河流有河长了

夏青

流域治理，任重而道远，在看到成绩的同时，要充分认识到

这项事业的艰巨和人民赋予的使命，看到希望，保持乐观，继续努力

“每条河流都要有‘河长了”。

习近平总书记在2017年的第一天讲出这句话，拉开了中华大地新“大禹治水”的序幕，让全国人民对中国治水前景激动不已。

我作为中国水污染治理四十年的亲历者，治水的初心、本心、真心，种种历练、桩桩往事均浮上心头，真羡慕应运而生的河长们，赶上了绿色发展的新时期，中国治水大业因为河长制进入新境界。这里我想就治水不忘初心、不违本心、不负真心说几句。

不忘初心

中国水污染防治的起点起于1976年，是从官厅水库水源保护项目开始的，曲格平、李宪法、王华东等在舆论界争论社会主义国家有无污染时，举起了中国水源保护的环境保护大旗。我跟着这些老师从十年水利之路转行进入环保，那个年代环保人的初心都在于改善环境质量。记得当时张家口环办主任殷鹤声的口头禅是“保卫党中央，保卫毛主席，一滴污水不能进洋河”，于是，我们编制了洋河水质规划;随后，黑龙江环办主任刘洪年支持我们引进莱茵河水质规划专家进行指导，将一松花江和二松花江冰封期水质进行水质模拟，这是中国在一个流域首次使用水质模型，一个普通的省级环保官员组织完成了这一技术跨越;1981年国家首次设立科技攻关项目，当时的国环办颇有远见的把环境背景值、环境容量这一环境基础工作放在首位，我有幸负责沱江、湘江、深圳河一江两河的环境容量研究部分，也是在当地环办负责人的全力支持下攻关成功的，这些围绕环境质量达标，用数学优化的方法组织污染源排放的系列成果，诸如输入响应分析、污染源线性叠加，都表明中国水污染防治的高起点。世界著名的环境系统工程专家都看好中国环境系统分析的前景，清华大学、中国环境科学研究院等单位的环境系统工程研究机构就是在那时起步的。那时的治河初心都由环保人为改善环境质量出力的行动来体现，没有更多的部门参与，而且这些初心当时都转化为投资优化，保障河流达标的实施方案，在源头治理减少投资方面很有特色，国家授予科技进步二等奖。我在1986年代表国家环保局向李鹏等国家领导人汇报这些成果，环保人的初心获得称赞。

为了夯实中国水污染防治的基础，首任国家环保局局长曲格平还带领着我们建立了中国地表水水质分类管理系统，确立了“高功能区高标准保护，低功能区低标准保护”战略;建立了年限制排放标准，给予工业部门提前进行工艺改造和尾端治理的准备时间;开始了“一厂一个标准”的排污许可证探索，为改变1973年“一刀切”的浓度控制标准开辟了排污总量控制新思维;通过全国城市水污染控制规划试点示范，形成了划分控制区、控制单元进行污染源排放和水质达标间建立输入响应关系的基本路线。所有这些努力，都为1995年国家提出“向污染宣战”、开展“淮河还清”战役、中国治水进入流域级创造了技术支撑条件。

淮河流域治污促成了环保、水利、建设三部门的合作。治污规划由环保和水利部门联合牵头，由我和淮河水保局负责人共同担任淮河水污染防治规划编制负责人，有了二十年技术积累，中国第一个流域治污规划划分了101个控制单元，在流域范围不均等的分配环境容量资源，在区域范围不均等的分配技术经济投入，通过对不同控制单元提出不同达标要求，将治污方案与水利调度相结合，突出了流域治污的新特点。

建设部门在中国流域治污中的突出作用也是从淮河开始的。为了让淮河水质还清，初步匡算需要将淮河点源COD入河排污量从150万吨削减至36.8万吨，意味着淮河流域每年40亿吨污水需要全部进入污水处理厂，达到90mg/L的排放水平，这相当于京津沪建国以来兴建的全部污水处理能力。在我们还在为投资支撑何处寻觅之时，时任国务院环委会主任宋健批准了这一规划，自此开始了全国兴建城市污水处理厂削减排污总量的行动。在这一行动中，国家发展改革委联合财政部为地方修建污水处理厂提供30%的配套资金，为中国形成16000万吨污水处理能力提供了有力支撑，这是中国水污染防治初心最切实的体现。但值得注意的是，在二十年大力兴建污水处理厂、削减水污染物排放总量的行动中，很多地方误把实现总量指标当成目标，只对上污水处理厂项目感兴趣，忘记了初心是改善环境质量。削减排污总量只是手段，污水处理设施只是工具。所以强调河长不忘初心，是强调几代人都不忘的環境质量为核心。

在绿色、低碳、循环发展时代，环境质量达标的初心需要升华，国家发改委和环保部去年发布了343个优先控制单元限期达标的要求，将二十年的控制单元路线形成了聚焦战略;为了实现水资源、水环境、水生态目标的融合，国家发改委和水利部正在制定河流水生态恢复示范工程计划，环保部水环境管理司又在谋划将控制断面达标与生态资源保护和离任审计结合起来。这样，环境质量为核心的初心就会给河长更多的鞭策和动力。

对河流水质达标的要求也是与时俱进的。以南水北调中线水源地保护为例，丹江口水库及其上游除总氮指标外，全部达到地表水II类标准，为了确保丹江口水源地长治久安，实现总氮指标达III类，就需要对原来无总氮控制要求的汉江各水质断面按丹江口水库要求控制总氮，这项改变汉江水质控制要求的决策将是世界壮举，因为世界饮用水水质标准无总氮控制指标，仅在水库富营养化进程控制中需要控制总氮。更困难的是，控制汉江各断面高达1.5-3.0mg/L总氮浓度，需要畜禽养殖废弃物无害化、资源化、能源化;需要库区农田大规模的减少化肥、农药使用;需要农村厕所革命、污水处理，更有针对性的措施，所有这些要求都涉及到流域社会、经济发展。这是一个在丹江口库区及其上游水污染防治和水土保持“十一五”、“十二五”规划预见到却未能解决的问题，因为解决这一问题超出流域治污的传统思路。

如何进行科学决策？国家发改委地区司流域处刘晓明处长提出建议，把南水北调中线水源保护的任务与丹江口库区及上游社会经济发展规划结合起来，在绿色发展中做文章，找解决方案。这个建议使我们豁然开朗。初心是要随着时代成长的，在山水林田湖一个生命共同体的绿色思维中，生态环保已成为发展优势，“政治、经济、社会、文化、生态”五位一体的发展模式不能仅停留在口头上，要在为京津冀人民提供可靠水源上起作用，这是汉江河长应率先完成的示范，这正是河长制的魅力所在。可以预见到全国各级几千个一把手因为特色各异的治水需求被推上河长位置，将会导演出极为壮观的绿色发展示范，成为改善环境质量更有效的推动力。正是唯有不忘初心，才有初心升华。

不違本心

在决策和实践的过程中，做到不违本心是一件难事，既有部门权限和行政区限的认识分歧和地域约束，又有因技术偏见或知识局限引发的误导，都可能导致做不到不违本心。举一个很简单的例子，城市污水处理厂排放标准最严指标是一级A，但这是回用水标准，如果污水处理厂出水不回用，完全没有必要执行此指标。眼看着全国排入地表水甚至是干河沟的污水处理厂出水白白花钱达一级A标准，对这种环保过保护而乱花百姓钱的决策人，只能对其没有做到不违本心而叹息。其实，2005年国家发改委地区司和环保部科技司就为丹江口库区达一级A排水项目提出更改为达一级B验收，明确总氮控制要求执行丹江口库区水污染防治规划;2010年九部委为重点流域水污染防治“十二五”规划成立的指导组，城建口专家再次提出一级A总氮达标困难，需要补充甲醇为碳源，增加投资与环保理念相悖，这一建议在指导组内获得一致支持，并在全国重点流域“十二五”治污规划中没有出现达一级A标准的要求。现在，这样一个简单明确的问题，又在“十三五”规划中出现，全国各地不区分污水处理厂出水应执行排放标准？再生水标准？新生水标准？一律一刀切的执行回用水标准一级A，明明各地可以指定某项指标严于国家标准的地方标准，更可以通过发放排污许可证规定更严的排放总量，这种以环境质量为核心的精细化管理推不下去，只表明我们的治污行动还在空谈。要做到力戒空谈，也有一个很好的实例，那就是丹江口库区水污染防治和水土保持“十二五”规划初稿，因为叠加各类治理项目，违背了丹江口水源地原有的分区、分类、分级控制总体布局，把以环境容量为基础的总量控制方案抛弃了，引起各方意见。在这种情势下，国家发改委地区司毅然出面承担责任，重组编制组，重下编制任务，重新赴各省市进行动员，目的只有一个，不违本心，编出让各地政府满意的规划。功夫不负有心人，丹江口库区“十二五”规划确保了南水北调中线进京水质合格，一直稳定达到地表水II类标准。

另一个实例是我主持的南水北调东线治污规划，输水干线从骆马湖以北至德州全部是劣V类水体，大多数人认为这些污染河流的下游要治理好是不可能的。时任水利部部长汪恕诚学长却道出相反的思路，他说，如果这些发达地区先污染的河流不能治好，那只能表明中国的治污没有希望。我同意并实践了他的观点，在与他共同向温家宝汇报东线治污规划时，提出了“治、截、导、用、保”五字方针。其中的“截”字不是现在解决黑臭水体常说的“截污纳管”，而是对污水处理厂出水实施择段排放，这在欧美各国既有成熟的理论，又有成功的实践，但在东线治污中却多遇不解：江苏因为规划截污导流工程与市政工程产生矛盾，最终由发改委出面协调;徐州达一级B排放标准的污水处理厂出水在就近排放入安徽境内河流得不到允许的情况下导向盐城排海。我的本心是处理厂出水达再高标准也不能进输水干线，一定要让山东、河北、天津人民喝上真正的长江水，虽然一时受到误解，被扣上转移污染的帽子，但最终通过东线水全面达III级标准而获得理解;淮河流域污染严重的江苏区域，污水已全部导出，为污水处理厂出水寻找了新出路。当时，山东因为排入南四湖的41条河流地势所限，无处可导，在时任山东省环保厅厅长张波策划下，由环保、水利部门将污水处理厂出水纳入农业灌溉系统，先用做灌溉，后用湿地深度处理，形成了山东独特的“治、用、保”三字经验。令人赞叹的是，江苏、山东两省与南水北调东线治污有关的每个县领导都能把本县所属的每个控制单元因地制宜、因水而异的治理方案说出来，这要归功于发改委和环保部的几位司长，每个控制单元的治污方案都由他们严格把关，直至具备可实施条件，所以当曾培炎副总理决定江苏、山东两省自筹的每吨水0.5元治污费全部留给地方使用后，东线治污工程很短时间即取得显著成效。我负责编制的流域治污规划，南水北调东线治污是第一个成功实例，也是中国大规模治理黑臭水体成功的范例，依靠的就是一批不违本心的治污实干家。

实践是检验真理的唯一标准，能否在实践中克服困难，坚持初心和本心，对于每个河长都会是考验，对于为河长服务的技术支撑者能否战胜权界和区界，则是更大的考验。

不负真心

这里的“真心”首先是指全国公众追求水环境质量的迫切之心，其次是各地政府想为人民做点事多出政绩之心，第三是专业技术人员自身有道德追求有为绿色积德之心。所以若能有不负真心之举，实在是快乐满满。

我经历过一次不负真心的实践。2008年11月国务院首次批准的渤海环境保护总体规划是我主持编制的。当时因为部门间难以协调的陆海统筹问题，国务院领导要求国家发改委牵头制定渤海环境保护规划，在发改委领导提出无监督执行能力的困难后，国务院领导提出先编总体规划，为此国家发改委组织科技部、财政部、原环保总局、原交通部、原建设部、海洋局、水利部、农业部、林业局等部委和单位共同承担编制任务，成立了我任组长的编制组。还没上任，先得到一句告诫：编制工作一定要站在国务院的立场上，而不要站在某一部门的立场上。这是当时负责部委间协调的发改委黄微波处长给我的如何做到不负真心的灵丹妙药。

渤海环境保护总体规划有五大突破：一是确定以海定陆，从山顶到海洋全方位控污;二是确定以国务院批复的海洋功能区和水功能区为基础;三是要求2020年前水利部通过优化调度为渤海提供20亿方生态水量;四是要求农业部设计四千个村庄的农村面源污染防治项目，控制渤海富营养化发展趋势;五是环渤海建设生态林。这五大突破都是跨部门权界、跨行政区界的措施，改变了渤海污染防治仅依靠环保部门抓工业污染防治的旧格局，从渤海淡水资源日渐匱乏、赤潮问题日趋严重的关键问题入手，布局渤海环境保护。这一规划第一次在各部门联手搞好环境保护工作中阐明了形成合力的必要性和紧迫性，这也是发改委各级领导在规划编制全过程中不断强调的关键词。

在河长制执行之后，方方面面的真心都会集中于“少花钱、早达标”这个焦点上。国内有些河流由上市企业坐庄，动则百亿工程，叠加不同工程项目，把资本运作放在首位则很难达到不负真心;有些河流缺乏综合规划，上来就清淤，却没有底泥的水质贡献率报告和清淤的必要性论证，更没有清淤河段长度和深度决策依据和淤泥处置的环境影响分析，这种违背生态规律的做法也难以做到不负真心;更多的河流则显现专业的偏见：或强调原位处理，忽视自然循环，或强调景观建设，忽视水量水质的实质改善，或强调修库修闸，忽视污染源治理和控制。为了真正做到不负真心，河长们可以从购买服务入手，从服务中购买初心、本心和真心。

在中线通水前，受国务院委托前往十堰解决国家发改委提出的神定河水质达标标准更改问题。遇到的难题之一是能达高标准处理要求和低运行费的技术没有列入湖北省发改委的预选项目，但十堰市政府从县级污水处理厂长远运行保障方面考虑，有这个需求。反映到国家发改委，又是在国家发改委的支持下，将治污经费直接拨付项目执行县，允许十堰市政府重新招标，这一购买服务的标书要求神定河污水处理厂溢流水深度处理后，COD达30mg/L，氨氮达1mg/L的IV类水标准，确保南水北调中线通水时符合神定河进入丹江口水库控制标准，每吨水处理费用不得高于0.3元，每日5万吨处理规模控制在5000万元投资水平，要求自筹资金建设，建设运营一体化，达标后付款。这样的标书让政府规避风险，确保长期运营经费，也让公众看到水质达标验收的硬指标，企业具有高新技术得到显示的机会和获取利益的正道。项目的成功让所有人都有积德的感觉，十堰市政府也考验了投标单位的真心。

由于项目制成为中国各级政府追求GDP增长的基础，这种影响在河流治理上很有市场，需要通过河长制改变项目制分割“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的许多问题：首先是海绵城市必须突出节水优先和流域水循环，重在克服单纯追求城市发展GDP;其次是重点流域和黑臭水体治理，要突出系统治理和两手发力，重在克服缺乏合力和提高自然净化能力;第三是目标考核和河长责任审计，要突出环境投资效益分析，重在克服单纯计量工程、景观等有形指标。真正实现跟着公众感觉走，让以人为本真正成为河长们的座右铭。

河流有了河长，在决策如何以人为本、购买服务上，就有了更大的自主权，可以为不负真心做出正确决策，真正实现一河一策。我国各重点流域片区，最耐人寻味的是我国珠江三角洲地区，有着全国最丰富的水资源，也有着全国最雄厚的财力支撑，却成为全国黑臭水体最多的区域。这应该是河长最有潜力做出成绩的区域。按照生活、生产、生态三生空间融合的最高境界，珠江三角洲治河实践完全可以走出新路，因为最多的黑臭水体恰恰表明该区域水文调度、水工建筑物分布、污染源源头处理、污水处理厂效率、废弃物资源化等方面都存在短板，特别是投资优化、引入先进技术方面有薄弱环节，需要在河长领导下实现突破。这是不忘初心，不违本心，不负真心的最佳显身手区域，我们都愿在珠江三角洲诸河长领导下再做贡献。

河流有河长了，河长智库、河长基金都会出现，河长们将召唤我们参与新大禹治水，让我们把握时机，扎扎实实把河长制这件大事办好。