税务行政审批制度改革后事中事后管理问题及建议

□刘慧平

（湖南税务高等专科学校，湖南长沙410116）

税务行政审批制度改革后事中事后管理问题及建议

□刘慧平

（湖南税务高等专科学校，湖南长沙410116）

切实加强事中事后管理是税务行政审批制度改革后的重中之重。阐述事中事后管理的内涵，归纳国税总局近年来在推动事中事后管理改革中的探索及取得的成效，剖析目前事中事后管理中存在的问题，并由此得出加强事中事后管理应重点注意的问题，有针对性地提出建议。

税务行政审批制度；事中事后管理

一、事中事后管理改革探索与成效

严格来说，事中事后管理并非法律术语，我国现行法律条文中没有对“事中事后”阶段进行清晰规定。“事中事后管理”一词被我国领导人首次提及是李克强总理在一次关于倡导转变国务院机构职能的会议上①。之后，“事中事后监管”一词被广泛运用。“事中事后”是与“事前审批”所对应而形成的语言，在税收管理工作实践中，“事前”主要指各类涉税业务的行政审批与核准。相对应地，“事中事后管理”则是指对纳税人税收状况的监测分析、预警，以及核查处罚等。

从2002年2月至2013年5月，国务院先后取消了7批次审批项目，其中涉及税务部门的有104项。截至2014年2月，税务部门保留7项行政许可事项，80项非行政许可审批事项。2015年5月，进一步取消57项税务非行政许可审批事项，并将23项税务非行政许可审批事项调整为其他权力事项。

与此同时，国家税务总局不断加强事中事后管理。一是推进事中事后管理制度化。制定下发了《关于税务行政审批制度改革若干问题的意见》（税总发〔2014〕107号和税总发〔2015〕102号）、《关于规范行政审批行为改进行政审批有关工作的意见》（税总发〔2015〕142号）、《关于深化行政审批制度改革切实加强事中事后管理的指导意见》（税总发〔2016〕28号）等一系列重要文件，对取消和下放的所有税务行政审批项目，均制定了后续管理办法和措施，截止目前，总局共发布后续管理规范28个。二是推进事中事后管理常态化。下发《关于加强税收风险管理工作的意见》（税总发〔2014〕105号）和税总发〔2016〕54号），针对各类税收风险，采取风险提醒、纳税评估、税务审计、反避税调查、税务稽查等差异化应对手段，加强税收风险监控，强化事中、事后管理，堵塞税收管理漏洞，防范税收流失。三是实施纳税信用管理与税收“黑名单”制度。对不同信用等级的纳税人采取针对性的管理和服务措施，促进建立守信激励和失信惩戒机制。

通过改革，税务行政审批事项得到全面清理、简政放权力度加大，提升了纳税人满意度，有效激发了市场活力。在事中事后管理方面具体表现为：一是对事中事后管理的重视程度不断提高。《指导意见》下发后，各部门都对文件进行了认真学习，增强对事中事后管理重要性的认识，“重审批、轻监管”的情况得到了有效改善。二是事中事后管理的制度体系不断健全。国家税务总局对事中事后管理制度进行了

二、目前事中事后管理中存在的问题

虽然税务系统近年的改革取得了一定成效，但由于长期以来受“以批代管、只批不管”传统的思维习惯和管理理念的影响，许多干部在大量行政审批事项取消下放后，思想观念转变不到位，不清楚管什么、不知道怎么管的问题普遍存在，出现“监管迷茫”。

（一）思想认识不够到位，理解片面

一是把简政放权片面理解为放任不管、一放了之，认为改革后税务部门的责任轻了，执法风险也降低了；二是把加强事中事后管理理解为是要弱化事前管理；三是风险意识淡薄。有的干部没有意识到有风险，特别是部分一线税收管理员还是习惯于事前审批的管理模式，没有充分认识到不重视事中事后管理存在的风险。有的干部虽然意识到有风险，但不知道风险是什么，即知道改革后管理要求发生了变化，如不按照新要求进行管理就会带来风险，但并不清楚到底有哪些具体的风险事项，应该如何防范等。还有的干部意识到有风险，也知道风险是什么，但没有积极防范风险。即由于主观意识上工作不认真、不负责，明知不可为而为，明知应该为而不为，任由风险自行发生。

（二）配套制度不够健全，制度建设滞后

一是对已经被改革了的审批事项，原来配套的法律依据的清理、废止跟进不及时，导致基层税务机关在执行时对政策要求取消和下放事项的具体把握口径不一致，难以准确落实到位；二是相关税收规范性文件的修改、相关信息系统、表证单书和业务流程的调整、纳税服务规范和税收征管规范的更新等等未及时跟上，导致基层无所适从；三是对事中事后管理的相关配套措施研究不足，具体操作执行不够细化，执法风险增大。

（三）机制运行不顺畅，部门职责交叉

事中事后管理需要多部门联合协作，更需要不同层级上下联动，只有分清责任，齐抓共管，形成管理合力，才能收到较好的效果。目前，事中事后管理工作岗责模糊，部门之间工作衔接仍存在一定的问题。

（四）缺乏有效监管手段，监管效率不高

受传统管理模式影响，监管方法和手段多围绕事前审批而定，无法满足事中事后管理的全面性、动态性要求。一是数据信息的采集利用不够，管理手段落后。由于税收征管基础数据在录入、修改等环节上机制不健全，数据质量难以得到保证，信息系统中垃圾数据较多。第三方信息提供没有一套规范统一的数据表格，未经加工的原始信息较多，第三方信息未能及时补充进入风险特征库。对纳税人提供资料真实性、合法性的确认，仍停留在人工核查阶段，管理手段落后。二是事中事后管理粗放，精细化程度不高。首先是风险特征指标覆盖面不够，无法完全覆盖各个业务环节和政策管理事项，对企业动态运行过程中产生的风险点估计不足，不能及时准确做出预测预警。其次是风险特征指标的指向性不强，目前大数据分析能力不足，造成很多风险点无法数据化、公式化，只能通过文字表述提示评估人员逐项核查评估。再次管理对象确定被动。例如当上级审计机关要对某项减免税事项进行审计时就会花费大量人力对该项目进行全面逐户后续审查，甚至由评估部门直接对企业进行全面评估。而审计机关未列入审计范围的事项，税务机关就不太重视。这种被动式开展后续管理的工作方式，缺乏系统性与科学性，工作开展存在一定盲目性。

（五）资源配置不合理，人员业务素质跟不上

过去的行政审批注重“以批代管”，对审批管理十分严格，相关的资源配置也主要集中于源头的审批管理，事中事后管理力量明显不足。而且简政放权后干部与企业的“距离感”增强了，管理难度大了，对后续管理人员的税收会计和法律知识、跟踪和化解风险的能力提出了更加专业和精细的要求。基层税务工作线多面广，部分基层税务人员业务熟而不精，难以适应事中事后管理的新要求。如企业所得税优惠事项备案资料的后续审核上，每一项优惠事项涉及多条税收政策规定，且需审核多项资料，加之每个企业的实际情况比较复杂。在实际工作中，往往会出现优惠政策执行把握不准确的问题。

三、加强事中事后管理的建议

在取消和下放行政审批事项过程中，如何加快建立健全事中事后管理体系，是当前摆在税务机关面前的一个迫在眉睫、急待解决的重大现实课题。

（一）提高思想认识，实现理念创新

随着行政审批制度改革进入“深水区”和“攻坚期”，税务干部应直面改革思潮，加强风险意识。税务部门应通过微博、微信、电视广播、报刊杂志等媒介宣传各项改革，澄清税务干部的各类模糊思想认识。放权不是放松管理，更不是放任不管，而是要在放松事前审批的这只“手”后，握紧事中事后管理的另一只“手”，税务部门要更加积极有为，采取有效措施，抓紧跟进。第一，加强风险意识教育，解决没有风险意识问题。第二，制作风险清单，下发到一线税收管理员，明确告知可能存在的风险事项，解决不知道具体风险事项的问题。第三，严格加强管理，解决主观意识上麻木，在风险防范上不作为的问题。

（二）加强顶层设计，完善事中事后管理体系

税收现代化改革向纵深推进是一项系统性工程，需要国际视野和整体改革理念。一是应继续加快相关法规文件的清理与整合，进一步完善《纳税服务规范》和《税收征管规范》，跟进取消项目后续管理的流程修改、资料简并，进一步加快信息系统的更新和调整；二是积极推动征管法的修订完善，为强化事中事后管理，提高税收治理能力奠定法律基础；三是细化事中事后管理的相关规定，如在法律责任中要明确纳税人应备案不备案以及备案后发现不符合法定条件，拒不改正的法律后果，从而强化事中事后管理的力度。

（三）健全运行机制，创新管理方式

明确界定省、市、县三级局工作重点，对税务部门各环节进行重新排列组合，构建后续管理运行机制。以风险管理体系为载体，实现对各类事中事后管理的统筹安排，建立后续管理措施与工作规范之间无缝衔接的管理体系。通过明确各部门在后续管理中的工作职责，建立起“事事有人管、人人有责任”的机制，构建前台办理与后续管理的合力和闭环。对现有岗责进行修改补充完善，特别是对管理职责中没有明确规定的内容，以弥补管理空缺与漏洞。部门间工作衔接时也应设置明确的时限要求，以避免多头管理责任不清、管理缺位的情况发生。

（四）完善信息化管理手段，推进信息管税

在大数据时代，要充分利用云计算、“互联网＋”、智慧政府等高科技方式方法进行事中事后监管。

一是完善基础数据建设。要提高涉税信息的真实性，保证信息数据的质量，减少垃圾数据；适度拓展信息源，着手研究充实纳税申报表的采集信息，补充设计信息采集表；深入挖掘现有信息资源应用潜力，根据事中事后管理的需要和信息内在的逻辑关系对信息进行整合，充分利用现有信息。

二是完善风险指标体系，优化风险特征库。从宏观经济分析、税收政策分析、征管水平分析、案例分析、经验分析等多个层面研究风险规律，总结和提炼风险特征及指标。对于难以公式化、数据化的事项，特别是对于高风险政策和事项，可以先考虑针对关键因素设计风险指标，再辅之以相应的工作底稿。

三是拓展风险识别的智能化功能。提升对纳税人涉税资料的自动化审核程度，充分应用现有的数据，提高数据分析能力，从数据中挖掘情报，提供决策支持。如企业所得税备案管理应逐步摆脱纯手工管理的工作模式，系统应能够主动推送享受备案优惠的纳税人信息，并自主生成台账，方便税务机关在后续管理时，掌握总体情况，并能通过不同系统间数据的比对，及时发现相应疑点，防止征管漏洞。

四是差别化、多层次应对税收风险。对于风险级别高的纳税人，可以采取全部核查或高频抽查的后续管理模式，对于风险级别较低的纳税人，可以适当降低后续管理中核查的频率或抽查数量。通过建立风险识别排序机制，动态跟踪每一经济时期中风险级别高的事项，利用有限的人力资源，最大限度做好后续管理工作，降低基层税务机关的执法风险。

（五）合理配置人力资源，打造专业队伍

税收业务事项的监管重心后移以后，后续管理部门将承担更大的监管责任，相比事前审核，事后监督对税务干部的素质也要求更高。相关人员对税收业务知识的掌握和业务熟练程度，是决定后续监管工作质效的关键。一是以岗定责，明确岗位职责要求，加大后续管理人员的配备。二是成立专门的机构，配备责任心强、税收业务水平高的专业团队，专门从事税收业务事项后续监管工作，切实提高后续管理工作质效。三是建立、制定学习培训制度，定期组织针对事中事后管理的重点、难点和热点问题开展专题培训，提高一线税收管理人员的整体管理水平。四是组织经常性的工作经验讨论交流，分析存在的问题和不足，总结和归纳符合实际工作思路和方法，提高后续管理人员的工作能力。

注释

①2013年5月13日李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话中指出，政府监管不仅仅是在事前审批上，要将工作的中也转移到事中和事后的管理和控制上，实行宽进严管的策略．

［1］王军．简政放权为经济发展添活力增动力［N］．人民日报，2014－10－28．

［2］任荣发．强化事中事后监管构建协同共治格局［J］．中国市场监管研究，2016（10）．

［3］赵德明．关于深化行政审批制度改革的几点思考［J］．重庆行政：公共论坛，2014（2）．

［4］周佳怡．治理理论视角下行政审批事项事中事后监管研究［D］．华东师范大学，2016．

［5］穆德谊．企业所得税税收优惠后续管理研究——北京市地税局为例［D］．首都经贸大学硕士论文，2014．

F810．423

A

1008－4614－（2017）01－0025－03转变政府职能，强化事中事后监管是提高政府治理能力、深化供给侧改革的重要举措。2015年中办、国办下发的《深化国税、地税征管体制改革方案》指出要“切实加强事中事后管理”，2016年3月，李克强总理在政府工作报告中对创新事中事后管理方式提出了要求，可见在新常态下不断完善与加强事中事后管理更为迫切。

2017－1－10

刘慧平（1972—），女，湖南衡阳人，湖南税务高等专科学校副教授，专业研究方向：税收征管、纳税评估。梳理和进一步规范，完成了相关文件修改、纳税服务规范和税收征管规范的完善、后续管理措施发布等。三是事中事后管理手段的有效性得到较大提升。随着各级对事中事后管理的重视程度不断提高，制度体系建设不断完善，管理手段得到创新和发展。通过综合运用申报管理、发票管理、账簿凭证管理、税源管理、纳税评估等征管活动，以及检查、处罚、强制等执法措施，提升了后续管理和纳税服务水平。