做好新时期政策性金融精准扶贫的几点思考

徐一丁

脱贫攻坚事关人民福祉，是决胜全面建成小康社会的关键一役。到2020年要实现党中央提出的脱贫目标，特别是在当前经济下行、财政困难的情况下，必须借助金融来助力脱贫攻坚。农发行是我国唯一的农业政策性银行，是国家的银行、支农的银行、补短板的银行，服务脱贫攻坚是党中央、国务院对农发行的明确要求，是农发行履行支农职责的重中之重。通过近年尤其是去年以来在政策性金融扶贫方面的实践和探索，农发行在金融扶贫中已经初步发挥出了骨干引领作用。在进入精准扶贫的新阶段，地方政府如何更有效地获得政策性金融的信贷资源，农发行如何更有效地服务地方政府脱贫攻坚，笔者认为，应重点把握好以下几个方面。

应坚持“精准”导向妥善处理脱贫攻坚与区域发展的关系

实际工作中，我们会面临如何处理好区域发展与脱贫攻坚的关系问题，笔者认为，二者既紧密联系又有区别。二者相互关联、相互促进，区域发展能带动脱贫减贫，脱贫攻坚能助推区域发展；但二者在具体目标和着力点上又有所区别，区域发展侧重经济总量的发展，脱贫攻坚侧重贫困人口的精准脱贫。过去，我国扶贫的主要特点是“大水漫灌”式，以推动贫困地区整体区域发展为主要手段。在贫困人口量大面广、分布集中的情况下，通过实施区域性开发，加快区域发展，改善贫困地区的生产生活条件，能有效地从面上推动贫困地区大规模脱贫减贫，区域发展对带动脱贫的“溢出效应”明显。因此，在贫困发生率较高的背景下，“大水漫灌”式扶贫是一种有效的方式。但随着贫困发生率的逐步降低以及整个宏观经济环境的变化，特别是收入分配不平等程度的扩大，贫困人口越来越难以享受经济增长的益处，经济增长对贫困人口脱贫减贫的边际效应下降。经济总量高速增长，而贫困人口依然大量存在、难以脱贫，这是目前真实的写照。同时，脱贫攻坚任务繁重，资金需求缺口巨大，但财政资源、银行信贷资源有限，贫困地区对信贷资源的承载能力也有限，到2020年，要实现贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽的目标，只能实施精准扶贫精准脱贫基本方略，必须变“大水漫灌”为“精准滴灌”。在这个背景下，“精准”成为新时期扶贫最鲜明的特征。

“十三五”时期，如何协调好区域发展和脱贫攻坚的关系，笔者认为就是要突出脱贫攻坚，坚持“精准”导向：一是要以“贫困人口脱贫”为出发点开展项目选择，坚持有所为有所不为，优先支持覆盖贫困人口多、脱贫带动成效明显、内生动力强、示范引领效果好的扶贫项目；二是紧密结合当地资源禀赋，因地制宜着力抓好产业扶贫。基础设施建设也要以脱贫攻坚为引领，围绕夯实产业发展基础进行重点支持。

应坚持政府主导加强与各级政府的合作

《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出，坚持党的领导、坚持政府主导是打赢攻坚战的基本原则。政策性银行服务脱贫攻坚必须坚持政府主体责任，服务政府脱贫攻坚规划。同时，还应该加强与各级政府的合作，发挥自身优势，主动作为。一是积极为地方政府提供融智服务。主动参与各级政府“十三五”扶贫规划的研究制订，发挥引导作用。协助地方政府整合多方资源，形成扶贫合力。二是积极协助地方政府搭建扶贫开发投融资主体，打通扶贫资金流通渠道。鉴于我国扶贫开发实行“中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实”的体制，各省级政府应搭建省级投融资平台统一承接扶贫资金。同时，为打通扶贫资金落地的“最后一公里”，保证具体项目的顺利实施，市县政府也应成立专门的扶贫投融资平台；政府要整合优质资源支持其壮大资产，增加经营收入来源，实现财务可持续；可以鼓励省级投融资公司控股市县政府成立的扶贫投融资公司。三是推动政策性金融扶贫实验示范区建设，积极探索政策性金融融资优势、地方党政组织优势和扶贫部门政策优势充分结合的有效模式。通过在实验示范区先行先试，推动政策性金融扶贫制度创新、产品创新、管理创新，为政策性金融扶贫乃至全国金融扶贫工作开展积累经验，提供可复制的模式。四是积极协助地方政府建立和完善能够促进政策性金融加大投入的保障机制和风险分担机制。协助地方政府利用财政专项扶贫资金、涉农资金、土地收益等各类资金，建立政策性擔保机构、风险准备金、产业发展风险补偿基金等风险缓释机制，支持扶贫项目建设和产业扶贫发展；推动地方政府购买服务层级上移和担保层级上移，减轻贫困县政府的财政支付压力，进一步放大融资空间；积极探索政府、银行、保险三方合作机制，完善农业保险对政策性贷款的风险补偿功能。

应聚焦“五个一批”全面发力脱贫攻坚

“五个一批”是新时期精准扶贫的重大举措，金融扶贫也应聚焦“五个一批”来谋篇布局、精准发力。一是统筹推进易地扶贫搬迁和后续产业发展。易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的“头号工程”。要紧紧围绕各省“十三五”易地扶贫搬迁规划，整体设计融资方案，支持各省全面完成搬迁任务；统筹考虑贫困搬迁人口和同步搬迁的困难群众，全面满足易地扶贫搬迁项目的融资需求，确保项目顺利实施。精准定位1000万建档立卡易地扶贫搬迁人口脱贫问题，协助地方政府统筹规划易地扶贫搬迁和后续产业发展，统筹制定融资服务方案，积极支持安置区后续产业发展，促进解决搬迁贫困户生产生计问题。二是扎实推进国家脱贫攻坚重点工程。积极开展贫困地区特色产业扶贫、光伏扶贫、乡村旅游扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、生态保护扶贫、教育扶贫、健康扶贫等精准扶贫贷款业务，并根据其带动贫困户脱贫情况给予优惠支持。积极推动扶贫过桥贷款运作模式，对有稳定还款来源的扶贫项目提供过渡性资金支持，解决财政资金到位的时间错配问题。探索对地方中小银行、合作金融机构、村镇银行、地方扶贫投融资主体及其他相关主体的委托贷款、批发贷款模式，实现对贫困村、贫困户产业发展的精准信贷支持。三是发挥好农业农村基础设施建设贷款对贫困地区脱贫的支持作用。要降低贷款准入标准，重点支持贫困地区交通、水利、能源等基础设施和文化、医疗、卫生等公共服务设施建设，积极支持贫困地区农村危房改造、传统村落保护、人居环境整治等民生工程，加快改善贫困村生产生活条件，扎实推进美丽宜居乡村建设。

应坚持创新引领不断完善服务功能建设

坚持创新引领，是全面贯彻党中央、国务院脱贫攻坚战略部署，做好新時期扶贫开发工作的强大动力，是精准对接贫困地区、贫困群众金融需求，实施金融精准扶贫、精准脱贫方略的现实需要，也是农发行创新体制机制发挥在金融扶贫中骨干引领作用的必然要求。在宏观经济下行压力大、贫困地区信用环境建设滞后、扶贫配套政策支撑尚不完善、金融精准扶贫政策要求高的大背景下，做好新时期政策性金融扶贫工作，必须加大创新力度，把创新作为源泉和动力，突出目标导向和问题导向，不断推进体制机制创新、资源配置创新、合作方式创新、信贷产品创新、管理模式创新、服务内容创新，进一步完善政策性银行功能，全力服务国家脱贫攻坚战略的实施。同样，地方政府也需要加大创新，在涉农资金整合使用、信用担保机制建设、风险补偿机制建设等方面要加大实践力度，为政策性金融扶贫资金投入创造良好的金融生态环境。

应健全体制机制做到以服务脱贫攻坚统揽全局

体制机制是充分发挥农发行金融扶贫主力军作用的重要保障。一是要进一步健全和完善组织体系。总行已经建立了扶贫金融事业部。在有扶贫任务的省份和地市设立农发行扶贫金融事业部分部，理顺事业部运行机制，强化统筹协调职能。贫困地区中无农发行机构的县，要积极争取有关部门支持，逐步增设农发行机构。要加强扶贫队伍建设，努力打造一支有理想、有情怀、能战斗的脱贫攻坚队伍。二是要建立有效的工作机制。要制定省级分行脱贫攻坚工作考核办法，纳入全行绩效考核评价体系，充分发挥考核的 “指挥棒”和“牛鼻子”作用。要出台扶贫业务管理流程，进一步明确扶贫贷款认定标准、规模管理、产品出台及业务推动的基本程序，形成顺畅的运作机制。要建立政策性金融精准扶贫贷款统计体系，科学、准确、客观反映政策性金融扶贫投入和扶贫成效。三是要加强信贷风险管理。强化扶贫贷款政策性、精准性、风险性审查，实施扶贫贷款单独标识、单独核算、单独管理，确保扶贫贷款专款专用。切实加强扶贫贷款风险防控体系建设，确保扶贫贷款放得出、管得住、可持续，严防信贷资金被挤占挪用。

应提供外部政策支持形成政策性金融扶贫的有力支撑

从理论和国际经验看，政府的支持是政策性金融扶贫健康可持续发展的有力支撑。一是积极争取为农发行金融扶贫提供长期稳定的低成本资金来源。政策性银行实行特惠金融扶贫必须有长期稳定的低成本资金来源作保障。中央文件已明确提出“运用多种货币政策工具，向金融机构提供长期、低成本的资金，用于支持扶贫开发”。相关部门应进一步创新货币政策工具，对目前水利、交通、棚改等领域使用的PSL（抵押补充贷款）等货币政策工具，允许在扶贫开发领域使用；针对扶贫发行扶贫金融专项债券，专门用于扶贫信贷资金筹集，可由国家指定的金融机构购买，由中央财政贴息，拓宽低成本资金来源渠道，把中央的货币政策支持措施落实到位。二是单独安排或保证农发行扶贫贷款信贷规模。脱贫攻坚信贷资金需求量巨大，需要人民银行在信贷规模上给予特殊政策支持。对农发行用于扶贫开发领域的信贷投放应单列信贷规模，更好地满足贫困地区金融需求。三是对政策性金融扶贫实行差别化监管、尽职免责。农发行支持脱贫攻坚政策性特征极为明显，当前对农发行金融扶贫没有特殊的监管政策。农发行已按中央要求成立了扶贫金融事业部，并建立了单独的贷款认定、数据统计、财务核算体系，应对政策性金融扶贫业务在税收减免、拨备计提、不良贷款容忍度、风险资产计算权重等方面给予特殊政策。由于产业扶贫是带动贫困人口脱贫的重要途径，但贫困地区的产业发展基础薄弱、承担市场风险的能力不强，在产业扶贫领域增加贷款投入风险相对更大，对农发行在产业扶贫领域贷款的监管容忍度较其他领域的贷款应进一步区别对待，适当提高。