关于满洲里重点开发开放试验区建设情况调研报告

费豪杰

满洲里市位于内蒙古呼伦贝尔大草原的西北部，东依大兴安岭、南濒呼伦湖、西临蒙古国、北接俄罗斯。总面积732平方公里，总人口30万。满洲里口岸承担着中俄贸易约70%的陆路运输任务，是我国最大的陆路口岸。1992年满洲里被国务院批准为首批沿边开放城市。2012年，被国家批复为首批国家重点开发开放试验区。此后，自治区研究出台了《关于加快推进满洲里重点开发开放试验区建设的若干意见》（内政发〔2012〕124号），在口岸和通道建设、财税、投融资、产业、土地、公共服务、人才等方面，提出了38条具体支持政策，为满洲里试验区提供了政策红利和发展契机。经过近五年的开发开放、先行先试，满洲里试验区各项建设有序推进，取得了阶段性成果。

一、满洲里试验区取得的成效

（一）体制机制不断创新

1.创新联检联运监管模式。开展“三互”大通关改革，在公路、铁路口岸旅检查验现场实施关检“一机一屏一台”的联合查验模式，“一次申报、一次查验、一次放行”软件平台正式上线运行，并正式启动满洲里公路口岸旅检通道“单一窗口”。2015年6月，海关总署正式批准满洲里市建设多式联运海关监管中心，这是全区及东北地区第一家多式联运监管中心。

2.创新出入境管理模式。2012年，公安部赋予满洲里试验区异地办照制证权；2013年7月，公安厅出入境管理局满洲里制证中心正式启用，满洲里率先在全国恢复边境旅游异地办照业务。公安部将边境旅游异地办照审批权、因私出国（境）证件审批权和外国人签证、居留许可审批权下放满洲里市，实现了人员往来便利化。满洲里试验区率先在全国“公铁空”三口岸同时开展落地签证业务。

3.创新土地管理体系。自治区在安排土地计划指标时均向试验区倾斜并实行计划单列，并根据试验区发展实际给予追加。

4.创新工商服务体系。实行“五证合一、一照一码”商事登记制度改革，允许一址多照，继续实行免收注册登记费的优惠政策，深入推进“先照后证”改革。

5.创新金融服务。2015年7月，满洲里卢布现钞使用试点启动实施后，卢布现钞业务正式纳入了中国银行管理体系，极大地便利了俄罗斯居民在中国境内消费、经商，也有力地推动了中俄边境地区贸易和人文往来。满洲里市与光大银行呼和浩特分行开展融资对接，签订投资协议达17亿元，组建满洲里城市发展投资（集团）公司、市中小企业投融资担保服务中心。

（二）互联互通更加便利

1.铁路方面。滨洲铁路电气化改造完成主体项目建设。满洲里—齐齐哈尔客运专线建设项目已列入国家中长期铁路发展规划、内蒙古自治区“十三五”规划、东北振兴三年滚动实施方案（2016-2018年）。推进跨境铁路运输提速增效，满洲里—俄罗斯赤塔电气化铁路改造已经通到博尔贾。

2.公路方面。满洲里—阿拉坦额莫勒一级公路2016年底交付使用。绥芬河至满洲里国家高速公路海拉尔至满洲里段工程2016年9月获国家发改委批复立项。满洲里—赤塔高等级公路年底前完成后贝加尔至红石公路改造维修。

3.航空方面。2016年成功优化了“北京—满洲里、呼和浩特—满洲里”航线，分别缩短航程210公里、720公里，飞行时间和成本大幅下降，开创了中国民航国内航线跨国飞行的先河。

（三）开放平台更加完善

满洲里综合保税区已于2016年9月通过国家10部委正式验收，成为内蒙古首家综合保税区，并于年底实现正式封关运营。积极拓展满洲里中俄互市贸易区开放功能，探索實施了“一线放开、二线安全高效管住”监管模式，中俄边民互市贸易免税交易大厅于2016年6月投入运行，充分发挥8000元免税政策优势，促进了民间贸易繁荣发展。同时，积极谋划中俄蒙（满洲里）跨境经济合作区建设。

（四）经贸旅游进展显著

1.融入“一带一路”，成为中欧班列重要节点。新增“满俄欧”、“通满欧”等跨境班列，填补了内蒙古自治区没有始发班列的空白。2016年满洲里被确定为中欧班列东通道出境口岸节点，目前途经满洲里口岸的中欧班列线路多达到29条，成为自治区沿边开通跨境班列线路最多的口岸，开辟了中蒙俄经济走廊新通道。2016年共开行中欧班列1036列，超额完成了预期班列任务，同比增长88.24%。

2.外贸产业结构日益优化。2016年2月，满洲里被国家质检总局正式批复为进口俄罗斯荞麦、燕麦、葵花籽、亚麻籽落地加工指定口岸。整车进口增长迅速，2016年进口整车520辆，货值4280万美元，分别为2015年同期进口数额2.47倍和3倍。满洲里口岸整车进口量位居沿边口岸首位。2016年3月，海关总署正式批复同意满洲里恢复国际邮件互换局兼交换站，打通了中断18年的中俄国际邮路。跨境电子商务发展迅速，对俄“海淘”成为新亮点，跨境电子商务产业园建成运营，目前，跨境电商交易平台达16个、规模电商企业达40余家。

3.跨境旅游产业蓬勃发展。满洲里中俄边境旅游区成功获批国家5A级旅游景区，成为内蒙古自治区第三家、呼伦贝尔第一家5A级景区。坚持文化旅游融合发展，组织承办了中俄蒙“茶叶之路”和平之旅、青少年夏令营和环线自驾游等活动，成为自治区对俄蒙旅游交流的重要品牌。积极谋划中俄跨境旅游合作区、边境旅游试验区、全域旅游示范区建设。2016年旅游总人数682.2万人次、总收入116亿元，分别增长3.14%和18.2%。

（五）经济社会科学发展

试验区批复以来，2012-2015年，地区生产总值年均增速达到8.6%，固定资产投资年均增速达17%以上，总体看，试验区主要经济指标高于我区平均水平。同时，满洲里试验区全面推进国家级卫生城市、全国全民健身示范市、全国食品药品安全城市、全国民族团结进步示范市等“五城联创”工作，蝉联全国文明城市荣誉称号，实现了全国双拥模范城“六连冠”。

二、存在的困难

（一）国家层面

一是试验区缺少先行先试的制度设计。国家在批复试验区设立的同时未赋予相应的自主权，加之受目前体制、机制制约，试验区先行先试的容错机制没有建立，导致试验区自主创新受到束缚和限制，创新动力明显不足。

二是国家对试验区建设支持力度尚需加强。国家在批复试验区时，提出的支持政策较为原则，随着“一带一路”建设的推进和我国开放力度的加大，很多地区的政策力度已经超过试验区，试验区的“试验”意义在弱化。72号文件出台给予了试验区新一轮政策举措支持，但很多政策举措仍需对接争取，待相关部委制定详细方案和文件后才能落实，见效缓慢。

（二）自治区层面

一是试验区管理机构规格低。目前，国家批复的重点开发开放试验区中，除我区满洲里、二连浩特市和刚刚批复的黑龙江绥芬河（东宁）试验区外，其余均成立了试验区管委会，行政级别均为正厅级或副厅级。满洲里仅是在申请设立时成立了临时机构试验区办公室。由于试验区管理任务重、需要协调事情多，属地内海关、检验检疫、边防等部门均是正厅级单位，特别是对外协调中由于设立的规格低、级别不对等原因造成推动困难。

二是试验区主要领导任期过短，更换频繁。自2012—2016年，仅五年时间满洲里已调整了五任市委书记、四任市长。领导频繁地更换，工作重点由于领导的调整一变再变，不利于试验区按照总体规划，科学的发展。

（三）试验区自身

一是试验区园区多且分散，未形成集聚效应。试验区由于基础条件较好，各部门设立的各类园区均在满洲里有所体现，国家级经济区有边境经济合作区、互市贸易区，新的开放平台是综合保税区，还有申建的中俄蒙跨境经济合作区、跨境旅游区等，此外还有国际物流产业园区、扎赉诺尔工业园区、进出口资源加工园区等，平台较多，分布在满洲里试验区各区中，集聚效应没有显现，开放平台和园区间的联动发展、产业合作仍需进一步探索。

二是试验区人才缺乏。试验区专业专项人才力量不足，致使很多工作推进缓慢，制约了试验区政策落地的效率和效果。人才总量不足，整体素质不高，与经济社会发展人才需求量极不协调，技能型人才较为缺乏。人才结构不合理。各类人才在部门间、产业间分布不合理，特别是人才层次结构不合理，高层次人才、优秀企业经营管理人才和高技能人才短缺。人才政策机制不完善，试验区先行先试吸引人才的创新举措不够。

三是与周边联动能力不强。引领示范、总结经验、辐射带动周边地区发展是国家确立重点开发开放试验区的初衷之一，联动发展也是破解试验区建设土地、环境、资源、市场等问题的有效措施。满洲里试验区是呼伦贝尔中俄蒙合作先导区的龙头，但是试验区政策效应扩大，与周边旗市区联动发展缺少有力的措施。同时，在更大范围内的对内和对外产业合作、联动发展仍需在实践中探索创新。

四是试验区地域面积狭小。满洲里试验区土地面积仅732平方公里，是所有试验区地域面积最小的一个。虽然试验区政策较为优惠，但未来发展扩展空间有限。

三、推進试验区建设的建议和思考

（一）提升我区满洲里等国家重点开发开放试验区级别规格

建议参照云南瑞丽、勐腊（磨憨），广西东兴等地试验区管委会建制，研究设立满洲里重点开发开放试验区管委会，适当增加领导职数和行政编制，以招聘、考录等方式引进试验区开发开放专项人才，配齐配强试验区领导和试验区建设的专业人才，并要逐步推动试验区调整区域面积，区域内各类园区进一步优化升级。

（二）建议国家、自治区继续加大对试验区的中央财政转移支付力度

争取国家试验区专项资金能够延期增额，在每年1亿元的基础上，按一定比例逐年提升；自治区加大对试验区本级财政转移支付力度，在每年2亿元的基础上，适时按一定比例增加。

（三）加大沿边开发开放政策支持

建议国家各部委加快制定沿边地区开发开放具体实施方案，并尽快研究出台支持沿边重点开发开放试验区建设的配套支持政策。建议国家继续加大简政放权力度并加快已经简政放权的举措的落实到位。建议自治区政府尽快出台我区贯彻沿边开发开放的具体实施意见。

（四）设立试验区产业发展基金

整合现有资金渠道，支持满洲里等重点开发开放试验区成立试验区产业发展基金，主要用于试验区园区基础设施投资项目（道路、供水、供电及其他公共基础设施投资项目）、试验区市政基础设施投资项目、试验区展示中心等公共服务设施投资项目、试验区内教育、医疗卫生、文化等领域重点投资项目，通过产融结合的创新模式，聚集社会资本，通过基金的专业化和市场化运作，推动试验区产业现代化发展。

（五）规范试验区主要领导干部离职程序

领导干部频繁更换弊多利少。可以参照目前贫困地区干部调整模式，在没有特殊情况下，领导干部必须任满届期；特殊情况需要调任的，应尽可能在完成地区既定发展目标后，调动或升迁。

（作者单位：内蒙古自治区发改委西开处）

责任编辑：康伟