我国PPP发展现状及融资热点问题浅析

王 玥

中商宏峰投资集团有限公司(北京市)

我国PPP发展现状及融资热点问题浅析

王 玥

中商宏峰投资集团有限公司(北京市)

在中国经济逐渐放缓的背景下，各地政府的财政资金压力增大，此时PPP作为一个具有融资功能的模式，在中国逐渐兴起，但是其在中国的发展面临诸多瓶颈与障碍.中国政府应积极应对这些困难，努力营造出适合PPP发展的经济环境，借鉴国外的经验教训，大力推进PPP可持续发展。本文梳理了我国PPP发展的现状，并针对融资方面出现的问题进行了分析，在此基础上结合融资热点问题并从长期可持续发展的角度提出了相应建议。

PPP；基础设施；公共服务；融资

一、我国PPP发展现状

PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作伙伴关系，我国政府称之为“政府与社会资本合作模式”，政府和社会资本利益共享、风险分担，是基础设施和公共服务中的一种项目运作模式。其中社会资本主要包括外资企业、民营企业、保险资金、养老资金及其他民间资金。在国际上主要有英国的社会类基础设施PF1、PF2模式，以及法国的经济类基础设施特许经营模式，前者以政府购买为主，后者以使用者付费为主。我国PPP发展从上世纪八十年代开始，大体经历了五个阶段。

(一) PPP发展历程

1.探索阶段。1984年-1992年，改革开放初期，以外资企业参与为主。

2.试点阶段。1993年-2002年，建立社会主义市场经济体制，仍然以外资企业参与为主。

3.推广阶段。2003年-2007年，经济保持高速增长，放宽非公有资本市场准入限制，以民营企业参与为主。

4.调整阶段。2008年-2012年，全球金融危机，我国政府四万亿救市计划刺激经济，地方政府和国企获得大量财政支持，市场缺乏自由竞争，致使PPP遭受严重冲击。

5.规制阶段。2013年至今，经济进入新常态，各类资本广泛参与，其中施工类企业和财务类投资人最为活跃。

在我国PPP发展的五个阶段中，前四个阶段基本属于法国模式，对于推动基础设施建设和公共服务提供的投融资体制改革发挥了重要作用，但是制度建设滞后。第五个阶段本质上属于英国模式，陆续出台了大量政策文件，制度建设逐步健全，对深化财政体制改革和完善政府采购体系起到了重要的推动作用。

(二) PPP发展现状

截止2017年4月，我国传统基础设施领域PPP项目库有15966个项目，总投资额约15.9万亿，涉及重大市政工程(8838个)、交通运输(2646个)、水利(1440个)、能源(530个)等多个领域。从地域分布来看，西部地区的项目数和总投资额皆为全国之最，其中云南、贵州、四川项目总投资额位列前三甲，均超过万亿。这些数据和2014年以来国务院及有关部门的大力推动密切相关。

1.国务院及有关部委连续出台PPP改革系列指导文件，各级地方政府以此为依据，广泛制定相关的地方性法规和政府规章。

2.有关部委和地方政府先后成立了PPP实施机构，如PPP工作领导小组、PPP中心等，初步建立了协同推进机制。

3.建立了PPP项目库和信息平台，并开展相关培训和项目推介。

4.创新投融资机制，有关部委从政府投资、开发性金融、商业银行、保险机构等层面推动，地方政府试点PPP引导基金，为解决PPP项目融资难的问题积极努力。

以上PPP模式的推广应用，对于缓解地方政府压力及化解债务风险、推动政府职能转变及提供公共服务效率、扩宽社会资本投资渠道及创新融资方式等起到了一定作用，但是由于我国PPP制度顶层设计尚不完善、政府职能转变落后、投融资体制改革不到位等原因，PPP的发展出现了诸多问题，如以PPP和公共利益为名，变相维护部门利益、拖延推进改革、躲避公开招标和预算约束等，甚至舍本逐末，直接把PPP当成刺激投资的工具。下面，将主要深入探讨PPP项目融资及在融资过程中出现的问题。

二、项目融资存在的问题

PPP项目融资的核心特征为新设特殊目的公司、仅就项目公司承担有限责任、投资决策基于现金流、合作伙伴风险分配及共担结构、表外融资等。主要的融资工具包括债务类融资(占比40-60%)、股权类融资(占比10-30%)、其他资本融资等。

(一)私营部门融资加压地方政府财政

我国现有实施的PPP项目里，完全政府付费项目占30%，完全使用者付费项目占45%，其余25%为部分需要政府补贴的使用者付费项目。由于政策规定将所有PPP项目都纳入政府采购范围，导致各地争相通过把项目或现有TOT等形式的债务包装成PPP模式以获取财政资金和享受优惠政策。这样使得通过财政承受能力论证并得到人大决议保障的项目其实不具备财政支付能力，国家关于不得由平台公司替地方政府代为融资的规定形同虚设，私营部门融资以更加隐蔽的方式增加了地方政府财政压力。

(二)股权投资演变为“明股实债”

具体表现为：政府付费类PPP不按绩效支付、政府以可行性缺口补贴名义保证社会资本获得稳定回报、政府承担股权投资连带责任、政府不合理地承担实际债务、政府许以投资回报保底承诺、关于分期溢价回购的安排、各种形式拉长回购期等等。原本是为了化解过去地方政府因以融资平台的名义所形成的企业债务而不得不以政府或有负债的方式承担的风险，现在以PPP的名义所形成的企业债务，同样也会成为政府或有负债，而且其债务压力会比平台公司更为严重。

(三)长期投资瘦身为短期融资

如前文所述，目前最为活跃的社会资本为施工类企业和财务类投资人。主要因为，前者为了以PPP名义避免二次招标获得施工任务，并获取高额施工利润和社会资本投资回报；后者以PPP名义投资当地项目，重点关注投资回报水平、回收期限和退出方案，通常要求政府在一定期限内按照约定价格回购，以实现安全退出。因而，在实际操作的过程中，会假借PPP之名为政府提供短期过桥融资，与PPP的建立长期合作伙伴关系的初衷背道而驰。

三、热点问题解析

随着国际上对PPP理念的发展，PPP从政府采购的工具、经济发展的工具已经进一步成为可持续发展的工具，这就要求PPP要立足于促进经济增长、社会发展、区域协调、资源环境等多个维度的长远目标开展。具体到我国现阶段融资方面出现的问题，在国务院的指导下，地方政府和社会资本进行了积极的创新和尝试。

(一) PPP项目资产证券化

2016年12月26 日，国家发改委与中国证监会印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资[2016]2698号)，明确重点推动资产证券化PPP项目的范围，并优先鼓励符合国家发展战略的PPP项目开展资产证券化，这一债务类融资机制对盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义，为PPP持续健康发展提供了保障。关于未来实践，应建立如下认识：

1.证券化主要应是项目公司收益权

这是由PPP模式核心要求决定的。PPP模式要贯穿项目全生命周期，政府在公开选择过程中对社会资本的资信、投融资、运营管理能力进行了公开比对选择，当社会资本中标设立项目公司后，项目公司股东是实现全生命周期高效服务的基础，因而项目公司股权转让时，需要寻找与之前股东具有同样等级专业能力的受让方。如果仅仅转让收益权，投融资、运营等专业事项仍然由之前公开选定的社会资本承担，既能确保公共服务专业水平不降低，又能扩大受让方，尤其是银行等金融机构得以更多参与。

2.向社会资本无追索模式推进

经过股东增信后的有追索资产证券化，本质是一种融资，未能抓住社会资本出表筹资的痛点，不利于改善社会资本财务指标。其关键在于：第一，对收益权进行切割，使用者付费和绩效考核变量留给社会资本，政府付费和可用性付费金额量化部分进行资产证券化；第二，对风险进行切割，建设运营风险由社会资本承担，转让资产对应的政府支付风险由证券化产品投资人承担；第三，多方配合，不要形成资产证券化是社会资本逃避风险的错误观念，政府尤其要摆正立场、积极支持推进相关金融创新。

(二)股权回购

如前文所述，明股实债、股权回购是很多社会资本快速收回投资、减少带息负债的方法，针对这一问题，需要对股权回购方式进行具体分析：一是分析潜在回购主体，PPP模式下的股权回购，应大部分发生在政府平台公司对其他普通社会资本持有的项目公司的股权回购；二是分析平台公司是否是合规的社会资本；三是分析具体回购模式，包括直接回购另一股东项目公司股权模式和回购基金、资管等产品份额模式。

(三)政府引导PPP基金

国家鼓励政府引导基金(国办发[2015]42号)，社会反响也很热烈，然而实际落地不多，落地项目也多为明股实债。主要原因为：第一，基金多为债权模式，不能符合PPP项目股权资本的需要；第二，优先级资金来源多为银行理财为主的机构资金，存在期限较短，一旦进入项目公司权益性资本后，不通过股权回购无法实现过程还本。建议参考以下模式落地：一是由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，金融机构做LP优先级，地方国企做LP次级，金融机构指定股权投资管理人做GP，地方国企按照协议定期支付收益给金融机构，并负责在基金到期时对金融机构持有的权益进行回购，地方政府提供财政贴息保障；二是由省级政府出资成立引导基金，再以此吸引金融机构的资金，合作成立产业基金母基金，各地申报的项目经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级。

总之，PPP涉及政府、社会资本等方面长达二十年甚至更长时间的合作，其核心在于公共治理机制的有效建立及良性运行，需要中央和地方切实加强规范融资平台，积极审慎地推进PPP模式，从而实现相关投融资体制的转型升级。

[1]陆佳佳.中国PPP发展现状、困境与建议.中国市场，2016(11).

[2]周正祥，张秀芳.张平新常态下PPP模式应用存在的问题与对策.中国软科学，2015(9).

[3]刘薇为.PPP模式理论阐释及其现实例证.改革，2015(1).