于新华
中央民族大学经济学院
PPP模式下精准脱贫工作展开的阶段性分析
于新华
中央民族大学经济学院
目前,我国六千多万贫困人口稳定脱贫,贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下,但脱贫攻坚战的任务依旧艰巨。将PPP模式应用于精准脱贫工作中是一种新的尝试,并且从理论和实践上来看,成效显著。为了学习好十九大精神,做到脱真贫、真脱贫,本文将首先阐明精准扶贫、精准脱贫问题的提出及PPP模式下精准脱贫的现状;接着并分析该项工作的阶段性及各阶段参与主体在精准脱贫的不同阶段各自发挥的作用;最后,得出相关结论,为PPP 模式下精准脱贫工作提供指导。
PPP模式;精准脱贫;阶段性
首先,精准扶贫的提出是由习总书记通过自己的亲身实践与考察得出的这么一个概念。2013年11月3日至5日,总书记习近平来到湖南湘西土家族苗族自治州的十八洞村,调研扶贫开发工作,看望了当地村民家里的生活情况,进行了聊天与谈话。之后,总书记提出扶贫要精准扶贫,重在精准,要落到实处,不能泛泛地扶贫与喊喊口号。2015年11月,中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,明确了打赢脱贫攻坚战的总体要,包括指导思想、总体目标与指导原则。其次,通过发展特色产业脱贫,实施易地搬迁脱贫等措施来实施精准扶贫的方略。接着,提出要加强贫困地区基础设施建设,加快破除发展瓶颈制约的要求与要动员全社会力量打赢脱贫攻坚战的任务。最后,明确党的领导是脱贫攻坚的政治保障。2016 年11月23日,国务院印发了《“十三五”脱贫攻坚规划》,本规划主要明确了扶贫与脱贫的总体要求、指导思想、脱贫目标等多项内容,为贫困地区的扶贫脱贫工作提供依据。在十九大报告中,关于扶贫、脱贫的字样不下二十多次。报告中提出,要坚持精准扶贫、精准脱贫,更要做到脱真贫、真脱贫。
PPP模式,是指政府与社会资本之间的一种合作伙伴关系。政府通过授予社会资本权利,为公共社会提供公共产品与服务的这样一种模式。从2013年年底,国家就开始大力运用该模式来促进地区经济发展,逐步优化市场环境等,且成效显著。把PPP模式运用在精准扶贫工作中具有很大的优势与作用。首先,可以提高公共产品与服务供给的质量。由于政府在公共产品供给方面,效率低,质量低,数量少,从而很难满足公众的需求。引进社会资本的竞争,通过竞争机制在很大程度上可以解决这些问题。其次,减轻政府的财政支出。精准脱贫工作如果光靠政府来运作,那将耗费大量的财力,而且这些财力也得不到有效地监管。引入社会资本不仅可以分担一部分政府的支出,同时也能达到监管的效果。最后,有利于社会资本的发展。由于社会资本与政府是一种合作伙伴关系,以及政府相关方面的保障,这必将降低社会资本在项目工作中的风险程度,促进社会资本健康地发展。
目前,有些省市地方运用PPP 模式进行精准扶贫、精准脱贫,来解决政府扶贫、脱贫资金短缺,贫困地区公共产品和服务供应不足等问题。例如:云南省在尝试和探索运用PPP模式来推动精准扶贫方略的实施。太平洋建设集团、苏商集团等企业也是参与PPP模式的代表,他们通过提供公共产品与服务来为贫困地区实现精准扶贫、精准脱贫提供力量与支持。此外,国家开发银行、农业银行等也积极地通过PPP模式来助推国家精准扶贫、精准脱贫的方略与政策。
尽管PPP 模式在助力精准脱贫中作用重大,但仍有一些关键问题需要解决。例如,政府如何处理好与社会资本之间的合作伙伴关系,如何实现PPP 模式下社会资本与贫困村、贫困户之间的有效衔接,政府如何切实地调动贫困村、贫困户的积极性,各参与主体如何发挥好各自的作用,如何开展精准脱贫的工作等。
PPP 模式下精准脱贫的参与主体主要包括贫困户、政府、社会资本。为了实现PPP 模式下精准脱贫工作的可持续发展,秉承以人民为中心的发展理念,需要各参与主体相互配合、相互协调。需要以参与主体,即政府、社会资本、贫困户的地位与作用的变化为依据,来进行阶段性的分析,明确不同阶段的主体与作用。
首先是初期阶段,政府在此阶段的工作中占主导地位。本阶段政府主要从实际出发,考察贫困户的实际情况,获得详细资料,并引导社会资本、民间资本进入精准脱贫领域。由于此阶段社会资本还并没有参与进来,或者说在做相关准备。因此,政府还需要在此阶段提供精准脱贫的资金、要素等,以政府部门为主开展精准脱贫工作。政府的作用在此阶段十分的重要,既需要为贫困户、贫困村提供资金,又要为社会资本做好榜样,当好领头的作用,为接下来工作的进展铺下基础。贫困户在此阶段主要是配合政府的调研,表明自己的贫困点,道出自己生活的难处,好让政府对症下药。总之,在此阶段,政府为主导地位,而社会资本与贫困户属于从属地位。各项工作都要围绕政府这个中心点展开。
第二阶段是发展阶段,社会资本在本阶段的精准脱贫工作中占主导地位。根据政府授予特许经营权,由社会资本主导成立的PPP扶贫项目公司开展精准脱贫工作,发挥资金、管理以及技术优势,大力解决贫困地区、贫困户的财政资金、基础设施、公共服务供给、资源开发等问题。社会资本在此阶段的地位十分重要,不仅要质量好而且还要效率高。社会资本在准备阶段,经过一些列相关工作的完善,到了发展阶段,则需要成为该阶段的主导因素,而政府则需要退居从属地位。只有这样,才能更好地发挥PPP模式的运作,更高效率地发挥社会资本的作用。此外,政府在此阶段不能任由社会资本的运作,还需要发挥有效地监督作用,严把以社会资本为主导的项目公司工作开展的效率与质量这一关卡,这也是政府的本职工作。但在实际的工作中,如若有些政府部门工作人员慵懒,容易造成社会资本的不正当运作,这样不仅没有发挥社会资本的作用,更会恶化贫困地区的贫困程度。贫困户在此阶段主要接受来自社会资本的帮助,但也需要有主人翁意识,也要一定程度地监督社会资本对自己的生活状况是改善了还是一成不变。简而言之,社会资本是本阶段的主导因素,政府与贫困户则需要发挥监督作用,督促社会资本健康地运作。
最后是深化阶段,这是精准扶贫工作的关键时期,贫困户在本阶段的精准脱贫工作中占主导地位。贫困户既是扶贫主体又是扶贫客体,政府和社会资本要调动贫困农户脱贫工作的积极性和主动性并形成“我要脱贫”的内在激励模式,注重扶贫同扶志、扶智相结合,这样才能最终从根本上有效解决贫困问题。这一阶段,也是检验扶贫、脱贫是否有成效的考察点。靠政府和社会资本来扶持贫困户脱贫并不是长久之计,主要还是要提供内生动力,这样才能持久解决贫困问题。当前,有些贫困户对什么是贫困的认知能力还不够,对国家的扶贫、脱贫政策更是不了解,自己没有远离贫困和创造财富的内在激情,这样是不可取的。所谓授人以鱼不如授人以渔,因此,政府和社会资本要真正地引导贫困户自己积极地脱贫,把贫困户看做主体,而不能盲目地只是投入资本等。贫困户在此阶段要充分发挥自己是精准扶贫的主体精神,以自己为中心,明确自己需要什么,还有什么地方需要改善,从而为政府与社会资本提供相应的依据,促进精准扶贫工作的深化发展。
总之,既要看到PPP模式下精准脱贫工作的一致性与整体性,又不能忽略各阶段的特殊性与各阶段主体的作用,要积极地促进各阶段主体作用的发挥,从而让PPP模式与精准脱贫的工作达到越来越完善的水平。
把PPP模式运用于精准脱贫是一种大胆的创新,但仍需处理好可能发生的各种问题,推进该项工作稳步地前进。基于PPP模式下精准脱贫工作开展的不同阶段,需要不断地调整参与主体的位置,处理好各主体的关系,把握各阶段的主导因素,从而让主体发挥最大的作用,推动精准脱贫工作的进一步开展。在PPP模式下精准扶贫、精准脱贫的工作中,特别需要始终把贫困户既要看作扶贫、脱贫的对象,又要看作本工作的主体。扶贫扶的是贫困户,脱贫脱的也是贫困户。政府与社会资本始终不能忽略人,即贫困户的存在。
通过政府、社会资本、贫困户相互配合,相互协调,通过PPP模式在精准脱贫中的运用,不仅能够提供高效率和高质量的公共产品和服务供给等,更重要的意义在于贯彻十九大“脱真贫、真脱贫”的精神,使贫困地区、贫困户真正摆脱脱贫。
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