论制度的基本特征、运行之困及解困对策*

王秋波

(中共山东省委党校科学社会主义教研部，山东 济南 250103)

论制度的基本特征、运行之困及解困对策*

王秋波

(中共山东省委党校科学社会主义教研部，山东 济南 250103)

制度是人们社会关系和社会行为的规范体系，存在于社会生活的诸多领域。正因为如此，制度在运行过程中会遇到各种障碍，使执行效力大打折扣。只有从思想上、行动上认识制度、重视制度，才能遵守制度、运用制度，才能最终实现社会的和谐、稳定和发展。

制度；特征；执行

制度是社会生活中规范个体行动和集体行为的模式、结构和程序，其突出特征是权威性、规范性和稳定性。制度既包括反映社会属性的基本制度，也包括具体的组织制度、管理制度和工作制度等。制度有好坏之分，有优劣之别，有现实与空想之异。党的十八届三中全会明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。如期实现这一目标，就必须不断强化制度建设，增强制度自觉，坚定制度自信。这既是前期改革成果得以稳固定型的必备手段，也是今后改革的引领力量和规范力量。

一、制度的内涵及其特征

(一)制度的涵义

说起制度，不同的国家、不同国家的专家学者，出于不同的学科和研究目的，对制度有着不同的理解和解释。马克思主义经典作家把制度研究置于人类社会生成、运行、变迁的大环境中来考察，认为“现存的制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物。”*《马克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，1960年版，第79页。这一简单的定义突出了制度的核心特征，即“交往的产物”。从权威的词典看，《辞海》是这样定义制度的：①要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则。如：工作制度、学习制度。②在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系。如：社会主义制度。从政治学角度看，“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”*[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京：三联书店，1989年版，第12页。“我要把制度理解为一种公开的规范体系。”*[美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年版，第50页。从社会学角度看，“社会制度指的是在特定的社会活动领域中围绕着一定目标形成的具有普遍意义的、比较稳定和正式的社会规范体系。”*郑杭生：《社会学概论新论》，北京：中国人民大学出版社，1987年版，第253页。从新制度经济学的角度看，制度是“提供了人类相互影响的框架”，“是一系列被制定出来的规则，服从程序和道德伦理的行为规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。”*[美]道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平译，北京：三联书店，1991年版，第226页。

由此可见，制度作为“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理”的规范，是指在一个社会组织或团体中要求其成员共同遵守并按一定程序办事的规程。在现实生活和日常话语体系中，我们所理解的多是以强制性的方式制约和影响着人与社会发展的制度。

(二)制度的基本特征

作为人们社会关系和社会行为的规范体系的制度，除了这一基本涵义之外，还具有如下特征：

第一，制度具有权威性。制度要起到管全局、管长远、管根本的作用，不仅取决于制度设计是否科学，而且取决于制度能否有效落实。要使制度得到有效落实，关键之一在于确立制度的权威性，进而增强人们遵守制度的自觉性。目前，规避和违反制度的事情屡有发生，原因当然是多方面的，其中重要的一条恐怕就是某些制度制定者自己在制度面前态度含糊、不敢较真，使制度成了弹簧，令已行却禁不止，消解了制度的权威性。要改变这种状况，需要制度制定者首先管住自己，只有做到制度面前人人平等，既律人又律己，才能增强制度的权威性，使制度真正能够管全局、管长远、管根本,才能保证国家的制度权威以及在制度权威下的高度凝聚性。

第二，制度具有规范性。制度是人们社会关系和社会行为的调节系统，是一种行为准则和行为规范。这种规范是对沉淀和积累下来的进化优势的一种固化。它是一个系统，包含着一系列的规范、规则。但同时规范又不是一个静止的概念，也必须随着时间变化能适时作出动态调整。在制度建设过程中，我们应该尽可能地规范程序，倾听民意，要减少行政过程中的随意性。只有这样，人们在社会实践中，才能有章可循，有法可依，并且可以准确地预见实践行为的后果。

第三，制度具有稳定性。制度意味着一种稳定的、受到重视的和可预期的重复性行为模式。制度是各个社会利益集团经过反复博弈后共同制定的，因此，制度比其他任何组织要素都要稳定持久。制度需要解决的是带有长期性、根本性的问题，制度一旦形成，就不应朝令夕改，必须保持其相对的稳定性。如果没有制度的存在，我们的工作就难免具有随意性、突击性，我们会为各种各样的“应付”疲于奔命。同样，如果不能保持制度最基本的稳定性，我们就会失去明确的努力方向。

第四，制度具有强制性。制度对人们的社会活动具有约束作用，但是制度约束与道德约束不同。道德是对人的行动的内约束，通过主体的自觉自愿来实现；制度则是一种外约束，通过相应的法律、法规、规章、准则等来实现。同时，道德与制度又是相互促进的。一方面，道德的坚守和履行需要制度的强力支持，并且通过制度来实现和强化。正如马克思所说的“道德的基础是人类精神的自律”*《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年版，第119页。，即道德的意义及其实现主要在于人类的自觉，在于人的良心的发现，着眼点在于“应当”。另一方面，制度的完善与发展又必须以道德为依托，并且接受道德的引领和评判。制度“既可以正向价值为取向，充分维护民主、自由、平等、人权、正义和宪政，保障人民福祉的实现；也可以负向价值为依归，把制度变成推行专制、人治、维护特权和不平等的工具”*辛鸣：《制度论——关于制度哲学的理论建构》，北京：人民出版社，2005年版，第256页。。因此，道德对于制度的价值引领和评判就成了必须和当然。此外，通过道德的引领，还可以激发人们对于制度的认同和自觉践行，可以化解制度执行中的阻力，降低制度执行的成本。

第五，制度具有公正性。制度的首要价值就是公正。制度的公正性是社会稳定发展的基本要求、底线要求。制度公正就是要通过一定的制度安排和利益调节机制，对社会公众的权利与义务合理确认，并进行公平的分配和调节。美国学者萨托利在其《民主新论》中说，每一代人都应有平等的起点，为了平等地利用机会，从一开始就应具备平等的物质条件，当摆脱贫穷的努力遭遇到不公正社会制度制约的时候，首先产生的是人们对社会制度公正性的渴望。在一个社会中，公众的参与度越高，民主越充分，制度就会越公正。反之，如果公众参与度低，或者一些精英们在那里“关门”搞制度设计，那么这种制度就很难做到公正。要保证制度的公正性，政府就应该为社会公众提供平等的竞争环境，提供平等的施展才能的空间；维护规则的公正性，通过合理的制度安排，使每一个社会成员都能各得其所；保护弱势群体的基本权益和利益，维护底线公平，消解矛盾冲突，实现社会和谐发展。

第六，制度具有连续性。制度建立后，如不执行，那是一纸空文；如执行不连续，那也是劳而无功。制度的连续性主要体现在两个方面：一是制度的内容和要求要一以贯之。在无特殊情况下，不得随意改变，以保证制度的“严肃性”；二是制度规定的活动时间要一以贯之。不要借口其他工作重要，不按制度规定的活动时间进行活动，打乱制度执行的“连续性”。

二、制度运行之困

制度需要人们共同遵守、共同维护。否则，就难以达到预期目的。制度具有权威性、规范性、稳定性等特征，所以，制度更具刚性。正因为如此，制度的运行才理应畅通无阻。然而，制度在实际运行过程中还是会出现这样那样的问题，致使运行效果大打折扣。那么，有哪些情况在影响制度的运行呢？

(一)制度设计缺乏科学性

制度的科学设计是制度赖以运行的基本前提。制度是社会活动的规则系统，也是每个人社会行为的准则，如果没有科学严密的制度支撑，各种严格的原则和要求，往往会成为动听的口号，最终难以达到预期的效果。英国经济学家哈耶克认为：制度设计关键在于假定，从“好人”的假定出发，必定设计出坏制度，导致坏结果；从“坏人”的假定出发，则能设计出好制度，得到好结果。建立在“人性善”基础上的道德约束苍白无力，而实践中则往往导致专制与暴政。因此，制度设计首先体现的应是科学性，关键是制度要符合客观规律；其次，必须明确制度设计的目的，要有明确的问题意识和问题导向。制度目的越具体，目标越细化，制度设计就越严密、越科学。

(二)制度规则缺乏具体性

制度规则是制度主体的行为模式，其行为界线和行为方式要有具体的规定。有的制度规则不具体，该怎么做、不该怎么做，无所适从；有的制度总体上是好的，但随着情况的变化，其中某些方面会变得不科学、不合理，在具体实施中某些规定已经不适用；有的制度已不适用但没及时修改完善，影响制度整体作用的充分发挥；有的制度图好看、图形式，执行起来“空对空”。现在很多制度，只有一般要求和原则，行为规则不具体，难以实施，实际效果不好。

(三)制度供给缺乏针对性

制度供给是指针对制度需求设计制定相应的制度，有针对性地解决问题。在实际工作中，有些制度缺乏针对性，一个主要原因就是制度需求不明确，要解决的问题不明确，仅仅凭主观想象来设计制定制度，出现“制度供给”同“制度需求”相脱节。制度方案设计出来之后，要广泛听取各方面意见，特别是要听取制度相关人的意见，进行反复认真的论证。有些制度还需要进行试点试行，发现问题后进行调整修改，这样才能形成科学合理、有效管用的制度。在制度实施过程中，对实施的效果、遇到的问题，要进行跟踪反馈、控制调节，使制度实施取得实效。

(四)制度程序缺乏可操作性

制度就是规矩。既然是规矩，就要有内容、主体、程序、监督等方面的实质性要求。但是，在实践中，有的制度内容空洞、要求笼统，不便于操作；有的制度本身不科学、不合理，虽然制定出来，但实际上不可行、没什么作用；有的制度只是为了应付检查考核而制定出来，属花拳绣腿，更不具有可操作性。因此，制度程序必须明确操作主体、操作步骤、操作指令、操作指令间的有效衔接和转化、操作指令之间避免冲突等。由什么机构、什么人来执行；怎样开始、经过哪些中间阶段、怎样结束；做什么、怎么做；一个指令接一个指令，继续下去，直到结束，都要有具体的规定。否则，没有可操作性的程序，制度无法运行。

(五)制度执行缺乏刚性

制度规定是刚性约束，制度执行更不能搞特权、有例外。在实际工作中，有的制度只注重一时，而忽视长远，朝令夕改；有的制度对同一件事情在不同时间处理，结局各异；有的制度属于“一次性”，过时作废；更有甚者，“有令不行、有禁不止”、制度执行的自由裁量空间过大等，严重削弱了制度的刚性规定。在执行制度时，有的主观随意性较强，不严格遵守制度规定，不严格遵循制度程序，随意省略一些操作环节；有的总想钻制度空子，搞“上有政策、下有对策”，变通执行；有的对违反制度的错误行为，在处理时标准不一致、不公平，同样的错误行为有时从轻处理，也有时从重处理等等。这些都严重削弱了制度执行的刚性要求。

(六)制度监督缺乏有效性

监督是制度执行的重要环节，也是实现制度目标的重要手段。当下，很多制度出台后，只是“走程序”，相应的监督没有跟上、方式方法不对、流于形式、缺乏有效性和经常性。制度学理论认为，制度不会自动实施，制度是由人制定出来的，也是由人来执行实施的。执行制度要有一套实施机制，包括操作规则和程序、监督措施、考核办法等，这套机制不会自动运转，要明确执行主体和监督主体，由一定的部门和人员操作执行才会运转起来，才能取得实际效果。制度制定出来之后，摆在那里，没有相关部门和人员来操作执行，是不会发挥实际作用的。

(七)制度评价标准缺乏确定性

一种坏的制度会使好人做坏事，而—种好的制度会使坏人也做好事。如何评判制度的好与坏要有一定的标准，制度并不是要改变人利己的本性，而是要利用人这种无法改变的利己心去引导他做有利于社会的事。制度的设计要顺从人的本性，而不是力图改变这种本性。实践证明，好的制度就是实用、可用和管用的制度。但现在的问题是，一方面制度供给过剩，另一方面有效制度供给不足。有的制度好看但不管用；有的制度大而空、实践中无从操作，缺乏一套科学的评价标准。

制度运行的困局也表明，好的制度建立之后，严格执行就是关键。制度出台后能否有效运行、能否达到预期效果，制度的制定者、执行者和监督者，都要负起相应的责任。要始终坚持“制度面前没有特权、制度约束没有例外”，使广大党员干部敬畏制度、遵守制度，按制度办事，使制度真正发挥其应有的作用。

三、制度的生命力在于执行

制度制定以后，执行就成为关键。一项制度设计得再科学、再完美，如果执行不到位、执行有偏差、执行变味，就达不到预期的目的，甚至会走向反面。认真研究制度执行中存在的问题，努力有效破解制度执行难题，寻求提升制度执行力度的现实路径，从而真正发挥制度的生命力。

(一)强化制度意识

强化制度意识是制度执行的前提和条件。制度意识包括认识上重视制度、态度上尊重制度、行为上遵守制度，要做到知行统一、言行一致，既重视制定制度，也要重视执行制度。一是加强制度宣传教育，强化制度观念。在执行制度、遵守制度的实践中，培育制度意识，养成自觉的制度行为模式，使制度意识内化于心、外化于行，在全社会形成自觉遵守和维护制度的良好风气；二是要增强用制度解决问题的意识。解决社会问题，在特定时期、针对特定问题，可以采用行政手段、政策措施等来解决，但对于重大社会问题，制度是既治标又治本的方式，从根本上、从长远看还是要靠制度，才能更有效、更彻底地解决重大问题；三是要意识到制度面前无例外。不应有任何超越制度之上、游离制度之外的特殊主体，不同的主体都要处于制度框架的影响和制约之下；四是要意识到作为个体的人或某一主体的利益都要在规范中实现，而不是在规范外实现。

(二)规范制度设计

制度不是自然形成的，也不是可以随意制定的。要制定出好的制度，没有科学的设计是不行的。一是制度设计要秉承制度的科学性、权威性、规范性、稳定性和前瞻性。在制度设计上，既要考虑到制度执行者的直接利益，又要考虑到提高制度执行者违反制度的成本，既要使制度执行者受到严格执行制度的外部压力，又要使制度执行者具有严格执行制度的内在动力；二是制度设计要规范听证、专家咨询论证和意见反馈等工作，提升制度的社会认可度，实现制度正义。在制度制定过程中，要充分发扬民主，广泛讨论，征求意见，修改完善，并按照相关程序审定，对外公布执行；三是制度设计要加强协调沟通。凡是涉及职能交叉的制度，由牵头单位负责，征求相关单位的意见建议，防止制度冲突，防止出现空档现象，防止制定制度的部门和人通过制度规定，来谋求不正当的部门利益和个人利益。

(三)实现制度创新

一项制度，十年不变，许多以前存在的条件已经变化或已不存在，但制度却照施不误，这既不符合制度本身需要不断发展完善的原则，更不符合制度的效益原则。这就需要不断进行制度创新。一是制度创新的最高目标是实现人的全面发展。一方面，从制度的价值特性看，制度必须为人的解放、人的全面发展以及人类的时代繁衍作保证；另一方面，从制度的本质特性看，制度又具有压抑人类本能欲望的特性。这样，制度创新的目标就表现为随着物质文明的发展，而不断消除对人本能多余的压抑，使人得以解放和全面发展，使制度复归到为人的特性；二是制度创新要防止替代成本过高。新的制度替代现存制度需要付出一定的代价，当采用新制度付出的社会成本高于维持现存制度所付出的社会成本时，制度创新就受到阻碍；三是制度创新要体现创造性。创造性是人的能动性的最高体现，没有创造性的制度不能称其为创新。要在既有制度的基础之上，敢于创造，勇于创造，要有新的发现、新的创见和新的突破；四是制度创新要克服畏难情绪，勇往直前。通过制度创新，提升政治、经济、文化、社会生活的效率，为改革、发展、稳定提供科学的、规范的制度保障；五是制度创新要最终实现制度发展的扬弃和质的飞跃。

(四)完善监督机制

以强化监督为保障，加大制度执行的驱动力。只有加强监督，制度才有震慑力。一是健全督查机构。真正把监督机构建设成为权威机构，依法授权，保障经费。同时，要创造人文关怀环境，让督查人员有想头、有干头、有盼头，使其履职尽责、真抓实干；二是整合督查力量。部门自身督查与专门机构督查相结合，对涉及多个部门参与的督查事项，明确牵头部门，加强沟通和配合，共享督查成果，强力保障制度落实。公众监督与媒体监督相结合，借助外来力量监督，让制度执行情况在阳光下“裸露”，推动制度执行；三是创新督查方式。坚持督查工作抓经常、常规督查抓规范、重点督查抓突破、综合督查抓协调、重难督查抓反复。既注重督查结果，又注重督查过程；既注重集中检查，更注重经常督查；既注重静态督查，更注重动态督查。通过监督检查，对不执行制度的行为要追究责任，对违反制度的行为要坚决纠正，要考核制度执行效果，才能使制度得到贯彻落实，取得实际成效。

(五)营造制度环境

制度环境指的是制度变迁和制度发挥其功能的社会环境。要营造严肃的制度环境，就必须严格按照制度办事，克服随意性任意性，执行制度不能有弹性，不能因人而异、不能因时而变。对于违反制度的行为，要及时发现、及时处理、坚决纠正。如果没有好处，甚至有坏处，一个人是不会违反制度的。在执行制度时，要把握人的“趋利避害”的行为特征，对于违反制度的行为，不仅不能使他得到好处，而且要通过惩罚使他付出一定的代价，这样才能有效减少违反制度的行为。在一个严肃的制度环境中，人们才会养成遵守制度的行为习惯，从而减少制度实用主义现象。

(六)构建制度文化

制度与文化密不可分，文化中蕴含着制度，制度中也体现出文化。任何一种制度的形成和产生，无论是自然发生的，还是有意设计的，都是特定文化轨迹或文化需求的反映。人们的生活习惯、心理结构、知识传统、人际关系以及宗教信仰等文化因素对制度的形成和执行都具有直接影响，再好的制度，如果不适应本土社会文化，也会因为执行成本太高而形同虚设。因此，构建制度文化尤为重要，因为制度文化不仅仅是人们头脑中的制度知识、制度意识，更重要的是要使遵守制度成为人们自觉的、习惯化的行为模式。构建制度文化，首先是加强制度理论知识学习，从认识上了解制度，行为上遵守制度，在社会成员中普遍形成自觉遵守制度的行为模式；其次是在严格执行制度过程中，制度文化要经过反复激励和约束，经过不断强化才能形成人们稳定的行为模式；第三，构建分层次、多类型的制度文化，以适应机关、企业和学校等部门单位的不同特点，真正做到用制度规范行为、凝聚人心。

(七)干部率先垂范

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央注重社会生活各个方面的制度建设，特别强调领导干部要率先垂范、以身作则、以上率下。领导干部的表率作用是保证制度真正落实和执行的关键。一是要身体力行。领导干部应始终把执行制度看成是自己的基本职责，在制度落实上以身作则、身先士卒、率先垂范、身体力行，要求别人做到的自己首先做到，要求别人不做的自己坚决不做，坚持制度面前人人平等，执行制度没有例外，不留“暗门”、不开“天窗”，模范遵守制度规则，带头尊重制度权威，自觉接受制度约束，确保执行制度不消极、不敷衍、不打折、不变通、不走样、不作秀，筑牢“防线”，守住“底线”，树好“标杆”；二是要积极引导、带领广大群众落实制度。把自觉遵守制度视为一种自警、自律行为，在执行过程中充分体现民主、公平与正义，增强每一个公民个人主体性的觉醒，确保制度得到有效贯彻落实；三是要建立责任追究机制。坚持有责必问、问责必严，把讲规矩守纪律挺在前面，把对纪律和规矩执行情况的监督检查和责任追究结合起来，形成制度执行的推动力，发挥纪律和规矩的正面引导和惩戒警示作用。始终坚持制度面前无特权，制度约束无例外，严格遵守制度，自觉维护制度，按制度办事，使制度真正发挥其应有作用。

党的十八届三中全会提出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，要形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。这既是制度建设的目标，也是走向制度规范的显要标志。坚持制度建设的正确方向，从我国实际国情出发，从完善和发展中国特色社会主义制度层面，来设计和推进国家治理体系和治理能力现代化，既不能激进，也不要保守，既不能改旗易帜，更不能走回头路，在坚持正确方向的同时，彰显出中国特色社会主义的制度自信。

制度有效、管用不仅是理论问题，最终也是实践问题。人们在实践中认真执行制度、严格遵守制度，制度的作用才能体现出来。科学合理的制度，只有认真执行、严格遵守，才能真正发挥作用，取得切实的效果。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”制度的生命力就在于执行。有制度不执行，再好的制度也只是一种摆设。制度一经建立，就必须不折不扣、严格执行。有了制度保障，才会有国家的长治久安；有了好的制度，才能减少社会矛盾，才能进行高效有序的社会治理，国家才能稳定和谐；有了制度建设，才能使社会公平公正得以畅行，人民的根本利益才能得到保障。

[责任编辑:吕本修]

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1002-3909(2017)04-0130-06

* [作者简介]王秋波，男，山东省伦理学与精神文明建设研究基地学术骨干，中共山东省委党校科学社会主义教研部副主任、教授，研究方向为中外政治制度。