专家解读《全国土地整治规划（2016-2020年）》（下）

专家解读《全国土地整治规划（2016-2020年）》（下）

提升战略定位 构筑土地整治美好愿景

中国人民大学土地规划研究中心 严金明

加强“山水林田湖”生命共同体的整体修复，构建以“山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心”的国土生态安全体系。

《全国土地整治规划（2016-2020年）》提出了未来5年国家土地整治战略部署，确定了土地整治的指导思想、基本原则、目标任务和方针政策。贯彻落实这一土地整治的行动指南，构筑土地整治的美好愿景，需要从多方面多层面开展相关研究和推进工作。

提升整治战略定位

土地整治作为统筹城乡发展的重要抓手，是推进新型城镇化和新农村建设的核心平台，实现生态文明的建设路径，也是提升民生福祉的发展动力以及加强政府治理的突破窗口和保障社会经济稳定发展的政策工具。“十三五”时期，土地整治还可成为拉动内需的强大引擎，成为落实空间规划“多规合一”的实施单元，成为助力精准扶贫的重要手段以及服务全面建成小康社会新目标的切实保障。

拓展整治转型理念

土地整治转型理念应融合创新、协调、绿色、开放和共享理念，明确“数量、质量、生态、人文”四位一体的认知，以理论、制度和科技等创新为内在动力，以促进城乡协调、区域协调、“三生”协调为关键目标，以环境污染治理与景观生态质量提升为重点导向，以改善民生条件、实施精准扶贫和维护传统文化为根本核心，以统筹保障“一路一带”等国际国内重大战略的落地实施为重要任务。

提高社会公众满意度

土地整治应以明晰土地产权为基础，维护利益相关者的根本利益，在思想层面激励公民意识与公民本位的价值认同和主观意愿，在制度层面完善全维度公众参与的具体制度，在技术层面实施信息公开与交流回馈制度，在经济层面以提升人民收入水平、改善人民福祉为根本出发点，在社会层面突出体现人文情怀，保证土地整治过程公开、公平、公正，提升整治过程的公众满意度。

体现区域乡土文明

土地整治的模式设计要摆脱千篇一律、城乡雷同的同质化趋势，必须要转向差别化保护城乡景观特色和传承乡土文明。因此，土地整治应高度重视保护历史沿革、民俗风情、古建遗存、村规民约、家族族谱、传统技艺、古树名木等乡土文化，鼓励以保护乡土文明为前提，创新土地整治模式，构建具有地域特征的自然风貌、建筑民居和传统文化，留住以土地为载体的“乡愁”。

实现空间永续发展

土地整治转型发展要以“永续发展”为发展导向，以生态、景观服务及休闲游憩功能为重点，提升土地整治环境污染治理能力，加强“山水林田湖”生命共同体的整体修复，构建以“山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心”的国土生态安全体系。

推动政策创新 实现宽农宜农强农新目标

南京大学国土资源与旅游学系 黄贤金

“助力脱贫攻坚”的宽农政策，“美丽宜居乡村建设”和“保护生态环境为前提”的宜农政策，“大力推进农用地整理和高标准农田建设，夯实农业现代化基础”为核心的强农政策。

我国一贯注重以土地整治政策创新，构建宽农、宜农、强农的用地格局。

推动土地整治政策综合创新

《规划》中的土地整治政策注重了融体系创新、继承创新与推广创新于一体的综合创新。

土地整治政策的体系创新体现在：《规划》适应了中国土地整治广域空间格局特征，构建了“区域+地貌类型+功能类型”的体系格局。划分“东北、京津冀鲁、晋豫、苏浙沪、湘鄂皖赣、闽粤琼、西南、青藏、西北”等地区的地理空间，区分“平原区、丘陵山区”地貌类型，突出了“城镇、农业、生态”等功能空间，提出了差异化、针对性的土地整治政策内涵。

土地整治政策的继承创新体现在：注重已有土地整治政策的法制化、制度化、规范化建设，规划出台《土地整治条例》；注重集成和制定完善土地整治技术标准，规划出台《土地整治技术标准体系》，从而不断提升了土地整治政策的实施绩效；更加注重了城乡统筹，将推动美丽宜居乡村建设和新型城镇化发展相结合，所规划的农村建设用地整理及城镇低效建设用地再开发规模均为600万亩，大力推进城乡散乱、闲置、低效建设用地整理。

土地整治政策的推广创新体现在：将“十二五”期间政府和社会资本合作的PPP模式纳入土地整治政策实施内容；引导地方根据需要制定乡镇、村土地整治规划等。

体现土地整治政策多元化特征

《规划》中的土地整治政策融入了土地政策改革、社会治理体系改革、农村改革发展等方面的总体要求，体现了多元主体协调、社会治理介入、科技服务支撑的主要特征。

《规划》按照“政府主动引导、社会积极参与、政策加以保障”的原则，构建了政府+社会资本+新型经营农业主体+农村集体经济组织+群众自主整治的多元主体。

同时，《规划》对社会治理介入也有明确要求。例如：设立“土地整治理事会”，并“明确公众参与方式，完善公众参与程序”“切实做到整治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意。”始终将农民利益放在第一位。

提升土地整治政策绩效

科学、合理的政策设计是彰显政策绩效、实现政策目标的基础。政策的选择性实施，是影响政策实施绩效的重要方面。因此，要使得本轮土地整治政策绩效得到更充分的发挥，就需要有体现一致性的实施机制。对此，建议探索形成全流程参与、全过程市场、全进程监管、全项目评估的土地整治政策过程机制。

土地整治政策既具有专项性、独特性，但同时也是土地政策体系的重要内容，也是宽农、宜农、强农政策的重要支撑，也是其他一系列重大政策与部署的重要方面。对此，建议同时建立服务国家重大决策或战略部署的弹性协同机制。例如：重大工程耕地占补平衡的国家统筹、京津冀一体化战略中的城市低效用地再开发政策设计、一带一路战略实施的土地整治政策响应等。区域功能、项目功能的时空耦合。

突出生态功能 打造高标准农田建设升级版

国务院发展研究中心 叶兴庆

建设高标准农田要以保护和改善生态环境为前提，要布局合理、注重效率，要集中连片、统筹推进，要加强管护、科学利用。

中国要强，农业必须强。强大的现代农业既是有竞争力的、能够提供丰富物质产品的产业，也是可持续的、能够提供优良生态产品的产业。这些都离不开耕地资源的基础支撑。建设强大的现代农业，必须夯实耕地这个最重要的物质基础。

我国耕地基础脆弱，耕保形势严峻

整体来看，我国人多地少，耕地后备资源不足，中低等耕地比例高，农田生态系统日益退化，耕地保护形势严峻。现有耕地中有1.5亿亩位于林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡，大部分需要退耕还林、还草、还湿和休养生息。全国耕地质量整体偏低，低等地面积占全国耕地评定总面积的17.7%，无灌溉设施的耕地比例达54.9%，地下水超采、重金属污染、农田基础设施不配套等问题突出。耕地田块细碎，耕作条件差，不利于推进农业生产规模化、机械化和集约化。

高标准农田建设以土地整治为抓手

近年来，在生态文明建设和绿色发展理念指导下，土地整治开始从主要满足补充耕地基本需求向更加注重服务现代农业发展转变。《全国土地整治规划（2016～2020年）》将生态良田建设放在首要位置，建设高标准农田成为耕地保护的重要抓手和基础手段。“十三五”时期的高标准农田建设，将以土地整治重大工程为主要抓手，确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，使经整治的基本农田质量平均提高1个等级。同时，通过土地整治补充耕地2000万亩，通过农用地整理改造中低等耕地2亿亩左右，使耕地数量质量保护水平全面提升。

建设高标准农田要以保护和改善生态环境为前提。快速城镇化地区，鼓励城市组团式发展，促进组团间农田和绿色隔离带建设，改善城市生态环境，美化城市景观。平原农业地区，加强耕地保护和基本农田建设，优化农田生态系统，发挥农田的基础生态作用。山地丘陵地区，大力推进国土综合整治，严格控制非农建设活动，加强坡耕地治理，改善农业生产条件，提高生态系统稳定性。

建设高标准农田要布局合理、注重效率。规划综合考虑区域自然资源条件、经济社会发展水平和粮食生产基础，确定了农用地整理重点区域、土地整治重大工程。同时，加大粮食生产功能区和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要农产品生产保护区高标准农田建设，改善农业基础设施条件，提高农用地质量。加大革命老区、贫困地区高标准农田建设，改善农业生产条件，提高农民生活水平。

建设高标准农田要集中连片、统筹推进。根据农田分布和自然条件状况，加强与相关规划的衔接，按照现代农业发展要求，选择重点建设地区，按照“相对集中、连片推进”原则，调整优化农田结构布局，形成集中连片、设施配套的基本农田格局。将高标准农田建设与新农村建设相结合，推进田水路林村综合整治。结合土地流转工作，采取权属调整、土地平整等综合措施，将农田小田并大块，降低耕地的破碎化程度，促进农业生产规模化和机械化。建设高标准农田要加强管护、科学利用。依托国土资源综合监管平台，并结合相关部门管理信息系统，将土地整治项目和高标准农田建设信息及时、全面、准确上图入库，实现相关部门信息共享，实行耕地实时动态监测。明确管护主体，落实管护责任，保障管护经费，加强农田基础设施维护，提高设施设备的利用水平。建立耕地质量等级定期更新和动态监管制度，加强耕地质量等别变化评价与监测。

落实节地战略 推进城镇低效建设用地整治

北京大学城市与环境学院 林坚

我国土地整治从以乡村为主、以农地、废弃地等为主的传统整治格局迈向城乡全域土地整治。

我国“十三五”经济社会发展规划纲要强调，要强化土地节约集约利用，提出了单位国内生产总值建设用地下降20%的具体目标。城镇低效建设用地整治作为落实节地战略、改善人居环境、保障新型城镇化发展的重要手段，成为《全国土地整治规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》）的一大亮点。

充分挖掘城镇工矿用地存量潜力是必然选择

城镇化是现代化必由之路。到2020年我国户籍人口城镇化率将达到45%左右，每年将有1600多万人进城落户，城镇用地的需求非常强劲。但是，我国现有人均城镇工矿用地业已达到145平方米，高于镇规划140平方米的上限，更远高于城市规划的人均建设用地标准，城镇低效用地利用问题凸显。充分挖掘城镇工矿用地存量潜力，是中国人地关系国情、经济社会可持续发展的必然选择。《规划》明确提出，要“坚持最严格的节约用地制度，积极推进城镇低效用地再开发和旧工矿改造，优化城镇用地结构，提高城镇综合承载能力，推动产业转型升级，改善城镇人居环境，促进新型城镇化发展”，并按照“积极推进城镇低效用地再开发”“积极推进旧工矿用地改造”“强化节地建设和生态建设”3个专门章节予以部署。

推进城镇低效用地再开发，助推节约集约用地工作全面开展

《规划》设想，到2020年，完成600万亩城镇低效建设用地再开发，将重点开展3类20个高度城市化地区的城镇低效建设用地再开发。城镇低效建设用地再开发涉及老城区、城中村、棚户区、旧工厂、老工业区的改造开发，这既是城镇发展进程中“老大难”问题，也是节约集约用地的着力点所在。《规划》提出，在符合规划的前提下，鼓励原国有土地使用权人通过自主、联合、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发；充分尊重土地权利人意愿，鼓励采取自主开发、联合开发、收购开发等模式，分类推动“城中村”等集体建设用地改造开发。城、村有别，国有、集体土地差别化的激励制度设计，为推动城镇节约集约用地找到了抓手。

从传统整治格局迈向城乡全域土地整治

我国土地整治从以乡村为主、以农地、废弃地等为主的传统整治格局迈向城乡全域土地整治的新局面。推进旧工矿用地改造，促进城镇功能提升和产业转型升级。《规划》要求，完善工矿用地投资评价机制，促进淘汰效益低、占地多、污染高的落后产业。根据产业链发展需要，建立协调推动机制，科学配置不同类型、不同规模的企业用地，促进产业整体协同发展，提升产业用地综合效益。条件适宜地区，积极实施工矿用地功能置换，在调查评价和治理修复的基础上，结合周边环境将低效工矿用地转型改造利用，提高土地利用效率和综合效益。加强工矿用地生态修复和景观建设，鼓励修复和合理开发利用废弃工矿用地，因地制宜建设公园、绿地、科普基地等。以评价促进优胜劣汰，以产业链牵引协同布局，以置换推动转型改造，以修复盘活废弃工矿地，为推动城镇品质提升、产业结构优化指明了途径。

强化节地建设和生态建设，促进用地效率提高和生态环境美化。《规划》要求，改进城镇建设用地整理方式，积极探索推行节地技术，提升城镇土地景观生态功能。突出土地整治的整体性、协同性和差异性，实施“区域—单元—项目”多层次推进模式，强化依规划定整治单元的重要性，明确合理有序推进的必要性，确保土地整治提升城镇发展质量。总结各类节约集约用地技术和模式，鼓励充分利用地上地下空间，立体开发综合利用，推广标准厂房等节地技术和模式，确保土地整治推动城镇内涵发展。加强绿心、绿道、绿网等建设，扩大城市生态空间，确保土地整治提升城市系统自我循环和净化能力。控制生产用地规模，保障生活用地配置，提高生态用地比例，确保土地整治促进城镇绿色发展、低碳发展、集约发展。（完）