大数据时代公共管理的挑战及创新模式探究

张小红+费保升+方海+张栋

摘要：随着计算机技术与数据分析技术的迅猛发展，大数据作为数据资源与信息资本对公共管理创新产生重大影响，精准化的公共管理模式应运而生。大数据技术为提升公共管理的科学决策水平、服务能力、满足民众个性化需求以及提升社会风险管理能力提供了机遇，但也面临着大数据意识缺乏、信息安全、信息孤岛、人才匮乏等一系列挑战。应树立大数据思维意识，建构以大数据为中心，以政府为主导，企业、社会组织、普通民众等主体协同合作进行精准化管理的新模式。

关键词：大数据时代；公共管理；机遇；挑战；精准化管理

中图分类号：D609文献标识码：A文章编号：16721101（2016）05001105

随着互联网技术和数据分析技术的快速发展，大数据带来的信息风暴正深刻地改变着人们的生产、生活与思维方式。以互联网、物联网、云计算等信息技术结合而成的大数据时代信息浪潮的来临，越来越多的信息化手段被应用于公共管理领域，公共管理的时空境遇发生了重大变革。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，而政府部门是大数据最强势的拥有者，也是公共管理的最重要主体。因此，大数据能够为政府职能转变、管理服务模式创新提供关键的技术支持。大数据时代的公共管理面临着全新的機遇与挑战，各级政府应积极运用大数据思维与手段，通过制度与组织创新提升公共管理水平，开启公共管理以大数据为中心的精准化管理的新时代。

一、大数据时代的内涵与特质

（一）大数据时代来临

从2000多年前人类“烽火传讯”、“快马加急”到1876年贝尔发明电话，实现了人类声音首次传递；从远古结绳计数到1946年第一台计算机诞生，标志着人类进入信息时代。时至今日，随着云计算、计算机技术的发展，特别是社交网络、移动通信和电子商务等把人类带进了一个文字、数字、语音、图片、视频等信息结构的新时代，即大数据时代。2008年9月，国际期刊《自然》推出一个名为“Big Data”（大数据）的专刊，首创“大数据”这一概念。2009年初，“大数据”开始逐步渗入信息技术领域。2010年，牛津大学教授舍恩伯格在《经济学人》比较明确地提出了大数据时代的思想。2011年6月，世界领先的全球管理咨询公司麦肯锡发布研究报告率先提出大数据时代已经到来。2012年12月，中国一批知名企业、高校在北京共同发起并宣布成立中关村大数据产业联盟。2015年9月5日，中国政府印发《促进大数据发展行动纲要》，加快政府数据开放共享，建成国家政府数据统一开放平台。2016年6月21日，中国互联网大会全域大数据应用论坛以“舞动全域，智能未来”为主题在北京成功举办，从数据、分析处理、产业联合三个层面实现安全协同治理，进一步推动大数据创新应用。大数据的理论研究和实际应用都在国内外学界、商界、政界掀起一片热潮。

（二）大数据时代的特征

对于大数据的含义学界并没有统一的界定。但可以肯定的是大数据是一种因信息技术的革命性进步而形成的信息爆炸现象，它是排斥小规模数据基础上做到的事情，以一种“前无古人”的方式，通过对海量数据进行分析，获得有巨大价值的产品和服务或深刻的洞见[1]4。从各种各样类型的数据中，快速获得有价值信息的能力，就是大数据技术。高德纳咨询公司提出大数据具有大量（volume）、高速（velocity）和多样（variety）三个特征，后来舍恩伯格与《经济学人》数据编辑肯尼思·库克耶合作，又增加一个特征：价值（value）。这就是大数据4V特点。然而，大数据4V特点不等同于大数据时代特征。涂子沛在其著作《大数据》中指出，大数据时代已经具备技术层面上实现信息高度个性化、打破时空障碍，社会层面上权力开始分散化、大众创新正在实现的特征[2]311。个性化信息的不断产生，在线生活的充斥以及数据的开放流动，当前的社会已经进入创新的互联网新时代。如何利用大数据满足公众个性化需求，创新公共管理模式，提升公共管理效能，已成为政府管理者亟待解决的问题。

二、大数据时代公共管理面临的全新机遇

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会各种力量，广泛运用经济、政治、法律、管理的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共福利和公共利益增进[4]4。随着大数据时代的到来，大数据所蕴藏的巨大价值将引发一系列的管理变革，大数据技术与思维为公共管理提供全新的机遇。

（一）大数据运用有利于提升公共管理的科学决策水平

决策能力是公共管理的能力的核心要素。作为一种新兴数据处理技术，大数据能够有效地将政治、经济、文化、社会、生态等领域方方面面的信息资源整合，为公共管理提供重要数据基础和决策依据。信息社会的民众通过微博、微信、QQ等新兴社交媒体参与公共决策的探讨，每个社会公民都能通过网络信息手段参与和发声，从而可以使相关部门对民众真实的需求和关注的热点问题进行有理有据的分析，把分散的海量的小数据合并综合，制定出接地气、有实效的决策。民众的参与性、互动性和回应性也相应增强。此外，大数据营销、大数据服务已成为重要的商业手段，在公共卫生和经济预测领域中，大数据预判能力也已锋芒初露。大数据时代的公共管理决策不再仅仅依赖感觉与经验制定，而更多依靠丰富详实的数据资料，从而提升公共决策的科学化与民主化。

（二） 大数据应用有助于提供更加优质、高效的公共服务

数据与信息技术的快速发展为更加优质、高效的公共服务提供了坚实的技术保障，智慧城市、智慧公交、智慧社区建设的持续推进为民众的生活带来了极大的便利。在大数据时代，公共服务环境不断开放，服务方式更加灵活多样，服务内容更加丰富，服务质量更加高效。公众和政府的行为处于网络信息的监督下，公共服务供给更加主动，通过大数据对公共服务进行追踪评估，从而判断公众对公共服务质量的评价与建议，以此改进服务效果，提升公众满意度。政府从以往高高在上的发号施令者转变成为优质、高效公共服务的提供者。北京居民只要用手机登录“市民主页”，就能享受59项民生服务，在不远的将来，人们也能使用网上虚拟办事大厅，足不出户就能享用像贴心管家一样的政府有关部门推送的私人订制服务，使更加优质、高效的公共服务融入百姓生活，深入民众内心。

（三）大数据应用能更好地满足公众的个性化需求

社会生活的信息化、网络化与数字化的个体化社会的到来使得个人的独立性、独特性、主体性日益显现，社会生活进一步开放和快速流变，当代个人也因此呈现出多元异质、万千形貌[4]131-132。大数据时代民众的需求也呈现出个性化、多样性的样态。越来越深入和精细化的数据挖掘为更加个性化和人性化的公共服务奠定技术基础。例如在民众最为关注的健康医疗领域，相关部门可以发挥数据收集与分析的优势，从多渠道获取健康信息，把公民个人的电子病历等医疗数据与所从事的职业、工种等行为数据相关联，进行全面的健康状况评估，获得更加精细化的医疗保健服务。相关部门可以根据公众在政府的网站、微博、微信等信息平台的浏览次数、发表的评论等多项数据记录的分析，制定更加切实有效的服务计划，推送更加具有针对性的公共服务项目。

（四）大数据有助于增强社会风险治理能力

全球风险社会与中国风险社会的共同交织，各种风险事件不断涌现。自然灾害、金融危机、恐怖袭击、SARS疫情等风险的层出不穷将人们推向风险丛生的险境，对人们的生产与生活造成了极大威胁。风险预测依赖知识，风险和危机的存在和分配主要通过论证来实施[5]497。大数据时代的最大改变在于由原來的风险发生后的被动应对转变为风险发生前的主动预测，提升风险治理的主动性、前瞻性、有效性。通过大数据技术预测社会危机与风险的发生，将风险的不确定性转变为可控性。美国在黄石火山安装了数百个观测仪器，预测自然灾害的发生；日本“3·11”大地震后的海啸预警也是大数据运用的典范。美国洛杉矶警方把建立在数据分析基础上的“犯罪热点图”应用于日常的治安工作，有针对地在犯罪热点区域加强警力，从而犯罪数量有效地得到控制，辖区的治安得以维持。

三、大数据时代公共管理面临的挑战

大数据时代在给公共管理带来无限机遇的同时，由于传统的公共服务方式、体制机制、服务流程不能适应信息技术的快速变迁，大数据也给公共管理带来了诸如大数据意识缺乏、信息安全、信息孤岛、技术人才短板等一系列的挑战。

（一）大数据意识缺乏是首要挑战

大数据意识的缺乏成为公共管理革新的首要挑战。美国管理学家爱德华·戴明有一句名言：我们信靠上帝。除了上帝，任何人都必须用数据说话[2]62。大数据时代的数据资源无比丰富，数据分析技术极为先进，公共管理者的决策思维仍然停留在传统的“拍脑袋”决策的惯性思维，并没有意识到仅凭传统与经验已经很难做出正确决策。据中国互联网信息中心CNNIC的数据显示截至2015年12月，中国网民规模达6.88亿，网民总量世界第一，比整个欧盟的人口数量还多。可见中国从来不缺乏可供收集的数据和收集数据的手段，缺乏的恰恰是收集数据的意识，行政官员缺乏依靠数据管理的素养与偏好。然而随着信息技术的进步，数据的重要性日益凸显，先应用再有数据的管理模式已经不适应时代的要求。

（二）信息安全问题的重大挑战

大数据时代随着数据的爆炸性急速增长，各种数据大量出现，特别是保密数据、隐私数据也急剧增加，国家与社会的安全、国防军事机密、公民个人的信息安全受到严重的潜在威胁。由于公共管理涉及社会的各个方面和领域，加之政府具有公权力的天然优势，甚至可以强迫公众提供信息，每一个公众从某种角度来说都是“赤裸”的，毫无隐私可言。现实生活中，通过正当或不正当手段获取、整合数据，然后泄露他人隐私的案例比比皆是。尤其是政府，作为最大的公共管理者，不仅是最大的信息占有者，更有可能是最大的隐私泄露者或贩卖者。特别是全球互联网大会的召开更是将全球网络安全问题提上重要议程，大数据时代的信息安全问题已经逐步引起世界各个国家的重视，具有全球化的视野也是大数据时代公共管理创新的必备思路。

（三）信息孤岛为数据信息的整合利用带来挑战

大数据的核心并不是拥有数据，而是应用数据。而信息孤岛却为大数据的有效利用带来挑战。所谓信息孤岛，是指由于数据标准等原因，造成的不同的信息系统之间的数据无法兼容，形成一个个孤立的“岛屿”的现象[1]57。大数据时代，信息技术发展到了一个新的高度，公共数据爆炸式增长，人口、交通、税收、社保、卫生……各行其道，互不相交，公共管理的不同部门之间的信息隔绝状态是该时代的必然产物。过去的电子政务是依据业务流程建设的，致使电子政务信息不能互联互通，严重阻碍公共管理中不同组织或部门间信息的整合、分析与应用，限制了数据活力的激发，也给公共服务带来不便。比如进城务工人员为了办护照，返乡多次办理手续证明，而且需要很多部门的公章，其实只要实现了综合数据联网，这些信息政府部门之间可以共享，而不必如此繁琐。

（四）数字鸿沟对公共管理的平等性带来挑战

大数据依托的是网络世界，那些信息时代缺席者的数据如何收集？无论是发达国家还是发展中国家，数字鸿沟（Digital Divide）都是信息时代突出的社会问题。数字鸿沟是当前社会除了城乡、工农和脑体差别以外最突出的差别。以中国为例，农村大部分民众无法在网络世界中表达情绪、意见、诉求和偏好，也就无法完全进入大数据时代国家治理的决策视野[6]。比如智慧城市建设的推进在给城市带来无限辉煌的同时更加拉开了城乡之间的距离，造成新的社会不平等。大数据不仅无法解决还将加剧数据鸿沟，增大公共服务提供上的差异性，市民与农民的身份差异将导致享用的公共服务的巨大差距，城乡之间的壁垒与隔阂会更加严重。因此需要加强农村地区特别是偏远山区的网络基础设施建设，扩大数据共享、服务共享的范围。

（五）数据技术与人才短板影响大数据的有效应用

技术和人才是信息时代的核心元素，大数据时代更是如此。大数据技术主要体现在数据收集、数据分析和数据发布三个方面。如何提取、转换、整合数据？如何锁定目标数据，构造联机分析？如何进行数据挖掘，发现新模式和规律？如何对数据进行可视化设计使其得到普遍应用？这些问题都是公共管理创新道路上必须突破的瓶颈。大数据技术需要大数据人才来掌控、布施。应该清楚地认识到公共部门的构成人员仍是政府管理人员，缺乏掌控操纵大数据的技术，公共部门也并没有随着大数据时代的到来而引进大数据专业技术人员，这将极大地阻碍大数据的有效高效应用，需要相关部门引起足够的重视并力求改变。

四、走向多元协同的精准化管理：大数据时代公共管理的应对之策

大数据作为一种技术，大数据时代的真实内涵是大数据、大价值、深入综合、精准化管理。大数据的核心是应用数据。作为科技理性的最显著彰显，大数据的合理利用将推动公共管理模式的创新。政府及公共管理部门通过思维与制度转变主动迎接和应对大数据带来的问题与挑战。如何树立大数据思维，实现精准化管理，形成政府主导、公众参与、多元协同治理的新格局，这将是大数据时代公共管理创新思路。

（一）精准化管理的思想保障：树立大数据思维意识

从古至今，政府一直是原始信息的最大采集者。它可以强迫人们为其提供信息，而不必付出代价，所以政府将继续收集和积累大量的数据[7]。因此，各级政府部门需要具有危机意识，树立大数据思维意识。大数据时代以信息资源数字化和信息交换网络化为特征的电子政务比传统的纸质文件时代发展得更加迅猛。运用大数据思维助推公共管理既是对国内外信息化发展趋势的积极适应，也是践行以人为本的服务理念、提升执政效能、推进行政体制改革的迫切需要。如果仍然保守传统，不思变革创新，只能被时代无情地淘汰。其次公共管理的部门主动实现数目字管理，在大数据的应用过程中坚决贯彻“精、准、细、全、严”的原则，促进决策科学化和管理精细化。大数据时代的公共管理模式应是以事实为基础、以数据为核心的精准化管理模式——数目字管理[8]145，应是先有数据再有应用。数据就是管理，不会量化就无法管理的思想已成为管理学界的知识共识[2]69。大数据时代的管理行为将日益基于数据分析做出，在公共管理部门普遍形成“先有数，再做事”、“用数据说话”的数据文化。例如，美国国防部以大数据为基础，在情报、侦查领域建立决策自动支持系统。

（二）精準化管理的数据来源基础：依法推行大数据信息公开

若要利用大数据提高政府公共管理水平，就必须做到数据和信息公开。大数据在整个实施过程中必然会遇到诸多法律问题，只有以法治作为保障，才能顺利实施。国家收集数据时代表的是其公民，因此它理应提供一个让公民查看的入口，但少数可能会危害到国家安全或他人隐私权的情况除外[1]150。一方面，没有数据的开放，就难以形成大数据应用和大数据革命[8]266。另一方面，信息安全是数据时代的头等大事，没有数据安全，就没有社会稳定与安全。为此，政府应充分尊重群众的主体地位，依法推行大数据信息公开，充分发挥政府数据信息对民众生产、生活的服务作用。开放的数据带来了开放透明的政府，建立在海量数据基础上的政务公开既保障了公民的知情权，也有助于政府公信力的提升。美国的数据开放举世闻名，美国在2012年5月公布了数字政府战略，建立了以信息和客户为中心的政府工作模式。并于2014年建立了税收方面的共享数据库，纳税人可以查询个人纳税信息。我国广东地税借助大数据平台，积极推进第三方涉税信息共享，实现了地税机关在办证服务上的大创新。

（三）精准化管理的数据融合保障：整合信息孤岛

公共部门的小型化、分散化从表面看是提高了行政效率，但却弱化了政治控制。部门分割加剧部门孤立，各部门缺少沟通协作，不同部门之间的信息系统不兼容，信息无法整合，大大削弱政府处理综合性问题的能力。欲打破信息孤岛，重新激发数据活力，必须“结网”，也即形成阡陌纵横的数据网、信息网。大数据在云计算、物联网、社交网络等平台和技术的支持下，打破条块分割，实现不同部门、不同层级之间数据共享具有无限可能。将公共管理中的横向信息系统和纵向信息系统整合，平级与上下级部门之间，利用多极网络和中心数据库，进行统一的元数据定义，搭建统一的信息平台，实现不同部门之间数据信息的集中共享，提升服务效率与质量。数据驱动的政府更有效能，各级政府应形成公共管理的大综合、大服务、大管理的新格局。将健康医疗、交通出行、社会治安等显著的社会问题用大数据技术进行综合梳理，按照人口群体特征进行细分，并定制具有针对性的政策与服务。例如美国原本独立的交通管理局和治安管理局两个部门，通过数据分析发现治安案件与交通事故发生的案件具有高度的重合性，因此将两个部门开展合作，并取得了良好的工作成效。

（四）精准化管理的智力保障：加强信息化基础设施与人才建设

没有信息化的基础设施建设，就谈不上信息化，更谈不上大数据。我国当前很多地区的信息化基础设施建设比较薄弱，数据的采集、计算、存储和查询，仍用传统的方式进行，难以适应大数据的发展需求。各级政府应抓紧完善大数据急需计算机的更替及场地改善等硬件建设、技术提升的软件建设以及大数据运用的制度规则建设。此外，公共管理的变革创新需要大数据技术的支撑，而掌握这些技术的人才更是公共部门需要的核心资源。政府不只是大数据的占有者和受益者，在强化顶层设计、培育大数据产业、培养大数据人才等方面更应承担相应的责任。数据分析师已成为当今最热门的职业。数据科学家是需要综合掌握数学、统计学、数据分析、软件开发与使用等多方面素养的复合型人才。中国是人口大国，也是人才大国，更是数据大国，但是能够胜任大数据应用的创新人才却比较稀少。因此，应该努力培育和建设大数据人才队伍，造就一批懂技术、懂应用、懂管理的数据科学家，从而更好更快地提升我国的大数据技术水平。

（五）精准化管理的主体：政府主导下的多元协同合作

作为公共管理传统意义上的主体，政府虽然是最大的数据拥有者，却也是最大的数据应用低效者。由于无法引入有效的竞争机制，政府注定难逃低效的命运。社会组织、民间机构等非政府主体的参与能够提高公共管理的效能，在一定程度上弥补公共管理中的政府失灵。公众借助便捷的信息沟通，在公共政策过程中变得更加积极主动，公众的意见与需求得到了更多的关注与重视。政府在做一项公共决策更能深入了解公众偏好，更加灵敏快捷地对公众的政策诉求做出回应。政府应该是多方协作的，不仅是在各部门之间、各级政府之间全面协作还要与非营利组织、企业和个人进行协作，而大数据时代的到来正在加速这一进程。公共管理的主体从过去一个主体（政府）到现在企业、社会组织、民间机构、新媒体、民众等多个主体，由过去从上至下管理到现在协作治理，大数据促使公共管理逐渐形成多元协同治理的新格局。政府、市场、社会合作共治的管理模式在大数据时代得到进一步深化发展。谷歌公司通过大数据分析成功预测流感爆发成为企业在公共服务方面发挥作用的典型案例。此外，广西移动创新利用大数据运营分析平台，发布“4G手机健康助理”，将个人移动通信数据综合运用，多维度检测用户手机状态，并提供个性化解决方案并运用大数据进行精准营销。广西“智慧旅游”利用客流量大数据分析平台推动广西旅游事业。相关部门可根据实时监测到的数据，精准高效提供服务，精确提高公共设施使用效率，从而创新提升公共旅游管理水平。

互联网与大数据技术的急剧推进对公共管理提出了新要求。政府、市场、社会等各要素在大数据时代都呈现出新的特点，各种因素相互交织，共同驱动公共管理模式的革新。大数据技术能将广泛的碎片化的信息进行整合，通过对数据的深度挖掘，探求数据间的关联性，预测事物的发展态势。因此，将大数据技术嵌入公共管理领域，能够提升公共服务效能。政府除了解决好人才与技术的难题外，更为重要的是要在大数据思维指导下进行全方位的转变。各级政府需要积极利用大数据技术提供以民众需求为导向的优质高效的公共服务，利用好数据进行数目字管理。但是传统的体制与思维也对公共管理模式的创新造成了阻碍，需要打破信息孤岛和数字鸿沟的壁垒，解决信息安全的难题，创设条件和平台促进信息化建设，促进民众的参与和互动，使政府、企业、公民个人、新媒体等多元主体走向合作共治，借助大数据技术助推公共管理。

参考文献：

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