河南省精准扶贫路径创新研究

范荣华

党的十八届五中全会要求，到2020年，“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。河南省把脱贫攻坚作为“一号工程”，建立完善了“1+N”精准扶贫政策体系，确保精准扶贫、精准脱贫，实行最严格的脱贫攻坚考核督察问责，切实打好了“转、扶、搬、保、救”组合拳，2016年有110万农村贫困人口稳定脱贫，1500个贫困村退出贫困序列。兰考和滑县率先脱贫摘帽，黄河滩区居民迁建第一批试点群众喜迁新居。扶贫成就令全国瞩目。但剩余贫困人口，属减贫工作中条件最差、难度最大、底子最薄的“硬骨头”。群众致贫原因復杂，越往后脱贫成本越高、难度越大。为实现到2020年彻底消除贫困的目标，中央扶贫工作会议《中共中央、国务院关于打赢扶贫攻坚战的决定》和2016年3月15日十二届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》这两份未来五年扶贫的纲领性文件中，对打赢这场扶贫攻坚决战做了具体部署。为保证河南省的脱贫攻坚工作能够系统、全面、精准地完成，很有必要对河南省精准扶贫的路径创新进行研究，旨在提升扶贫效率、优化资源配置。

笔者经过大量实地调研，分析出河南省当前精准扶贫面临的巨大挑战有：精准识别存在局限性、扶贫管理缺乏动态性、政策实施存在部门间难协调性、金融扶贫存在高风险性等问题。针对上述问题提出创新路径如下：规范程序，建立多维贫困识别体系；“有进有出”，完成贫困对象的动态管理；多方筹资，克服精准扶贫财力困难；把握重点，构建“1+2+N”产业扶贫大格局；强化督导，制定完善考评体系。以期对河南省精准扶贫相关部门有所启发。

一、河南省当前精准扶贫面临的巨大挑战

（一）精准识别存在局限性

目前贫困户的精准识别标准主要是收入水平。依据收入水平识别是否贫困具有可比、直观等优势，但也存在一定程度的局限性，具有若干漏选、难选问题。主要因为，第一，家庭微观收入统计体系还不健全，很难准确、及时获得每个家庭的真正收入情况，仅以收入标准去识别贫困户，现实操作过程中具有较大难度。第二，收入仅能反映贫困中的一个方面，不能全面反映其他维度方面的贫困状况，例如，因病、因灾等导致的支出性贫困、能力性贫困等。由于家庭真实收入计算指标的局限性和难测度性，各地在精准识别贫困户时，才提出了“一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎”等更具操作性和比较性的办法。现实贫困户识别过程中广泛采用由群众投票进行评选的方式，这与收入水平评价方式相比，更具有可操作性和公平性，但因现有贫困户的识别办法具有较强主观性，会造成区域的不公平性。而村民代表开会进行评选，由于主观性较强，并在权势、利益驱使下极易受人操控。由于贫困户的指标是经过层层分解的且每个区域分到的指标有限，而贫困程度高、面积广的地方评选难度较大，很难准确反映不同区域间贫困人口存在的客观差异，同时，在贫困户指标的分解过程中造成了区域不公平的问题。从2016年7月份对河南省14269个农户家庭实地调研的情况来看，有1.31%的贫困户精准识别漏出率。

（二）扶贫管理缺乏动态性

贫困人口再入机制和退出机制不健全。因为各区域退出指标的划分是结合使用自上而下与自下而上的分解方法，且贫困人口退出程序与认定程序大致相似。一般根据扶贫资金的投入重点及现有经济基础，把脱贫指标分解到各重点村及乡镇。而脱贫人口承担风险能力和自我发展能力仍然不强，因病返贫和因灾返贫的机率仍然较高。“只出不进”认定贫困人口的策略，缺乏对脱贫人口进行精准管理和动态跟踪。返贫率在部分地区表现很高，而又缺失返贫人口的再入机制。根据对124个贫困村调查数据测算发现，近3年来贫困地区平均返贫率为12.9%，其中秦巴山区返贫率高达29.5%。

（三）政策实施存在部门间难协调性

我国的精准扶贫工作已初步形成行业扶贫、社会扶贫和专项扶贫“三位一体”的治理框架体系，但实施时部门间的难协调性仍然存在，且扶贫资源配置效率不高。第一，国务院扶贫办专职扶贫，但可支配的资源和扶贫资金相对较少，再加上各部委间协调措施缺失，所以政策实施存在部门间难协调性；第二，行业扶贫资源缺少统筹规划，致使扶贫资源利用低效。行业扶贫彼此的施策方案都相对独立，各部门根据自己的职责主要投向扶贫联系点或联系片区，没有统筹考虑整个行业的扶贫资源，从而造成扶贫资源分布不均，且单一行业很难综合性解决贫困地区全面发展问题，扶贫资源利用效率低下等问题。

（四）金融扶贫存在高风险性

首先，资金缺口较大。由于精准扶贫是综合性的巨大工程，产业扶贫、异地搬迁、对口援助等都需大量保障性资金，若保证如期实现扶贫目标，需要各类资金和社会各界的共同支持。其次，贷款风险较大。目前的传统农业产业主要以种植业和养殖业为主，技术含量较低，抗风险能力不强，靠天吃饭依然是主流，产业的整体收入难以得到有效持续的保障；一旦遭遇风险，其损失尽管有不断完善的农业保险做保障，但在灾后理赔时，由于受到种养殖对象在生长期、数量、质量、种群等诸方面因素的影响，受损的数量难以把握，也缺乏统一的国家或行业标准，在具体理赔时很难受到有效的权益保障，容易造成因灾返贫。然后是农村信用环境短期内难以改观。数千年的农耕经济造成了商业信用很难在农村扎根的不良局面。诸如，农村信用档案尚不健全、信用记录系统不完善、部分农户缺乏诚信意识等非商业化信用现象依旧比较普遍，这都会在一定程度上影响到金融扶贫工作在农村的顺利推进。接着，目前大部分地区采用的是将贷款直接发放至有关企业，由企业给农户支付利息或股金的形式，而企业的经营风险是很难预测的，对企业的监管在扶贫领域也存在着一定漏洞。最后，金融扶贫贷款多采用政府担保的形式，这和目前国家倡导的减轻或消灭地方债的宏观政策是相抵触的。

二、精准扶贫政策创新路径

（一）规范程序，建立多维贫困识别体系

一是加强培训，提高识别能力。组织召开贫困户精准识别培训，实施以农户人均纯收入为准的、日常家庭关键性支出为参考的多尺度、多维度精准识别方法。将农户的一般收入能力、日常可支配能力、关键消费能力实行有机结合，量化搭配，构建贫困人口识别和评判综合指标动态量化体系。具体来说就是对重点贫困户按主要致贫原因、可能的有效脱贫途径进行分类、分层识别，构建多类型的动态贫困人口信息库，围绕贫困户识别标准、收入计算、识别程序、识别维度和工作职责等，对县、乡、村三级干部进行技能培训，提高鉴别精准度。二是严格程序，提高识别精准度。反复进行精准识别“回头看”，以行政村为单位，進行拉网、过筛式识别核查。按照“一进二看三算四比五议六定”的识别方法和程序精准识别，坚持做到“三严”。同时与民政、残联等部门对接，将符合贫困标准的五保户、低保户和残疾人家庭及时纳入贫困系统，做到贫困人口应入尽入、一人不落。三是强化责任，确保精准识别工作扎实推进。要求村级识别上报的贫困名单由驻村第一书记、驻村工作队长、包村干部、村支部书记、村主任集体会诊、逐个审核、逐人签字后加盖村委会公章，建档立卡。及时对建档立卡数据库进行维护，确保信息系统动态更新、准确完整。四是加强督导检查，确保识别结果真实有效。组建专门督查组，不定时暗访，随机抽取进行核实，确保贫困户识别精准、信息采集真实有效，为精准扶贫有效脱贫提供强力支撑。

（二）“有进有出”，完成贫困对象的动态管理

贫困人口只有实施动态化管理才能达到实事求是的精准。可以在全国扶贫开发信息系统业务管理现有功能的基础上，增设行政区域地图展示、产业布局图自动生成和帮扶日志即时发布等功能，能够更加直观地体现精准扶贫的动态监管。对突发疾病、因学、因灾、因残等原因致贫或返贫的贫困户，如期完成精准扶贫各项工作任务，应在现有精准识别建档立卡基础上，构建贫困县、贫困村、贫困户动态退出和再进入机制，杜绝指标贫困、数字脱贫等被贫困、被脱贫等怪象。通过医疗救助、教育救助、灾害救助、临时救助、特殊救助、慈善救助等方式，确保稳定脱贫。以贫困县与贫困村的基本条件、农村普通家庭日常消费支出为参照、上学医疗等主要支出为核心，进一步明晰贫困县、贫困村与贫困户的退出标准，严把退出约束条件。构建贫困县、贫困村与贫困户基本条件定期监测体系，对其状态实施全面动态评估和监测，将返贫对象及时重新纳入扶贫监管系统，并根据动态跟踪数据，时时调整扶持措施，坚决杜绝大面积返贫现象的发生，全力推进返贫再脱贫工作的开展。

（三）多方筹资，克服精准扶贫财力困难

一是加大县级投入。克服县级财力困难，专项用于扶贫村基础设施建设，投入增幅超过省专项资金增幅10个百分点。二是积极整合涉农项目资金。精细化管理转移支付、扶贫开发等资金，整合交通、水利、文化、卫生、城乡建设等项目，集中向贫困村倾斜。三是实施金融扶贫。实行小额贴息贷款，解决贫困户资金短缺、带动能力弱的问题，如县财政列支1000万元专项资金补充资金池用于脱贫攻坚贷款贴息。金融银行部门放大10倍效应，用于到户增收项目每户5万元的小额贴息贷款，为全县贫困户及参与扶贫的专业合作社开辟方便快捷的贷款“绿色通道”。四是建立贷款保险机制。探索建立保险业与扶贫贷款紧密结合的新型“政（财）+保+银+农（企）”四位一体工作机制。例如，由县政府出资1000万元，组织社会资金1000万元，县政府与中原农业保险股份有限公司密切合作，设立2000万元的涉农贷款资金池作为风险保证金，一旦发生有关企业代偿风险后，企业互保资金、银行、保险公司分别承担20%：20%：60%代偿风险，县政府牵头共同进行追偿。另外，县财政出资，与中国人寿合作为每个贫困成员购买扶贫小额保险一份，提高贫困人口的风险保障水平。成立专门的扶贫贷款组织监督机构体系，通过完善债务偿还跟踪体系提升相关企业和农户的债务履约率，降低地方政府和金融机构的债务风险。

（四）把握重点，构建“1+2+N”产业扶贫大格局

“1”是持续发展壮大传统优势种植业。立足种植规模大、水平高的实际，坚持提质和扩规并举，不断提升贫困户参与的广度与深度，使种植业成为脱贫攻坚的主渠道。“2”是两个全覆盖。抓住国家政策红利和地方龙头企业支撑的优势，把握风险小、见效快、有保障的鲜明特点，大力发展光伏和养殖两大产业，实现贫困户全覆盖。“N”是在产业脱贫上，既求“一”柱擎天，也求多业并举，实现新兴特色产业的共生共荣、百花齐放。在探索产业脱贫进程中，因地制宜，为贫困县、贫困村、贫困户、贫困人员拓展更大的选择空间，实现精准施策、精准脱贫。如电商产业、特色种植、土地流转分红、建设扶贫车间、来料加工等。

（五）强化督导，制定完善考评体系

一是制定完善考评体系。制定脱贫攻坚“周督查、月考评”工作考评办法、驻村工作队及行业部门“月督查、季考评”考评办法等一系列考核办法和督查方案，对照时间节点，倒排工期，逐级细化分解任务，具体到责任领导、落实单位。二是建立常态化督导机制。每县成立高规格督查组，对所辖乡镇实行一周一督查一通报、一月一排名，前三名作典型发言，后三名作表态发言；对行业部门实行一月一督查一通报、一季度一排名，后两名的部门，主要领导表态发言；对“第一书记”和驻村工作队的考评，要求相关乡镇参与，并将督查结果反馈所属部门，作为行业部门扶贫工作考评的重要依据和绩效考评的重点内容。对提前完成脱贫任务的，在原定扶持政策不变、投入力度不减的基础上，进行表彰奖励；对工作内容不精准、工作措施不落实、工作任务不能按期完成的，从严追究相关单位和责任人责任。三是强化专项督查和巡察。县委组织巡察组对扶贫乡镇进行扶贫工作专项巡察，同时县纪委与县督导组结合对全县脱贫攻坚工作进行专项督查。四是高位督查。由县处级领导带队对驻村工作队“第一书记”和驻村工作队的到岗到位情况、履职尽责情况、脱贫工作开展情况进行全方位的督查。通过高密度、高频度、高强度明察暗访的工作督查，全县上下形成重视扶贫、聚力扶贫、奋力赶超的局面。

【本文系2016年河南省发展研究中心招标课题“河南省精准扶贫路径创新研究”（2016227）的阶段性成果】

（作者单位：南阳理工学院经济管理学院）