环境税收的产业功能与规制效应分析

2017-03-10 07:05赵忠龙

暨南学报(哲学社会科学版) 2017年1期

关键词：规制税收工具

赵忠龙

(云南大学法学院，云南昆明 650000)

环境税收的产业功能与规制效应分析

赵忠龙

(云南大学法学院，云南昆明 650000)

环境税收能够使得一定程度污染负外部效应得到内部化的解决方案，从而实现一定程度的社会收益。环境税收工具不仅是本国治理环境负外部效应的内部化解决途径，同时也是转移本国污染排放的有效途径。我国完善环境税收工具法治，既需要考虑我国自身的产业结构调整，维持经济的稳定和持续增长，又要适应国际贸易竞争格局。置环境税收工具于国家治理体系中，能够动员每一个社会利益相关者参与节能减排，推动整个社会的绿色发展。

环境税收；产业政策；污染转移；环境治理

一、问题的提出

随着人们愈加重视和保护生态环境，绿色经济和绿色贸易的浪潮正日益深刻影响着国家间贸易的秩序与格局，以及一个国家的经济结构和经济增长方式。基于“控制污染”和“社会福利”的政策考量，很多国家政府开征环境税以矫正环境污染的外部效应，以缓解贸易与环境之间的冲突。贸易产生的主要原因之一即在于产品差异所导致的市场需求，自然、地理和历史条件的差异塑造了不同地区的资源禀赋，同时也由于发达国家和发展中国家经济社会发展阶段和水平的不同，使得各国之间的贸易环境规制政策也有很大差异。与发达国家积极的环境规制政策不同，发展中国家的环境政策总体趋于保守，发达国家往往运用严格的环境负外部效应规制工具排除或限制发展中国家产品和服务的进口，近年来发生多起因环境负外部效应规制工具引发的贸易争端，主要原因即在于此。

自由贸易秩序是指国与国之间免关税的货物及服务流通，与贸易保护主义相反，已是当代国际经济秩序的基本共识。普通关税、配额和许可证等传统贸易工具与国际自由贸易的基本理念和制度设计相冲突，往往招致对等报复。近20年来世界关税水平总体下降，目前，发达国家平均关税水平在3.2%左右，发展中国家平均关税水平在10%左右。为了减少贸易摩擦，实现环境保护与产业发展的多重目标，很多发达国家开始探索内容合理、形式合法的新型国际自由贸易中环境负外部效应规制工具，而兼具资源优化配置、增强企业竞争力以及促进可持续发展等多重功效的环境税收则成为最典型的环境负外部效应规制工具。包括WTO在内的多边贸易安排和发达国家主导的多边环境协议(Multilateral Environmental Agreements, MEAs)、区域贸易协定(Regional Trade Agreement, RTA)都有涉及环境负外部效应的规制工具，并通过设置环境税收标准采取不同程度的贸易限制措施来协调环境与贸易。

出于“控制污染”和“社会福利”的政策目的，很多国家政府开征环境税以矫正环境污染的外部效应，以缓解贸易与环境之间的冲突。环境税收和其他规制工具会影响环境污染产品生产要素的投入成本，成本上涨进而导致出口下降，从而抑制高污染高排放产品的产出。与此同时，符合环保标准的产品因为成本降低而产量增加，整个产业结构和资源配置朝有利于环境保护的方向发展。美国是全球最大的环保产业和绿色设备出口国，每年仅环保产业的国际贸易顺差就超过60亿美元。美国发展环保贸易的政策目标是：国内生产总值每个单位减少20%～25%的原料使用，减少40%～50%的垃圾排放。中国政府也承诺到2020年单位二氧化碳排放要比2005年下降40%～45%，同时提升绿色产业的国际竞争力。环境税收的理论基础是“庇古税”理论，对于生产者生产过程所导致的负外部效应，政府可以对其课税(税额为私人成本与社会成本的差额)以限制其生产，同时政府还可以运用征税所得补贴产生正外部效应的生产者，对于生产者而言，边际收益与边际成本交叉点的产量将会实现利润最大化。即对正外部性进行补贴，对负外部性进行课税以使私人成本接近于社会成本，将行为的负外部性成本完全给以内部化。我国的市场经济机制尚不健全，在确认和保护产权的理念与机制尚未完备的条件下，排放权交易市场的发展受到很大制约。垄断企业所形成的利益集团往往对排放权交易具有较大的话语权，能够影响不同行业之间的许可证分配，减损政府优化能源结构和产业结构的政策效果。比较而言，环境税更加有利于政府的公开与透明，社会公众的接受程度更高。环境税能够反映污染治理成本与环境治理收益的市场价格机制，将对我国优化产业结构和能源结构起到极大的推动作用。

二、两国间两种商品的产业模型框架设定

(1)

<0<

(2)

生产潜力函数涵盖了污染作为一种或两种产品生产的附带结果的情形。A国政府可以通过立法或实施产业管制政策对生产投入要素进行调整或替代，从而实现污染排放的减少，既有可能产生污染的要素，也有可能不产生污染的要素。B国的生产可能性边界与此类似：

(3)

(4)

A国和B国的污染总量分别为：

λz

;

∈(0,1]

(5)

即A国(B国)的污染总量包括两个部分：本国排放量

(

*)和从另一个国家流入的跨境污染量

λz

(

λz

*)。当

<1时，国内排放给本国造成的边际损害大于外国排放，而当

=1时，污染就是一项全球公认的危害。

(

ηZ

;

φc

(6)

B国参数的设定与此类似：

(7)

三、环境税收等于污染排放边际损害的国内解决方案

在封闭经济的国家里，生产

商品的所有成本来自国内，即x=c，同时

商品的所有成本也来自国内，即y=c，本国转化率等于生产要素的边际替代率，即本国福利最大的效用函数是：

(8)

(9)

上述函数的前提是假定政府是公共利益的天然代表，但是具体的经济活动主体在自己的经营决策过程中并不一定会考虑上述因素，对他们而言，利润最大化诉求可以表述为：

(10)

(11)

(12)

(13)

如此，环境税收的征收能够在理论上抵消污染排放的边际损害。对于单个国家解决国内问题而言，上述方案无疑在理论上是最佳的，但是实际上单个国家更可能倾向于将污染排放置于国门之外，即运用环境税收鼓励污染排放出口，直接进口制成的产品。当然如果多个国家也可能基于多边贸易协议(如TPP)，达成类似的内部化污染排放环境税收解决方案。

国内已有多位学者运用可计算的一般均衡(Computable General Equilibrium，CGE)模型对环境税进行了相关的研究。何建武、李善同建立中国经济—环境CGE模型，分析了自由贸易对中国环境的影响，中国减少二氧化碳排放的效率，以及参加碳排放国际公约对中国经济的影响，论证了能源税和环境税的征收对于我国经济增长、能源需求、环境状况以及收入分配等方面的影响。张友国、郑玉歆运用CGE模型分析了环境税对中国关税发展的影响，并且运用全球贸易分析模型(Global Trade Analysis Project，GTAP)探讨了其他国家之间自由贸易措施对中国国际贸易的影响。较多研究环境税的宏观实施效果，较少关注减少传统污染物的产业影响效果，较少与我国现行税制和税收中性原则进行结合论证。二氧化碳是否与全球温室效应之间存在必然关联仍然有较大争议，同时税制结构和税收中性政策将在很大程度上影响环境税收实施的社会效果，因此需要进一步补充论证。

四、环境税收作为产业政策工具的评估与分析

(一)环境税收规制

于维生、张志远运用政府与企业之间，社会总福利水平最大化、自身收益最大化低碳技术水平、企业最优产品价格和最优产量，三个阶段的博弈模型，探讨了我国碳税政策的可行性与方式选择问题，认为无论是统一碳税还是差异碳税都能促进企业研发低碳技术，统一碳税对社会整体福利水平影响更大，差异化碳税的产业政策效果更为明显。张明文、张金良、谭忠富、王东海利用1995—2005年我国GDP、能源消费和资源税样本数据，通过构建基于面板数据的计量模型，认为征收碳税能够提高我国大部分地区的经济规模，同时对东部地区的能源消费具有抑制作用，但扩大了大部分地区资本所有者和劳动者的收入分配差距，对中西部地区的产业结构具有优化作用，提高其能源使用效率。赵玉焕、范静文在对基本引力模型进行改进的基础上，引入一组碳税政策变量构建了碳税对能源密集型产业国际竞争力影响的计量模型，发现碳税对能源密集型产业的国际竞争力有显著的负面影响，尤其是对区位敏感型产业国际竞争力的影响更明显。假设中国开始征收环境税，很可能会导致部分产业从中国向周边国家转移，是这里继续分析的关注点。

A国和B国的支出函数分别为：

(

{

λz

})；

(

{

λz

})。

通过两国的收入限制和市场结算条件来表示等式

(

{

λz

})=

(

(14)

(15)

(16

)

(16

)

(16

)

计算等式(14)和等式(16

)的总微分，得到:e

u+(eη-t)

z+eηλ

z=(R-e)

p；

z=-Rtt

t-Rpt

(17)

与此类似，计算等式(15)和等式(16

)的总微分，得到：

(18)

至于

，通过将等式(14)进行微分，得到本国的最佳反应函数是一个关于外国税收设定的函数:

(19)

第一项的贸易效果能否实现，取决于A国是否是X商品的净进口国以及X商品的污染强度，后者反过来决定了因污染税

变化而使X的价格发生变化的方向。第二项是

的变化对国内污染的影响：当

增大时，国内的污染排放降低。国内环境税增加导致污染强度高的商品生产量减少，在贸易条件之下，这种商品的国际价格就会上涨，国外的生产和排放增加。因此，最后一项就是跨境污染的影响，并且反映了碳流出的影响。

与此相似，设外国最佳反应函数为：

(20)

(21)

相对应的是，B国封闭经济状态下最优污染税为：

(22)

但在自由贸易条件下，

和

都会受到其他国家环境政策的影响。化简以后，计算等式(16)的总微分，得到:

(23)

(24)

(25)

(26)

(27)

(二)环境税收对污染治理的影响

环境税收(

)对污染治理的影响可以表述为：

(28)

(29)

等式(29)表明，如果B国同时也实施与A国对等的环境税收法律，A国提高排放税税率将导致B国加强对污染的治理。原因在于

值变大将提高污染商品在国际市场上的价格，进而使外国增加该商品的生产量和污染排放，B国的排放税收入增加，使B国治理公共污染的活动也增多。

因此，可以计算出污染税提高对国内污染的影响：

(30)

(三)环境税收与社会福利

武康平、童健在一般均衡模型的生产函数中，考察了环境污染的负外部效应对微观企业内生性环境治理动机的影响，论证了微观生产单位的成本参数内生决定了最优的环境治理技术研发投入水平。结论认为，随着GDP中包含环境税赋比例的提高，环境污染治理技术研发投入、经济增长、社会福利水平都会得到提高，污染物的排放总量不断减少；环境税收的收入一旦设定为环境污染治理补贴，政府环境政策的决策空间将得到较大的拓展，同时有效降低环境政策的实施难度。环境税收通过对微观企业行为的影响，可以最终达到改善社会福利的目的，不仅适用于中国，同样可能适用于国外。但是如果从中国与周边国家经济竞争与环境保护的视角而言，环境税收是一把双刃剑。如果两国同时以非合作方式选择污染政策，而且开展自由贸易，那么在对称的平衡中，有如下几点结论。

(1)如果污染是一项全球公认的危害，也就是当

=1的时候，则与国家间可交易指标相当的污染税和与国家间不可交易指标相当的污染税是相等的，并且二者均高于以污染税为政策工具时的情况(排放降低)。(2)如果国际污染溢出较多，但并非完全溢出，也就是如果

∈(

,1)，那么，污染税等值对国际间不可交易指标而言就是最高的，在国际间可交易指标的情况下就属于中等水平，而在污染税作为政策工具的时候就是最低水平。(3)如果发生了国际污染溢出，但是并不严重，也就是如果

∈(0,

)，那么，污染税等值对国际间不可交易指标而言就是最高的，在污染税作为政策工具的条件下就属于中等水平，而在国际间可交易指标的条件下就属于最低水平。(4)当不存在国际污染溢出时，也就是当

=1时，国家间不可交易指标和污染税带来的税收等值(和污染水平)相同，该税收等值等于有效水平，而国家间可交易指标会导致污染税等值降低和污染水平升高。

从这些结果可以直接做出下面的判断。

最后，当污染不是全球公认的危害时，国际可交易指标的相对失效并非由碳输出造成，而是由国外企业购买排放指标的销售收入增加造成的。从国内福利方面来看，政府从出售国内排放指标获得的收入并不会使福利水平升高，而是由向国外出售排放指标而实现的收入增加提高了国内的福利水平(仅从全球角度看，这只不过是一种福利的转移)。因此，在国外指标水平一定的情况下，本国政府知道，如果自己签发更多的排放指标，全球的累计污染量将会增加一个单位(与指标不可交易条件下的结果相同)。本国政府还清楚，这些指标的一部分(在对称的平衡中，将会是50%的指标)将被出售给外国的企业，这样如果为指标支付的价格tz超过外国污染增加对国内经济造成的边际损害eηλ，那么指标出售得越多，则获得的利益就越多。所以，可交易指标的问题并不是碳输出，而是销售指标得到的收入造成的影响。最后需要注意的是，当碳输出的效应比较小，而且污染溢出对福利的影响也比较小时(如|β|较大或者λ较小时)，污染税的效率很可能高于可交易指标，但当碳输出较多且污染溢出对福利的影响较大时，可交易指标将会是更好的选择。

无法得到最佳方案的唯一原因在于无法对国际污染溢出进行内化，所以不同政策工具造成的福利水平的排序与税收等值保持一致，因此，在

∈(0,1]的任何一种情况下，非合作方式下的平衡带来的福利水平都会低于合作方式下的平衡，并且，对于

∈(0,1)的所有情况，采用国际不可交易指标的结果都要好于采用国际可交易指标和污染税的结果。只有当

，也就是国际污染溢出对福利的影响非常大且在征税的情况下碳输出也非常大时，国际可交易指标才会带来比污染税更高的福利水平。

五、我国运用环境税收实现绿色发展的政策思路

(一)税收中性原则与产业结构调整

我国现有部分税制设置与绿色发展和促进循环经济的理念背道而驰，从“单程式经济”向“循环经济”增长方式的转变需要建立与我国国情相适应的生态税收制度，这也是我国运用环境税实现绿色发展的基础。环境税的开征会增加一些产品的成本，导致这些产品价格的上涨，接着改变环境税开征之前的供求关系、企业产出策略和相应的市场结构。企业产出策略又会反向影响生产者剩余、消费者剩余和环境质量水平。李香菊、赵娜通过博弈模型考察了上述两个阶段完全垄断企业与政府的博弈行为，在既定环境税率之下，讨论了税收中性原则下企业利润最大化和社会福利最大化问题。结论认为，环境税率和其他税率与企业生产总量和污染排放总量成反比；当政府的税收收入较少时，环境税率与排污的边际损害程度呈现先扩大后缩小的趋势；而当政府税收收入较高时，环境税率随着排污的边际损害程度的提高而增加。基于税收中性原则，环境税的开征应当最大限度减少对经济运行的负面效应，尽量不增加纳税主体的总体税收负担。应结合我国产业政策和贸易竞争考量，基于宏观测算环境税收入总量，配套实施所涉产业工资薪金所得的免征额，对企业环境保护的研发和实施进行税收优惠。对企业根据《2013年国家先进污染防治示范技术名录》和《2013年国家鼓励发展的环境保护技术目录》切实减少污染物排放的，给予税收优惠或者税收减免。通过税收中性原则的改革措施，一方面能够帮助优化现行企业税制结构，另一方面有益于我国环境税的具体实施。

与我国“一带一路”发展倡议优化国际贸易主张相对应的是，美国、欧盟、日本等一再祭起贸易保护大旗，推出多边贸易协议，客观效果即运用环境税收工具制约中国和其他发展中国家的贸易出口。税收工具本身应当遵循中性原则，在市场机制对资源决定性配置的前提下，尽可能地降低对市场机制本身的影响。作为连接经济与生态的环境税收，在产业调整中不仅是本国治理环境负外部效应的内部化解决途径，同时也是向国外转移本国污染排放的有效途径。如果政府使用环境税收工具，可能形成这样一种平衡状态：两个国家同时使用较低的税收工具，所得到的福利水平低于封闭经济下的福利水平。这种向下的竞争的出现不是因为贸易条件的作用(因为平衡状态下不存在贸易行为)，而是因为在开放的经济体内，政府从战略的角度上放松了出口环节对环境税收的管制，减少了从国外进来的发生跨境污染的机会(以及在自由贸易平衡中减少了“碳流出”)。在使用(不可以全球交易的)排放指标(而不使用税收工具)时，不会出现这种向下竞争的现象。但如果国际间允许买卖排放许可证，并且污染不是全球公认的危害，就会出现向下的竞争。所以在对称的自由贸易平衡中，使用不可以在国际上进行交易的排放指标工具，污染水平是最低的。各国之间如果维持相同或接近的环境税政策，税收中性原则就会发挥作用，市场机制本身就会推动一个国家的产业结构实现优化。对于我国而言，设置环境税工具不仅有助于我国与主要贸易伙伴之间分配和交易排放指标，缓解我国商品出口的环境税负担，而且在供给侧有利于倒逼国内落后产能的淘汰，促进新兴产业的发展，最终实现经济发展方式的转变。

(二)环境税收法治与环境税收入用途设定

排放指标的分配和交易，需要明晰碳排放行为和污染行为的产权，界定产权需要明确的立法依据，在立法技术上主要体现在征税客体的确定方面，我国之前施行的环境行政收费是不足以满足国际排放指标交易要求的。根据税收法定原则要求，一切税收行为必须于法有据，纳税主体、课税对象、税基、税率、税收优惠等基本要素均应有法律加以明确规定。随着《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》的公布，环保税立法及“费改税”迈出了关键性的一步，推动着环境税收法治的实现进程。环境保护费改税的核心在于征税客体的确定，通过环境税的开征将污染行为的外部性予以内部化。在《征求意见稿》中，环境保护税的税收构成要件基本上得以呈现，且对目前我国亟待开征的水污染税、二氧化硫税和垃圾税等做了规定。传统的公共财政和税收法治理论认为，所有的税收收入都应该进入公共财政资金池，包括环境保护在内的全部公共物品都有平等的机会使用公共财政，对税收收入用途设定为特殊目的持一定质疑的态度。但是就各国环境税实践而言，大部分国家都将环境税收入用途设定为环境保护。美国《综合环境反应补偿与责任法》(

Comprehensive

Environmental

Response

Compensation

and

Liability

Act

)又称“超级基金计划(Superfund Program)”，明确大部分环境税收用来支付环保项目开销。法国环境税法对硫磺排放、挥发性有机物和二氧化氮征收的税收收入都被指定用于污染企业的减污投资。环境税收入用途设定是实现税收工具的前提，也是我国讨论环境税的特别问题。税收由财政收入目的税和非财政收入目的税之分，开征环境保护税是为筹集财政收入还是在于调整特定经济行为，意见稿亦未给以明示。通常而言，税收须以财税收入为主要目的或者附属目的，否则便不是真正的税，仅是借助于税收形式的规制工具。环境保护税作为一种行为税抑或特定目的税，主要就是通过环境税收工具来规范环境危害行为，从而达到保护生态环境的应然目标。而且为了更好地实现规制目标，必须考虑其激励效果，比如企业自觉治理污染的行为应在税法中予以体现，且给以适当奖励。当然，尽管环境保护税不以财政收入为主要目的，所谓“环境税收越少，环境保护的效果越好”，但作为一项税势必会产生一定的收入。而对于其收入，属中央税、地方税还是中央与地方共享税？列入一般公共预算还是政府性基金预算？意见稿理应予以明确。相比而言，环境保护税专款专门用于环境治理更为妥适，亦更能为纳税人所接受(污染者付费或使用者付费原则)，大多数OECD国家的做法便是例证。即为实现环境的代际公平和可持续发展，仍应坚持专款专用原则，将环境税收入专门用以促进环境与资源的保护与污染的治理，合理设计环境税费的使用制度，建立健全相应的部门协商机制，夯实税制文本及运行的价值基石。当然，环保税在收入归属和使用上应当更多地向地方倾斜，由地方政府承担更多的环保职责，促进中央与地方在环境治理上责任的清晰分工与定位，理顺中央与地方在环境保护层面的权责，保障国民健康福祉和社会经济平稳发展的实现。

(三)环境税与其他财政工具的衔接

只有放在国际贸易竞争的视角下，讨论环境税收工具的规制效应才是有价值的，全球化背景下外部性问题的内部化解决早已转化为一国之内部化，甚至是贸易协议签约国之内部化。中国面临环境税负担的众多产业，也多是在西方国家转移污染成本的背景下产生的。环境税收工具作为环境规制工具中的一种，不仅要考虑环境规制工具之间的组合配置，更要深层次考察不同财政工具之间的有效衔接，比如跟污染产品税的关系，跟排污交易的关系，企业购买的污染检测设备是否可从排污税中抵免？在税法中应有具体明确的规定。根据国家“十三五”发展规划，逐步适时扩大征税范围，充分发挥环境税收的调节功能，鼓励引导生产厂商积极改进生产工艺和污染治理技术，减少排放污染物，同时积极发挥国际贸易背景下环境税收工具的作用，鼓励生产厂商适应国际竞争，选择适合的污染治理模式，优化配置资源。也正因为如此，国际贸易中环境税收规制工具效用的综合发挥不应仅仅局限于环境保护税的开征，还应将“税制绿化”理念融入到整体的税制设计中去，扩展税制绿化度。对环境保护税具体税种的设计应区别对待，既要有污染税、资源税、能源税等约束性的环境保护税种，也要有更具针对性的环保产品、环保技术、环保投资等的税收减免机制，在量能课税和可持续发展原则的指引下对出口贸易给以适度的低税率乃至减免税，激励国际贸易更好更快地发展，维护我国正当合法的国际贸易利益。

(四)环境税与国际环境治理

在全球化的时代，资源的配置也是全球性的，不仅人员、商品和服务会跨越国境，污染物的排放也是全球性的，如此没有任何一个国家能够独善其身。外国片面追加中国企业的环境税负担，虽然未必有利于该国的环境治理，但却可能损害国际贸易可能带来的福利收益。我国也应积极参与国际环境治理，特别是结合我国产业结构调整，积极运用环境税收工具维护我国国家环境安全和贸易利益。在进出口环节实施的环境税收应当有益于环保技术、环保设施和环保材料的引进，比如为防止境外污染向境内的转移，应对不利于生态环境保护的产品和设备采用较高的税率征收环境保护税。此外，关税作为保护本国产业发展及调节国际贸易活动的重要利剑，有财政关税和保护关税之别，各自以增加财政收入和保护本国民族经济的发展为主要目的，因此在国际贸易中我国应充分发挥关税的积极功用，适当降低关税税率，对于进口污染严重的商品要提高关税税率。环境税收不仅直接表现为资源税、城镇土地使用税、耕地占用税等税种，而且可能体现为一定环境治理政策目标之下各税种的实施方案。而在广义上，环境税收可能渗透于经济社会的各个领域，涉及生产经营的每一个领域、每一个层次、每一个过程和每一个方面，因而要求在生产经营的每一个环节考虑环保因素。在全球化资源配置的贸易体系中，运用环境税收工具将环境治理纳入国家治理体系之中，动员每一个社会利益相关者参与节能减排，推动整个社会的环境治理从“末端治理”走向“污染预防”。在国际贸易中，应将环境税收法治理念纳入国际贸易的各个方面，以税收为主要规制工具、以法治为治理环境的基本方式，明确税收规制环境行为的权利、义务及责任，有效规制环境负外部性效应，促使生态法治和国际贸易利益诉求的实现。

[责任编辑王治国责任校对王景周]

[收稿日期] 2016-03-21

2016-03-04

赵忠龙(1976—)，男，甘肃民勤人，云南大学法学院副教授，法学博士，云南大学发展研究院理论经济学博士后，主要从事法律经济学、财税法等研究。

国家社会科学基金项目《公用型资源产品价格法律规制研究》(批准号：14BFX184)。

1000-5072(2017)01-0096-10