对人性的假设、近代以来关于人的理性的怀疑，促使现代政府在建立时预设了一系列“修错机制”。在中国政治发展过程中，“两会机制”也发挥着“修错”的重要功能，它所修正的是一种现代政府体系所包含的一些带有根本性的缺憾。随着经济社会发展，政府与社会之间容易出现关系的紧张，然而这种紧张关系通过常规的方法、程序又得不到解决，冲突和危机一旦爆发容易引起社会动荡，危及政治稳定。对于全面转型时期的中国，在一些特殊问题上政府不可避免地会面临社会现实与发展的各种矛盾与冲突，弹性机制能够为协调政府与社会关系提供更好的选择。以春运铁路票价浮动为例，在人大代表和政协委员的联动影响下，政府得以摆脱政策失误的惯性，获得重新审视自身行为进行修错的可能。由此可见，“两会机制”就像政府与社会之间的弹簧，缓解二者相互作用时产生的紧张状态。

3.“两会机制”为普遍民意进入政治系统提供“助推力”

作为政府外部的弹性机制，“两会机制”因其在关乎国计民生问题、监督“一府两院”、国家重大问题决策方面的良好表现，被纳入到政府的正式过程中并成为常规制度的组成部分，是其发展的必然趋势。制度化是现代政府发展的一个主要目标，描述的是在多变的社会环境中，一个组织在适应环境的条件下结构和程序完备化与常规化的过程。因此，从对弹性机制的理解来看，“两会机制”与制度化的目标既相互矛盾，又在本质上一致。一方面，作为弹性因素的“两会机制”与制度化有着明显相互矛盾的性质。“民意”能否影响政府决策，不仅取决于公众表达什么意见，还要考虑政党的取舍和整合[5]。“两会机制”之所以能够在关乎国计民生的问题上发挥关键性作用，就是在于其特有的灵活性，能够迅速察觉公众普遍的利益诉求，经过考察和论证后将“非公众舆论”转变为“公众舆论”，填补了常规制度在民意进入政治系统方面的缺失。然而，制度化描述的是一种在静态意义上规范、稳定、有序的的状态，是固化了的行为规范和过程。从规范的角度出发，弹性机制发挥作用的范围、限度缺乏可循的依据，在需要“两会机制”发挥弹性作用的时候，制度化的因素可能是最需要克服的障碍。另一方面，“两会机制”与制度化又存在本质上的一致性。制度的稳定有序状态是寓于动态环境之中的，是一种具有合法性地位的、成熟的、能够针对情况变化作出调整的规范。弹性机制的灵活性特征使其能够在特殊情况下，短时间内发挥作用。从这个意义上讲，“两会机制”和制度化的本质目标是一致的。因此，有必要以法律的形式明确“两会机制”的性质、地位和作用，增强其在中国政治生活中的合法性基础。需要注意的是，在从非制度化向制度化转变的过程中，“两会机制”作为弹性因素的重要性在于它具有独立于政府体系的一些特性——灵活性。因此，在制度化的过程中，在增强其合法性基础的同时，要避免其出现僵化趋势。

(三)“两会机制”的政治功能分析

“两会机制”在中国民主政治生活中发挥着联结国家与社会的作用，主要包括吸纳民意、利益综合与关系弥合功能。“两会”内生层面的有机互补，能够满足转型时期中国民主政治发展的需要。这些功能尤以第一个方面更为重要，这是因为“两会机制”能够完善中国政治的合法性基础；“两会机制”在实际运行过程中的显性化功能，也正是有赖于中国民主政治的有序运行才得以充分发挥出来，二者相得益彰。

其一，基于地域与界别的政治吸纳功能，满足巩固政治合法性维护政治一体化的需要。伴随中国民主政治建设的发展，人民代表大会作为国家权力机关的地位不断强化，职能履行日益充分。“说官亦官、说民亦民、非官非民、亦官亦民”的人民政协也越来越受到重视，逐渐在政治过程中发挥实际政治作用，成为中国政治体制的重要组成部分。“两会机制”下，人大和政协组成了中国公民政治参与最广泛、最重要的制度性载体，完成执政党推动下的“政治吸纳”任务。一方面，人大和政协从地域和界别两个维度链接了政府和公众，拓宽了民意进入政治系统的制度性渠道，扩大了中国公民的政治参与。另一方面，社会主义市场经济的建立和发展，带来了社会结构和利益结构的分化，而“两会机制”能够完成对新兴阶层和新兴职业群体的政治吸纳。人民代表大会在不断扩大直选范围重视选举公平的基础上，还重视对社会发展产生重要影响的新兴阶层进行组织化整合，比如2008年3位农民工代表进入人大代表队伍，随后农民工在国家权力机关中有了更多话语权，2013年代表人数增至31人[6]。人民政协界别组成的变化则能够反应中国社会利益结构的重大变迁，完成对新兴职业的组织化整合。“两会机制”完成了对新兴社会群体的政治吸纳，人大和政协的的结合构成中国公民政治参与最广泛、重要的制度性载体。

其二，发挥利益综合作用，实现多样性需求与普遍民意的统一。伴随资源分配方式和社会结构的变化，利益结构出现分化、重组，公众的利益诉求日趋多样。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调“把政治协商纳入决策程序”，政协的职权从多党合作领域进入到政府过程。在“两会机制”的运行模式下，“两会”作为制度性的利益表达渠道进行意见汇总；在作出决议之前，“两会”作为制度性的交流平台，通过召开会议、分组讨论等形式进行充分的讨论，确保各方意见得到最大程度的交流和沟通；随后，通过会前酝酿和协商将各方利益高度整合，实现普遍民意与多样性需求的统一。

其三，基于协商民主和选举民主的弥合功能，符合中国实际国情和社会发展的需要。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[7]人民代表大会通过选举和投票，按照多数决定原则实行代议民主；政协通过协商和对话实现协商民主，“两会机制”发挥平台作用实现了代议民主与协商民主互补。一方面，符合中国的实际国情。考虑到中国超大人口国家的实际国情，既需要代议民主来实现公众的有效政治参与，又需要通过协商民主作为必要的辅助形式，实现民意整合。另一方面，符合社会发展的需要。“两会机制”接入社会的功能填补了单位体系解体后的利益表达渠道的空白。改革开放以来伴随中国经济社会的全面转型，构成传统社会管理基础框架——单位制的式微，个人对单位的依附关系大大减弱[8]，越来越多的“单位人”开始脱离单位控制[9]。随着单位对其成员控制能力的下降以及单位组织控制社会成员范围大幅缩小，通过单位体制管理社会的能力降低，而许多原先可以通过单位解决的问题则无法解决，比如个体利益诉求的表达等一系列问题，以往单位可以作为有效的沟通中介，在单位制解体后则需要寻找其他渠道。“两会机制”在各自的领域内按照不同划分标准发挥接入社会的功能，从而在一定程度上弥合单位制解体后产生民意进入政治系统的制度化渠道“空白”。

四、结语

“两会机制”作为中国政党政治的民主机制创新，是中国政治系统及其运行过程中若干个“特殊板块”之一。“两会机制”既是一种带有独特结构特点及运行模式的民主政治形态，同时也是中国政府与政治运行过程中特有的一种工作机制和手段，使人大与政协在特定领域以一个有机整体的形式发挥作用。需要明确的是“两会机制”不等于“两院制”，同为民意代表机构的属性、代表组成方式上的相似以及结构不均衡的相似性容易将“两会机制”与“两院制”联系起来，但二者在组织原则、构成要素的性质、权力关系以及享有的监督权方面有着本质的不同。因此，本文对“两会机制”特殊性质的挖掘，目的不在于探讨中国是否适合实行“两院制”，而旨在澄清这一中国政治特有的民主政治形态。“两会机制”贯穿中国政治过程中的各个环节，负责协调党政与接入社会，因而这一机制大大扩展了中国政治过程的“前端”与“末梢”。“两会机制”蕴含着丰富的理论价值和实践意义，对“两会机制”这些特殊性质的挖掘，有助于描绘出中国民主政治发展的完整图谱，理清重要改革工作的逻辑顺序。

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[责任编辑 张家鹿]

Two-session Mechanism: Innovation of Democratic Mechanism of Chinese Party Politics

An Yuanyuan

(Normal University,Tianjin 300350,China)

As one of the special sections in the process of political operation in China,the two-session mechanism is a kind of democratic political form with unique structural features and operation modes, and it is also a special work in the process of Chinese government and politics mechanisms and means. According to the interaction between NPC and CPPCC, it can be divided into three operation modes: parallel propulsion,NPC-led and CPPCC-led. Based on the dynamic analysis of the technical level, the structural characteristics of the monorail dual channel,the operation process of the information flow increase and decrease cycle and the problem-oriented start-up mechanism, these three elements build the two sessions mechanism. Two sessions mechanism both in the process of linking the country and society, play to absorb, benefit synthesis and bridging functions, which will become an important channel of NPC and CPPCC to promote China's political development.

Two sessions mechanism;structural characteristics;elastic mechanism;dynamic analysis

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.01.003

安园园(1990-)，女，天津人，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，主要从事中国政治研究。

D621

A

1000-2359(2017)01-0019-07

2016-10-23