万 霞,董晓林,张红方
(1.华中科技大学,武汉 430074;2.武汉工程大学,武汉 430205)
湖北省科技社团承接政府职能转移的策略研究
万 霞1,董晓林1,张红方2
(1.华中科技大学,武汉 430074;2.武汉工程大学,武汉 430205)
充分发挥科技社团独特优势,有序承接政府转移职能是全面深化改革的重要举措。本文采用文献分析、实地调研等方法对湖北省科技社团承接政府职能转移现状进行全面分析,指出湖北省科技社团承接政府职能转移的现行模式及存在问题,并在此基础上提出推进湖北省科技社团承接政府职能转移的对策建议。
湖北省;科技社团;承接政府职能转移;对策
2015年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中国科协所属科技社团有序承接政府转移职能扩大试点工作实施方案》,提出围绕全面深化改革的总体部署,充分发挥科技社团独特优势,有序承接政府转移职能。同时,该方案明确推荐科技评估、工程技术领域职业资格认定、技术标准研制和国家科技奖励为试点阶段等四大块职能转移的重点领域。本文尝试通过对湖北省各级政府职能转移和科技社团承接转移职能现状、存在问题、原因进行实证分析,以期提出具有湖北省地方特色的科技社团承接政府职能转移的对策建议,从而为下一步构建湖北省科技社团承接政府职能转移机制奠定基础。
为全面分析湖北省科技社团承接政府职能转移现状,推动湖北省科技社团适应新时期有序承接政府职能转移的要求,课题组采用问卷调查法、文献分析法、面对面访谈法和电话访谈法对湖北省部分科技社团进行了调研。调查范围包括:随机抽取武汉市15家省、市级社团进行问卷调查;对武汉市内的4家有代表性的科技社团以及省管天门市科协所属的5家主要科技社团进行面对面访谈;对部分地市的科协工作人员进行了电话访谈。
(一)多数科技社团对承接政府职能转移有基本认识和承接意愿
调查表明,85.7%的科技社团了解或听说过《中国科协所属科技社团有序承接政府转移职能扩大试点工作实施方案》(以下简称“《方案》”)这个文件,并且所调查的绝大部分科技社团认为,科技社团应成为承接政府职能转移的重要力量,科技社团也应当承担起承接政府职能转移的责任。有些社团已经承担过政府职能转移的工作,主要有两类,一类是有挂靠政府单位的科技社团,如湖北省质量学会,承担了全面质量管理培训、武汉市名牌产品等工作;另一类是与社会、经济、科技发展关联紧密的科技社团通过政府委托购买等方式承接了大量的职能转移工作,如湖北省激光学会,以其显著的智力优势契合了湖北激光产业发展的要求,承担了大量的激光行业对外交流与合作的工作。此外,在激光行业技术标准研制、对企业员工知识技术培训中也扮演了重要角色。湖北省机械工程学会则在开展机械行业职业技能鉴定和工程师职业资格认证工作中有多年经验。在地方上,不少科技社团也承担了地方的科普教育、技术培训、资格认证等方面的工作,如天门市小牛顿科普中心进行的青少年群体科学教育、社区科普知识推广与社区的科普服务;天门市蜂业协会承担了天门市养蜂执业资格认证、天门市农村劳动力转移培训等工作。以上表明,湖北省科技社团对承担政府职能转移工作已经具备较好思想准备,也有了初步基础,应能够有序承接这项工作。
(二)部分科技社团已积累承接职能转移相关工作经验
问卷调查显示,15个科技社团共承担了10项/次职能转移工作。具体来看,职称评定与职业资格认证、技术标准和规范制定、技术鉴定和事故鉴定各占比10%;科技项目设立和评奖、科技成果评审和科技评价各占比20%;重大项目论证和可行性评估占30%。除此之外,通过查阅相关资料发现,截至2012年底,在有记录的24个科技社团(高校科协)中有10个科技社团(高校科协)进行12项次的职能承接活动,其中科技奖励推荐有8个,占比达到66.7%,相关科技评估和技术标准研制各占8.3%,工程技术领域职业资格认定占16.6%[1]。以上调查数据,一方面说明了我省科技社团承接政府职能转移面较广,《方案》所列的职能转移重点领域均有涉及,为我省进一步全方位试点推进科技社团有序承接政府职能转移工作打下良好基础;另一方面也显示了职能承接领域发展不平衡、科技社团之间差异较大的情况,承接项目大部分集中在项目评估与论证、科技奖励设立和评奖等专业性较强或工作量大的领域中。
(三)科技社团软硬件基础设施普遍较为薄弱
从总量上看,仅湖北省武汉市就有包括理、工、农、医性质相异的各类科技社团近100家,这些科技社团的不同属性决定了它们是否适合承接政府转移职能和承接何种职能的问题,应分别看待。而科技社团的组织架构是否完善、人员配置是否合理、财务经费是否充足、硬件设施是否齐全,则是职能转移能否顺利进行的直接重要因素。除了少数挂靠政府单位,或政府重点支持,或是拥有自营实体的科技社团之外,普遍存在经费短缺问题,而缺乏专职人员更是几乎所有科技社团共同存在的问题,这些都严重制约了原本适合承担职能转移的科技社团承担相应的工作,也影响了科技社团的正常运行,甚至少数科技社团同时遇到组织、人员、财务等问题而成为难以维持或艰难生存的“僵尸半僵尸科技社团”,这些问题更需要经过全面仔细调研之后,采取有针对性的措施进行解决。此外,体制上造成的部分科技社团花费大量精力忙于奔波周旋财务、税务和事务问题,也一定程度影响了对科技社团本职工作的投入。
(一)招标采购模式
招标采购模式,即政府把需要转移的工作以项目的形式,向社会公开招标和采购,科技社团作为投标人通过竞标来承办这些项目,这种市场转移方式是现阶段承接政府职能转移的主要模式。
为提高武汉市中小微(民营)企业整体竞争力,武汉市经济和信息化委员会(以下简称“武汉市经信委”)在2015年推出了一系列中小微(民营)企业培训项目,并委托武汉吉通工程招标代理有限责任公司本着公开、公平、公正进行公开招标采购,武汉质量学会通过竞标承办了《全面质量管理与安全生产管理研修班》(以下简称“《研修班》”)项目。在举办《研修班》的过程中,政府部门与质协互相配合、合理分工,使活动获得了巨大成功。活动伊始,由武汉市经信委组织人员对企业的培训需求进行调研,而后根据企业需求确定了相关课程,再由武汉质量学会出面在其庞大的专家库中,联系相应的专家进行课程教授。整个培训过程由质协组织,不对企业收取任何费用,专家授课与企业需求高度契合,较好地帮助企业解决实际问题,因此该活动获得企业一致好评,取得了良好的社会反响。
(二)法规授权模式
法规授权模式是地方人大及其常委会、地方政府通过制定相应法规、规章将某一项或某一类需转移的职能工作授权给相关科技社团,其特点是承接主体明确且相对固定,工作程序较稳定,双方权责明确,承接主体享有在该项工作上原属于政府的权威。这种模式在武汉质量学会承接武汉名牌产品评选工作上表现尤为明显。
武汉名牌产品评选工作最初是由政府单位(武汉质监局)组织评选,2008年爆出三鹿奶粉事件之后,政府便决定将该工作转移给社会组织。而此时,一家名为“武汉名牌产品促进会”带有公司性质的社会组织向上争取到了这项工作,但因为操作极不规范,借评名牌产品之机向企业滥收费遭企业投诉,最后,武汉市政府决定将此项工作移交给武汉质量学会,并通过立法的形式确定了武汉质量学会承接该工作的主体地位。在该学会的努力下,武汉名牌产品评选工作得到卓有成效的开展。
武汉名牌产品评选工作最终转移至武汉质量学会的过程充分地显示了科技社团作为一个第三方非营利性社会组织的优势:能够做到公平、公正、公开,且不掺杂自身利益保证了公信力;雄厚的专家库实力保证了权威性。
从2011年武汉质量学会承担武汉名牌产品评选工作以来,该活动慢慢成形,影响力逐步扩大,操作也逐渐走向规范,到2013年和武汉市质监局签订第一份政府购买合同为标志,活动整个流程从策划组织到落地进入了正式规范的全新阶段。
(三) 社团转委托模式
社团转委托模式,是由上级科技社团将承接的职能工作通过专业授权给下一级科技社团来承担,目前常见的是全国性科技社团对相应省级科技社团的授权,专业资格认证、技术培训与考核等适用于职能工作的模式。
2003年,中国科学技术协会批准由中国机械工程学会正式在全国开展机械工程师资格认证。2004年4月,中国机械工程学会在北京召开了首次机械工程师资格认证工作会议和新闻发布会,并在此次会议上通过了由湖北省机械工程学会负责湖北省范围的机械工程师认证工作的决定。在2004年进行了首次认证后,湖北省机械工程学会专门为此成立了中国机械工程学会机械工程师资格认证中心湖北省分中心,在学会的努力下,该项工作得到有序开展,成果颇丰,但仍存在企业单位不认可、认证面变窄等问题。
(四)参与协办模式
参与协办模式,是科技社团通过主动对接方式,参与协办有关政府职能部门承办的具体职能事项,并承担其中部分职能事项。该模式是一种常见的松散型模式,其中政府职能并未实现真正转移,但该模式有利于科技社团参与职能行使的过程,为科技社团承接政府职能转移积累了实践基础。
课题组调研发现,由于湖北省激光学会在激光领域具有显著的智力集群优势,近年来,该学会频繁开展对外学术交流与合作,同时也积极协助武汉市各级政府,推动辖区内激光企业开展对外交流与合作,并先后协助各级政府接待俄罗斯、德国、法国、荷兰等国激光光电代表团,组织会员单位与国外专家进行了广泛的交流,有效推动了武汉激光企业与国外激光研究所、企业的合作。2014年,受武汉市政府委托,在带团参加德国柏林光电博览会期间,组织武汉光谷10家企业的高层次管理人员参加德国管理、技术等方面的培训,提升武汉激光企业管理和业务水平。
(一) 科技社团自身发展存在“短板”
短板一:科技社团先天不足,对政府依赖性强
目前,大多数科技社团在机构设置、人员编制、运行经费、办公场所等方面,仍然依附于政府、高校或科研院所。调研数据发现,湖北省将近36%的市属科技社团没有独立办公场所,通过租赁、会员企业或挂靠单位提供获得办公产所的占45%,仅有7%的科技社团持有办公场所的产权。由于历史及现行体制影响,政府掌控和分配社会资源,科技社团从成立之初就处于各方面资源匮乏的不利境地,而科技社团大多数是面向政府开展工作、提供服务,因此政府政策和经费拨款数额对其影响巨大。
短板二:科技社团发展不平衡,结构不合理
在湖北,不少科技社团规模偏小,组织结构不完善,基础设施条件差,甚至难以维持生存。科技社团负责人市场竞争意识不强,又加上受制于自身实力不足,难以在进入市场竞争之后获得优势地位,服务面难以扩大,造成自身发展的瓶颈。同领域存在多个功能相近的科技社团,致使同领域科技社团竞争激烈,力量分散,难以形成合力,实现抱团发展。此外,科技社团的设置落后于时代发展,不少新兴领域还是一片空白,由此也可能造成科技社团供给与政府和社会需求不匹配的局面,更无法进行相关职能转移工作。
短板三:科技社团专职人员和经费严重匮乏
科技社团工作人员多数系兼职,专职工作人员少,仅50%的科技社团有专职工作人员,80%的科技社团由兼职人员作为社团的主要工作人员[2];50%以上科技社团没有正规的工作人员聘任机制,加之科技社团经济实力普遍较弱,待遇无法得到保证,很少有高层管理人员和专业技术人员来科技社团就职,科技社团的组织管理工作陷入困境(如换届工作停滞、缺乏联系导致会员流失),甚至常规工作也无法完成(科技社团网站维护与信息更新);专职人员缺乏,还严重影响了科技社团学术活动的开展,也难以保证政府职能转移工作的顺利进行。
(二) 科技社团承接政府职能转移的规范不明确
当前,在科技社团承接政府职能方面,缺少一部专门适用于科技社团承接政府转移职能的操作性较强的指导性、规范性文件,因而也缺乏对职能转移的顶层设计和具体指导。科技社团承接政府转移职能的主体地位、科技社团承接政府转移职能的转移清单、路径、步骤等具体要求均不清晰,也没有专门机构监督落实政府的职能转移,使得政府懈怠推进职能转移,甚至对转移的职能工作进行过度干预。如2014年,湖北省质监局(武汉市质量学会挂靠单位)领导人事变动的影响,原本与武汉质量学会签订的武汉名牌产品评选的政府购买合同被人为终止,因而该活动受影响未能顺利展开。此外,政府人员对评选规则进行干预,也给评选工作造成了不良影响。
(三) 科技社团承接政府职能转移的条件尚有“欠缺”
欠缺一:信息来源渠道不畅通
问卷调查的结果显示,86%的科技社团认为本科技社团与政府相关部门关系一般或基本没有联系,只有7%的科技社团认为本科技社团与政府相关部门的联系非常密切,另有7%的科技社团认为不好说。由此可知,政府与科技社团整体联系不强。在承接政府职能转移面临何种困难的问题上,有47%的科技社团认为双方存在严重信息不对称,无法获知相关信息,即使政府方面有工作转移的需求,也未必能找到对应的科技社团来承接。科技社团方面更是难以获取职能转移工作的相关信息。
欠缺二:承接转移空间不足
调查显示,在科技社团承接政府职能转移面临困难问题上,27%的科技社团认为政府职能部门不愿放权。政府部门的权力集中意愿也使其迟迟未对自身职能工作进行细化、梳理,导致某项职能工作是否需要转移难以界定;另一方面,随着行政事业单位改革的深入,行政事业单位一些弱化的职能本应由包括学会在内的社会服务机构承接,但最终都是“肥水不流外人田”,不愿将弱化的职能交给包括学会在内的社会组织去做[3]。据调查,14%的科技社团认为行业协会和其他事业单位的竞争造成了科技社团承接政府职能转移的困难,科技社团原本承接政府转移职能的狭窄空间受到挤压,也造成科技社团实际无法或较少能够承接到政府转移的职能。
(四) 科技社团工作人员有效激励措施不显著
从湖北省目前的情况看,科技社团工作和组织中存在以下几个问题:
科技社团工作具有较大的自由度和随意性,普遍不需要对会员负责、更不需要对社会负责;缺少对科技社团承接职能转移工作的事后考核;不少科技社团领导和工作人员没有薪酬或薪酬很低,多数是凭着“一腔热情”投入到科技社团工作中,工作难以获得持续动力[4]。仅武汉市而言,就存在50%以上的科技社团没有正规的工作人员聘任机制,导致科技社团工作人员的福利待遇和社会保障工作严重不足。现有科技社团工作人员的工资、福利等除了极少数协会能够从国家定额拨款经费中负担以外,其他的要么由挂靠单位负担,要么由科技社团自身的经费负担。由于这种经费短缺的状况,再加上科技社团工作人员的工资和福利待遇没有统一的规定,总体上比较混乱,因此科技社团工作人员报酬水平与相同地区的平均水平相比中等偏低,激励性不够。
(一)改变办会理念,引导科技社团向市场化的方向发展
要使科技社团真正成为能承担政府职能转移的第三方独立主体,科技社团必须有脱离挂靠单位的独立生存能力。目前湖北省各类科技社团人力物力财力都非常缺乏,大部分科技社团维持基本“生存”尚且困难,更不要说承接政府职能转移的“发展”之职,因此,要积极引导科技社团逐步进行市场化运作。
首先,不论哪类科技社团,都要指导支持科技社团完善法人治理结构,发展内部民主机制,促进信息公开;指导科技社团加强能力建设,不断增强科技社团的自身实力[6]。科技社团要逐步面向社会公开招聘秘书长人选,招聘有出色经营能力、管理能力和创新能力的人才来谋划科技社团发展,同时,科技社团要招聘更多的专职经营性人才,组成富有活力和进取精神的团队来推动科技社团得到市场化运作。其次,科技社团要善于利用自身的人才和智力优势,面向社会通过举办培训班、开展业务咨询、组织社科知识普及等服务活动,从中获得相应的服务费;应用研究型科技社团可以通过与有实力的企业进行合作,以承担课题,提供咨询,开展培训,协助技术攻关等方式推动科研成果的市场化运作,并收取相关费用。再次,政府应牵头建立常态化培训科技社团专兼职人员的机制,指导科技社团按照市场经济规律和科技规律树立“经营”科技社团的工作理念,克服部分科技社团长期存在的行政化倾向,提高科技社团自主经营权,增强自主经营能力。最后,政府要着力推动科技社团办事机构改革,加快科技社团办事机构职业化进程。今后要着力推动科技社团办事机构的实体化、职业化建设,建设一批有能力、懂管理、善经营、能奉献的专兼职人才队伍,不断夯实科技社团创新发展的人才基础。逐步推进秘书长聘任制度和科技社团与科协的干部之间的双向派驻制度。[5]
(二)建立科技社团专职工作人员编制体系,健全相应的激励机制
目前湖北省科技社团尚未建立起专门的人员管理体系和薪酬体系,导致人员管理趋于混乱,更造成了人才开发和引进的困难,进而造成科技社团出现生存困境和发展瓶颈而阻碍了其向市场化的过渡。
在当前科技社团能力较弱、对政府依赖性较大的现实情况下,政府应帮助科技社团建立起一个较为完善的专职人员管理体系,将市属科技社团专职工作人员全部纳入编制管理,参照事业单位的编制来执行,规范科技社团专职工作人员档案,同时,根据工龄、科研成果等多个条件来核定人员工资,并报给有关部门进一步核定审批。将科技社团纳入编制体系后,科技社团有了编制,保险、人事关系、福利待遇肯定会更加规范,必将吸引更多的人才进入科技社团工作,将更加提升科技社团的职业化和社会化水平。
(三)分类整合科技社团,有重点地加大扶持力度
目前,湖北省各科技社团的规模、活动、性质、经济实力、社会影响、内部治理等存在很大差异,应根据科技社团的不同状况逐步进行分类管理,建立科学的科技社团评价体系,“因会制宜”推动科技社团改革,着力构建省科协完善的学科支撑体系。制定科学的方法和标准采取“重点支持一批、托底保障一批、培育扶持一批、重组淘汰一批”的方法,不断提升科技社团整体质量,优化科技社团整体结构,为科技社团承接政府职能转移奠定良好的基础。探索实施科技社团联盟建设,促进科技社团间协作联合。重点围绕专业划分过细、学科相近、联系密切或者学术交流活动整体上质量、数量不高的科技社团,积极借鉴中国科协成功经验,探索成立大学科领域或全产业链的科技社团联盟,发挥每个科技社团在各自领域的学术带头作用,促进资源集成、信息共享,着力破解科技社团间存在的交叉、重复、分散问题。加大对科技社团联盟在章程制定、内部管理、活动举办、人才举荐等方面的政策倾斜力度。
加强财政资金保障力度。对省科协及所属科技社团增加科技服务职能所需的经费,财政部门要按照政府购买公共服务的要求给予必要的支持。将政府购买服务纳入预算体系和政府采购体系,设立政府购买社会组织服务的专项资金,并确保资金拨付按时到位。健全配套的优惠和扶持政策。要完善社会组织税收优惠等政策,对科技社团从事非营利性技术咨询、转让、服务、开发等活动,省有关部门要落实好各项财税优惠政策。
(四)加快政府机构和职能改革,划定“职能转移清单”
切实推进政府职能转变,就要下决心破除政府部门利益藩篱,纠正政府职能错位、越位现象。针对调查中反映的政府与科技社团信息不对称的情况,各政府部门应主动尽快划定本部门或本单位转移职能的目录清单,并进行网上公开公示,提出按规定需要取消、调整和转移的职能清单表,并按规定进行转移或者委托。政府各部门在梳理转移清单时,要将职能最大限度地向科技社团转移。遵循循序渐进,以点带面,逐步推开的原则,推动政府相关职能向科技社团转移,建立一步转移、过度转移、市场竞争和试点转移等多种职能转移路径,健全委托授权、购买服务、签订合作协议、参与协办等多种职能转移方式。
(五)完善政府职能转移的规章制度,优化法治环境
总的来说,国家和各级立法机关应高度重视针对科技社团的立法工作,从根本上确定科技社团的法律和社会地位、作用和任务,规范科技社团的活动范围、社会职责、权利和义务,以及对科技社团的监督管理办法等。在湖北省级层面,开展政府职能转移的立法试点,尽快出台专门针对科技社团承接政府职能转移的地方性法规,明确科技社团承接政府职能转移的主体地位,对科技社团承接政府职能转移的程序、方式、责任和义务等方面给出科学可操作的法律规范,为职能正常转移和顺利承接铺平道路,在必要的情况下可以实行职能转移的“专项立法”。其次,可以选择科技奖励、科技成果和项目评审等湖北省科技社团开展的相对较为成熟的领域建立相应的规章制度,保证政府职能转移工作的顺利开展和规范进行,也为湖北省科技社团承接政府职能转移的统一立法积累理论和实践经验。
当前,尽管存在诸多困难,湖北省科技社团承接政府职能转移工作,正按照中央部署有序推进,而科技社团能否改革成为独立的现代法人治理机构,真正实现市场化,这将是职能转移能否最终取得成功的关键。对此,一方面,政府应加强对科技社团的扶持与引导,切忌过度干预;另一方面,科技社团自身也要加强能力建设,提高管理和服务能力,树立市场竞争意识。总而言之,科技社团承接政府职能转移工作,只有双方密切配合,同时发力,才能取得真正突破性发展。
[1]《湖北省科学技术年鉴》(2013)[R].湖北省志科技志编辑室.
[2]徐顽强,朱喆.市场化环境下科技社团生存状况及对策建议研究——以武汉市为例[J].科技管理研究,2015,(18):59-65.
[3]郑春,方世江,曲国红,梅枚.切实加强学会能力建设,促进学会持续健康发展——黄石市科技社团发展现状调研及建议[J].科协论坛,2014,(7):27-31.
[4]胡秋君,胡晓.对科技社团承接政府转移职能问题的再思考[J].社团管理工作研究,2013,(3):30-35.
[5]陈建国.政社关系与科技社团承接职能转移的差异——基于调查问卷的实证分析[J].中国行政管理,2015,(5):38-43.
[6]李研,李哲.科技类社会组织发展思路与对策研究[J].科研管理,2015,(11):124-130.
责任编辑:郑诗锋
Research on Countermeasures for Scientific and Technical Associations Undertaking Delegated Government Function in Hubei Province
WAN Xia1, DONG Xiao-lin1, ZHANG Hong-fang2
(1. Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China;2. Wuhan Institute of Technology, Wuhan 430205, China)
Giving full play to the unique advantages of scientific and technical associations and orderly undertaking the delegated function from government is the important measures to deepen the reform in an all-round way. The article analyses the status quo of scientific and technical associations undertaking delegated government functions in Hubei Province by literature analysis and field investigation, refines the current models and points out existing problems of scientific and technical associations undertaking delegated government functions. Finally, the paper puts forward proposals on prompting scientific and technical associations undertaking delegated government functions.
Hubei Province; scientific and technical associations; undertaking delegated government function; countermeasures
2017-06-08
湖北省教育厅人文社科重点项目“湖北省科技社团承接地方政府转移职能的机制与政策研究”(14D030)
万 霞(1976—),女,湖北咸宁人,研究生,研究方向为高校新闻管理。 董晓林(1974—),男,湖北鄂州人,博士,研究方向为高校行政管理。 张红方(1975—),男,湖北武汉人,博士,研究方向为公共行政管理科学。
F203
:A
:1674-344X(2017)6-0065-06