水资源费改税推进过程中出现的问题及对策建议

王 蔚 蔡承荣

中共天津市委党校 天津行政学院

水资源费改税推进过程中出现的问题及对策建议

王 蔚 蔡承荣

中共天津市委党校 天津行政学院

刚刚结束的十九大《报告》中指出：“深化税收制度改革健全地方税收体系”。继去年五月“营改增”试点全面推开后，营业税这一地方主体税种退出了历史舞台。资源税在重塑地方税体系中，被寄予厚望。作为资源税的重要组成部分“水资源的费改税”工作，如何在总结首个试点河北经验的基础上，进一步做好试点扩围，尽快获得可复制经验，以创造成熟条件在全国推广，具有重大的现实意义。

水资源；费改税；试点扩围；地方税收体系；财税体制

继“营改增”之后，资源税的改革，特别是水资源费改税的全面推进，对深化财税体制改革、健全地方税收体系意义重大。河北省作为我国首个“水资源费改税”的试点地区，税改工作于2016年7月1日正式启动，目前已基本完成。财政部、国家税务总局在总结、评估河北试点经验的基础上，决定继续扩大试点范围，以为条件成熟后在全国全面推开水资源税改积累可复制经验，包括北京、天津、山东、山西、陕西、内蒙古等地有望纳入首轮扩围。目前北京、天津等地的“水资源费改税”方案已基本形成上报，试点分步扩围工作正在紧锣密鼓、按部就班地进行中。

一、试点成效及扩围的现实意义

河北省此次水资源费改税的突出成效可以用两个明显概括：一是财税收入增加明显。“水资源费改税试点一年，河北省水资源税申报超过18亿元”①；二是税收杠杆的调控作用明显。由于水资源税改革，能够利用税收杠杆调节用水需求，成功实现了对水资源使用的保护，增强了社会特别是企业节约用水意识，促进了水资源的可持续利用，同时也促进了企业转变生产方式。据财政部等相关部委组织第三方机构评估的统计数据显示“河北省2016年总用水量比2015年减少4.6亿吨，抑制地下水超采作用显现，用水结构也发生了显著的优化”②，税改“绿色”红利显现。

从上述成效不难看出，加快推进水资源试点工作的现实意义：

1、水资源费税改试点的启动，为破解财税体制难题，重塑地方税收体系提供了契机。

营改增后，属于地方财政收入的主体税种营业税退出历史舞台，地方财政财权、事权不对等，财政收支缺口较大现象更加明显。资源税的改革在一定的程度上有助于完善地方收入体系，增强地方财政的税收能力，理顺中央和地方的财政分配关系。

2、水资源费改税试点工作的展开，有利于促进相关部门间稳定协调配合机制的形成。

水资源税改工作，从最初的方案设计一直到最后的税款征收入库，必须经过水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享等一系列流程，需要多主体、多部门的密切配合。因此，为了切实做好改革前期准备工作，陕西、内蒙古等多地已成立由当地财政、水利、住建、地税等部门组成的调研组，对当地水资源、供水设施、取水单位以及水资源费收入等情况，进行研究分析。天津市也早在今年上半年(5月2日)，由市财政局牵头组织发改委、水务局、水务集团有限公司集中办公，将原水资源费分别按照在前环节征税、后环节征税等多方案进行测算，并与现状进行比较。6月16日，市财政局向上述有关单位转发了财政部《关于扩大水资源税改革试点的方案(征求意见稿》)，配合协调机制初步形成。

3、水资源费税改试点的启动，有利于现代财税制度的构建。

从一般意义上看，通过水资源税改，有利于 “清费立税”，理顺费税关系，对于解决当前财税体系中存在的税费重叠、功能交叉问题，对于建立公平公正、规范合理、调节到位、征管高效的税收制度，有着十分重要的现实意义；有利于促进“水”这一稀缺资源的合理开发和有效利用，提高纳税人的水资源保护意识，以实现整个经济社会的可持续发展；有利于带动资源税的转型升级，同时倒逼高耗能企业转型，加快经济发展方式的转变；有利于运用税收的强制性和法制化的特性来保障水资源税收按时足额地缴纳入库，因此水资源费改税试点扩围推进势在必行。

二、推进过程中出现的主要问题

1、费税平移，不合理因素未被剔除。

此次水资源费改税试点工作的推进，为确保水资源税顺利开征，不增加正常居民生活用水和一般企业用水负担，财政部、国家税务总局有关负责人特地在河北试点改革启动时发表声明表示，改革将通过水资源费改税的方式进行，以保证正常生产生活用水维持原有负担水平不变③。

这种基于税费负担平移的方式，虽然方便、快捷平稳，有利于改革的推进，但其指导思想是建立在认可原有的水资源费负担设计基本合理的基础之上的。而实际上原水资源收费体系却存在诸多不合理因素，其中水价结构不甚合理、价格与成本倒挂严重等问题是目前我国各地区普遍存在的问题，在此仅以天津市为例，目前天津市原水主要使用南水北调的长江水，滦河水因水质原因，较少使用。由于引江水价格高于原用原水的价格，使原水成本上涨，天津水务集团有限公司与南水北调中线管理局结算价格是2.16元/立方米，试行二部制水价，基本水价1.04元/立方米，计量水价1.12元/立方米，加之当初南水北调工程建设的设施、设备投入，以及维护费用等资金成本，目前尚未在水价中调整到位，因此存在着较大的资金与价格缺口。同时自来水价格也同样倒挂。目前天津市自来水供水企业居民、非居民进购水价分别为1.16元/立方米、1.75元/立方米，运行成本(设备折旧、人工等)至少需要4.0元/立方米，以居民用水为例，一阶水价4.9元/立方米，由此购买支出年均倒挂高达24亿多元④，考虑到惠及民生问题，倒挂资金缺口一直政策性亏损挂账，如果没有各级财政的经营补贴，供水企业将长期处于亏损状态，这种问题不仅在天津，在全国大部分地区都普遍存在，如不能形成有效的转变机制，长此以往必然会制约供水企业的后续发展及供水质量的进一步提升。

2、前环节征税，供水企业成本加大

此次水资源费改税，国家税务总局从征管需要的角度出发，要求水资源税在前环节征收，目前河北、天津的水资源费收取现状均按前环节征税设计。前环节征税虽然便于税源控制，方便征管，但这种方式的缺陷就在于原则上均未将输送水过程中的各项成本损耗计入在内。仅以输水入户中的管网漏失为例，目前我国大多数城市供水管网漏失率达16%—17%,跑冒滴漏无疑会加重供水企业的负担。此种情况下,要保证城市生产、生活合理用水不增加负担,稳定水价，供水企业就必须 “消化”相应的成本。

三、对策建议

1、完善相关法律，配套转移支付，实行专款专用。

水资源税改前，我国各省的水资源费的使用安排，大多都是先按流程分级上交给各级财政部门，然后再由财政部门下拨给对应的水行政管理部门使用。但对一些财政资金比较紧张的地区，未能将资金用于水资源的管理、保护和设备更新上，提升民生质量上，水资源费挪用现象严重。尤其是改增以后，地方财政主体税种缺失，收支缺口进一步加大。本次资源税改革的目的之一，也是意图使资源税成为地方税收体系的组成部分，对地方主体税种及税收收入起到重要的补充作用。

但考虑到上述“水资源费改税”后面临的问题，及供水企业面临的资金困境，建议财政部门在安排财政支出上，将征收的水资源税的税收收入，在各项配套改革措施落实之前，先保持专款专用、专项支持。具体在制度安排上，遵循循序渐进的原则，制定一套与现行水资源费接轨的税收返还转移支付制度，并以法的形式固定下来，以确保水务企业的后续发展动力。这方面建议借鉴俄罗斯的经验。俄罗斯征收的水资源税，收到该项税收后，建立水资源管理基金，主要用于水资源的开发和利用，包括对一些相关水资源项目投资。在《俄罗斯联邦水法典》中还规定了水资源税不同税种的分配和使用要求。⑤

2、关注企业税负变化，建立弹性差别调整机制。

“水资源费改税”方案开始试行后，应建立责成具体部门密切跟踪、实时掌握相关企业的税负变化情况,评估企业税负承载能力,收集和掌握纳税人反映的行业性特点及问题,不断调整相关措施和政策，真正发挥水资源税的税收杠杆作用，即使 “水”这一稀缺资源得到合理利用、有效开发，达到提高纳税人的水资源保护意识，倒逼高耗能企业升级转型，以实现整个经济社会的可持续发展；又配合国家的产业政策，实现结构性调整。

鉴于我国的水资源分布广泛，开采难度和方式各有不同，对不同的地区应该根据不同地区的水资源以及经济发展状况，设置更为灵活、合理的差别税率。如而对于国家大力扶持的农业及其他特殊行业，给予适当的优惠措施；对于在节水环保方面表现优异的企业，给予适当的减免或退税奖励措施。

这就要求通过试点经验总结，建立富有弹性的水资源税调节机制，允许地方政府有一定的自主权，可以根据本地实际制定选择税基与税率。在这方面可以借鉴德国经验——在德国，不同地区根据水资源的采用从量征收水资源税，但各州间税率存在差异。另外荷兰对地表的水污染税根据不同地区的保护力度要求不同，设置不同的征收税率，经验也值得我们参考。

3、多途径提升供水能力，真正惠及民生。

首先，逐步理顺水价，促进供水企业步入良性循环发展轨道。可借“水资源费改税”之契机，统筹考虑水价、供水企业利润等多方面因素, 逐步理顺水价结构，健全成本约束机制,形成使供水企业向管理要效益、谋发展的外部环境和条件。

在考虑民生，不能采用终端水价一步到位解决成本倒挂问题的前提下，建议可尝试先对居民用水阶梯水价制度进行细化调整，如适当缩减一阶水价用水数量，提高二、三阶水价价格等，实现逐步平稳过度。如此，也能充分发挥价格杠杆的调节作用,促使居民提高节水意识，逐步减少常规水使用量，为打造“节水型城市”奠定基础。

其次，建全水价补贴补偿机制。在成本倒挂价格不到位情况下，应给予供水企业提供及时足额补贴，以保证供水企业可持续发展。

第三，广开思路，实行多渠道融资，加对大供水基础设施的投入。为提高城市供水能力和质量，惠及民生，全面建成小康，一方面应着力提高雨水、再生水、污水处理回用等非常规水资源的利用率；另一方面应加大配送管网、水质净化设备投入建设，提升居民用水质量。其中需要的大型设备投入，可考虑利用如租赁融资等方式，由政府牵头，采用租赁公司融资进购相关设备、水务企业承租按期支付租金、必要时可引入政府采购机制助推的发展模式，也可采取相应的PPP模式，解决资金短缺问题，提升城市综合供水能力，真正实现惠及民生。

注释：

①数据来源：国家税务总局网站

②数据来源：人民日报，2017年09月13日。

③光明日报2016 年7月1 日第 010 版，经济社会新闻版。

④来自天津市水务集团有限公司调研数据。

⑤何萍，“水资源税研究及对我国的启示”，企业导报，2016.14.

[1]何萍，“水资源税研究及对我国的启示”，《企业导报》[J]，2016.14.

[2]王晓洁 郭宁 杨梦,“水资源费改税试点：成效、问题及建议”,《税务研究》[J]，2017.08.

[3]沈琳 韩葱慧 李佶，“国外保护水资源财税政策的简介与启示”，《涉外税务》[J]，2009.03.

[4]马克和，“国外水资源税费实践及借鉴”，《税务研究》[J]，2015.05.

[5]耿香利，“河北省水资源税改革试点的意义及面临的问题”，《经济论坛》[J]，2016.08.

[6]郑素芳，“国外水资源征税的经验做法与我国的征税障碍”，《对外经贸实务》[J]，2017.03.

[7]胡海水，“对水资源应全面征收资源税”，中国税务报，2009年12月16日第006 版。

[8]国炜，“资源税改革试水 专家称后续将有四大难点”，财会信报2016年2月1日第A05 版。

[9]衡水市水务局，“突出重点 整体推进水资源税改革工作”，《河北水利》[J]，2016.10.

王蔚(1965—)，女，中共天津市委党校经济学部教授，经济学硕士。研究方向：财政金融领域理论与实践热点问题。

蔡承荣(1963—)，女，中共天津市委党校经济学部教授，经济学硕士，研究方向：宏观经济热点问题。