彩民知情权的界定与保护——由“知情权缺位”引发的思考

刘 祺

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410012)



彩民知情权的界定与保护
——由“知情权缺位”引发的思考

刘 祺

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410012)

长期以来，我国的彩票事业一直得到彩民的积极参与和高度关注，巨奖中出的案例也屡见不鲜，由此显现出的公众知情权与中奖者隐私权的界定与平衡问题也成为讨论的焦点。购彩行为中知情权的内涵需要进行准确的界定，从而才能更好地明确彩民知情权可保障的范围。通过对我国彩票事业的现有监管体制、信息公开机制等方面存在的缺陷进行分析，提出应从完善监管机制、增加信息公开度等方面着手，重构知情权的保护机制，给予彩票事业一个阳光透明的环境。

彩民；彩票；知情权；隐私权；信息公开

一、由巨奖案引发的公众知情权保护“缺位”问题

2016年2月，湖北鄂州一彩民采取机选1注号码以倍投5倍的方式中奖2596万余元。类似的情形在近年来屡见不鲜，例如2012年6月24日，北京一投注站开出双色球110注一等奖，一匿名男子领走了约5.7亿元，此中奖者“机选倍投”的反常投注方式也引起了公众质疑，但福彩中心并未就巨奖的任何“衍生问题”作出回复。2009年出台的《彩票管理条例》更倾向于保护隐私权，“知情权保护缺位”的问题再次引起了公众的强烈关注，如何平衡广大彩民知情权与中奖者隐私权，成为一个争论的话题。

(一)公众知情权与中奖者隐私权的“冲突”

在2009年国务院《彩票管理条例》这一行政法规施行之前，巨奖产生后公众知情权和中奖者隐私权似乎难以兼顾：一方面，公众质疑大奖得主的身份及其反常的投注方式，也怀疑开奖程序和中奖彩票的真实性、公开性和公平性；另一方面，公开中奖者的部分个人信息也可能在一定程度上给其生活造成困扰，直接或间接地侵犯中奖者隐私权。

(二)《彩票管理条例》保护中奖者隐私权的“倾向”

2009年7月1日开始施行的《彩票管理条例》给了上述两权一架天平，但这架天平似乎将保护砝码倾向于中奖者隐私权的一边。该条例第二十七条规定：“彩票发行机构、彩票销售机构、彩票代销者以及其他因职务或者业务便利知悉彩票中奖者个人信息的人员，应当对彩票中奖者个人信息予以保密。”第四十条又规定彩票发行机构、彩票销售机构泄露彩票中奖者个人信息的，“由财政部门责令改正；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。”这两条不仅从原则上确立了彩票发行机构和经销商对中奖者隐私的保密义务，还明确规定了泄露彩票中奖者个人信息的法律责任，可见《彩票管理条例》对中奖者隐私权的保护形成了较为完整的体系。

然而，《彩票管理条例》似乎没有赋予公众知情权同等力度的保护，全文鲜有关于具体保护知情权的条款，仅第二十条笼统规定：“彩票发行机构、彩票销售机构应当及时将彩票发行、销售情况向社会全面公布，接受社会公众的监督。”2012年由财政部、民政部和国家体育总局联合颁布的《彩票管理条例实施细则》也没有涉及到开奖后公众知情权的具体内容。如此，开奖后公众若对中奖者有质疑，督使福彩中心公布中奖细节、实现知情权的要求便缺乏法律依据。

二、知情权之“情”为何物

表面上看，《彩票管理条例》及其实施细则的确更加注重中奖者隐私权的保护，进而在某种程度上忽视了公众的知情权。然而，仔细分析这两种权利的主体、对象和范围，其实有着很明显的区别和界限。知情权和隐私权在不同阶段、不同领域内归属于不同的主体，在发行彩票、购买彩票、彩票开奖的过程中它们并非水火不容。

(一)购彩行为中知情权的内涵

公众要求公开中奖者相关信息的理由大致有三点：第一，从知情权的对象上来看，福彩中心作为民政部下属的事业单位，有依法公开信息的义务；第二，从隐私权的主体来看，中奖者属于公众人物，公众人物的隐私权当然受限；第三，从隐私权的内容来看，隐私权的保护范围不包括与公共利益相关的信息，而福利彩票事业与公共利益息息相关，彩池奖金来自千万个购彩者，公众有权了解与彩票有关的信息。

这几点看似合理，实际却误解了知情权和隐私权的内涵。首先，有必要厘清知情权和隐私权的概念。知情权产生的根源在于主体的信息不对称，通过知情权的行使，信息匮乏的一方能有效获得相对方的相关信息。关于知情权的性质，亦要从公法与私法两方面区别讨论。公法意义上的知情权又称“知政权”，是指现代民主政治生活中，公民对政府行为的知晓与监督，这就构成了政府信息公开制度的理论基础[1]；私法上的知情权通常被认为是一种民事请求权，法理上各民事主体之间地位平等，然而在实践中存在民事主体实质性不对等的情况，例如，在消费领域中，消费者所知悉的商品相关信息大部分来源于生产者和经营者的宣传，生产经营者可以隐瞒商品的不良信息，宣扬甚至夸大有利信息，消费者明显处于信息劣势地位。此时处于弱势地位的民事主体可以通过请求公开与自己利益相关的信息，以行使知情权，维护合法权益[2]。

公众在购买福利彩票时享有的知情权，虽兼具公法和私法的双重性质，但并不包括中奖者的个人信息。中国福利彩票发行管理中心是民政部直属事业单位，与公益事业息息相关，依据《政府信息公开条例》第三十七条的规定，“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行”，在此意义上公民对于福彩中心享有的是公法上的知情权；而公民购买彩票是一种民事行为，因为购彩者无从得知开奖过程中的一些微妙但是关键的程序性细节，而福彩中心掌握着这样类似的私有信息，可能会有意地将这些信息加以隐藏[3]，故彩民与福彩中心之间本来就存在着信息不对称，对于这些信息，购彩者享有的是私法上的知情权。但是关于中奖者的个人信息，并不被这两种知情权任一所囊括，换言之，公众并无权要求福彩中心公开中奖者个人信息。

其次，关于公众人物的隐私权受限问题。哪些人可称之为“公众人物”？公众人物的基本特点是具有共性，所谓公共性，是指担任了公共职务或者由于某些原因(如才能、成就、经历等)在社会生活中具有较高知名度的人，其身上存在着社会公共利益和社会公众的兴趣[4]。关于公众人物的概念，学术界并未有定论，有学者认为判断标准有二：一是有一定知名度，二是自愿进入公众视野，这两条缺一不可。[5]因此，偶然中奖的购彩者并不当然就成为了公众人物。

再次，关于隐私权的内容问题。一般认为，隐私权是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权，[6]而与公共利益相关的信息或空间等事务被排除在法律上隐私权的保护内容之外[7]。彩票案中彩金的性质，应当分阶段讨论：当彩金归属于奖池时，它确实是公共财产，公众享有知情权；但是彩金被中奖者领走后便属于公民的个人财产，彩民购买彩票是一种个人行为，中奖是射幸合同实现的一种方式，与公共利益无关，兑奖后公众无权再获知彩金相关信息。

(二)应予以保障的知情权范围

既然大奖得主的身份和投注方式属于隐私权的保护范围，公众对此类信息并不享有知情权，那么为何福彩中心仍旧不断遭受质疑，公信力受到威胁呢？因为在从发彩到购彩、开彩的流水线过程中，公众并非完全不享有知情权。如前所述，开奖过程中的一些微妙但是关键的程序性细节属于私法上购彩者知情权的范畴，故公众对于开奖过程、中奖彩票本身等无关个人隐私正当性的质疑是有正当依据的。按《彩票管理条例》要求，兑奖前阶段，包括彩票发行、销售和开奖等工作应当遵循公开、公平、公正等原则，这是从保护公民的知情权为出发点的。

至此可以看出，在私法上知情权的范围之内，公众应当拷问的不是幸运的彩民本身，而是整个彩票制度的透明。知情权可“知”的并不是中奖者的个人信息与行为动因，而是政府发彩开彩、公民购彩兑彩的程序。弄清两种权利的界限和使用对象，才能更有效地保障这两种权利。

三、不缺位的知情权缺乏制度保障

福彩中心是承担着管理公共事务职能的事业单位，拥有一定的行政权，在发行彩票过程中处于强势地位，故彩票行业理想化的制度设计，出发点应该在于加强权力的制衡与监督，督促发行机构及时、全面地公开信息，将权力置于阳光下运行，以此保障公众在公法上的知情权。然而遗憾的是，在实践中，我国的彩票制度并未能扭转信息不对称之势。福彩中心之所以能以强硬态度不回复本属于公众知情权的内容，在于我国彩票发行制度设计中既无独立的第三方监督开奖与兑奖过程，亦无配套的信息公开制度促使福彩中心披露程序性细节的真实情况，故难免会引起公众怀疑彩票作弊，进一步质疑政府的公信力。

(一)现有监管体制存在缺陷

《彩票管理条例》第五条规定：“国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作”，第六条明确了民政部门是福利彩票的发行机构，但第二十一条又规定国务院民政部门“应当加强对彩票开奖活动的监督，确保彩票开奖的公开、公正”。可以看出，我国的彩票监督制度属于行政机关的内部监督，这样的规定是不科学的，至少有两个方面亟待完善：第一，如何理解财政部门和民政部门的监管权限？这牵涉到两个行政部门的分工与合作的问题，以及监管职能的实现途径，如果法律不明确、详细地规定各部门的权利和义务，在实践中容易出现问题被“踢皮球”的现象。另外，法律对救济渠道、问责机制等等具体执行措施语焉不详，问责制度将难以实施，没有救济的权利就成为了一纸空文；第二，行政机关内部相互的“自我监督”难以保证监管效果。财政部要发挥监管职能，面临的是与自己相同性质的政府行政机关，行政机关既是彩票市场的发行者，又是监管者，彩票业采用“行政机关监管行政机关”的方法，实际上是一种“既是裁判员又是运动员”的模式，不符合基本自然正义的要求，难以使人信服。自然正义一项基本的程序规则是“任何人都不得在自己的案件中充当法官”，即处理案件者不得与案件本身有任何利害关系[8]。由同性质的行政部门来证明另一个行政部门的公正，这样不符合程序正义的“自证清白”显然不能使公众满意。

(二)信息公开机制不完善

程序公开性，是指当事人或社会公众从时间(阶段)和空间(步骤)上充分了解法律程序的进行状况，[9]如前所述，公民的知情权构成了行政信息公开制度的宪政基础之一。

立法上关于彩票信息公开的内容散见于《彩票管理条例》的第十一条、第二十条、第二十四条、第三十六条和第三十七条，这五个条文规定公开的范围涵盖了从彩票的发行、销售、开奖到彩票公益金的筹集、分配和使用，公开的权利人都包括了“社会”和“社会公众”，尽管这对于知情权的保护和信息的透明奠定了法律基础，然而这样的规定仍然是不完善的，具体体现在：第一，缺乏配套的公开细则。《彩票管理条例》没有约束很多彩票发行过程中的具体问题，包括公益金的分配和使用、彩金财务管理制度、中奖规则的制定程序等。第二，缺乏相应的救济途径。《彩票管理条例》并没有规定当福彩中心不公开相关信息时，彩民是否可以依申请获取有效信息。有学者认为，根据2007年实施的《政府信息公开条例》，福彩事业属于其第十一条第二款的“社会公益事业建设情况”范畴，应该可以依申请公开。但是，《政府信息公开条例》所适用的被申请主体为行政机关，而《彩票管理条例》提及的有关信息公开的义务人为中国福利彩票发行管理中心和体育彩票管理中心，属于事业单位而不是行政机关，因此公众无法依据《政府信息公开条例》要求福彩中心等机构公开信息，这是立法上的一个漏洞。除此之外，非具有专业知识的申请人也难以确定申请主体。[10]

四、重构知情权的保护机制

(一)完善彩票业的监管机制

厘清了彩票发行过程中知情权的范围，对于应予保护的权利，我国目前立法和实践的保障措施都不健全，具体表现为既无申请信息公开的有效途径，又无独立的第三方监管机构。欧美国家一般通过独立的监管机构监管彩票市场，如美国设立彩票委员会及全国赌博影响委员会来审核彩票发行主体的舞弊、越权等行为，发布调控措施保障彩票市场的良性运行。[11]

1.独立的第三方监管机构未必可行

鉴于欧美国家的经验，不少人认为中国也需要一个独立的、专门的监督机构，类似于银监会、证监会的“彩监会”来监督管理和推动这样一个市场的发展，通过制定相对独立的监管系统和行业标准来保证公平。但是，建立专门的彩票事务监管机构就能解决眼下彩票业面临的公信力危机，这种说法有待商榷。因为“第三方”并不能确保实现完全独立和客观，如果仍需另外的“第三方”对其进行规制，那就是一个连绵不绝无休无止的事情。况且对于这样一个全国性新机构的设立成本、职责划分、认证程序的研究和确定都需要花费大量的人力物力，且不一定就能达到应有的效果。所以，监管体制的问题并不是靠设立一个所谓超脱的第三方机构就能完善。破除“第三方”崇拜，从现有的监管制度出发，通过调整、完善已有的监管机制、让监管落到实处，才能既切实保证彩民的知情权，又尽量避免新的问题和矛盾。

2.完善既有的监督机制

从组织法的角度看，独立的行政管理机构可分为三类：一是由立法机关设立而独立于政府的独立管理委员会，二是隶属于政府首脑的独立管理机构，三是隶属于政府的行政部门的独立管理机构。[12]对于中国目前的监管体制而言，既然不适用第一种独立的监督机构，而第二种隶属于政府首脑的监督机构也不符合我国国情，那么，可以尝试设立第三种隶属于政府的行政部门的监督机构。这种监督机构的设立在实践中也是可行的，因为它并非是用纳税人的钱重新创立一个新的机构，也不需要新的配套规章制度对其进行约束，而是从《彩票管理条例》所规定的监管机制出发，充实财政部有关机构的监管力量，由财政部牵头，结合民政部等部门成立专门的彩票管制机构。

在具体的监管工作方面，监督机构可以设立程序性规范严格规制彩票市场的发行、销售、开奖、兑奖等环节，适当建立起罚则和激励机制。同时，赋予监管机构对社会质疑度较高的案件启动调查的权利，并且监管机构还应该具有准司法权，对违法行为具有裁决的权力。

(二)增加信息透明度

首先要增加开奖与兑奖过程的透明度。或用全程录像、录像封存的方式保存兑奖过程；或邀请公证员、人大代表等第三方机构或人员现场见证，或将中奖人相关图片及纳税证明等经技术处理后通过媒体发布。这些举措既遵守了《彩票管理条例》有关保护中奖者隐私的规定，也积极通过各种方式，使彩民眼中“神秘”的兑奖过程处于公证机构或第三方的全面监督之下，并通过媒体报道来满足彩民的知情需求。

除此之外，更重要的措施是赋予广大彩民依法申请彩票正当信息公开的权利，建立信息披露制度。健康合理的彩票发行制度离不开信息披露的及时性、透明度及方便的查阅制度。例如，对于发行销售机构所有记录都应视为公共记录并接受公众审查和监督，包括财务月报、年度审计报告、彩票购买的人文统计研究报告、彩票综合效果研究报告、彩票安全可靠考核报告等等。在销售过程中有关彩票经营机构不仅应接收政府的检查，还要接受社会公众的监督；强制彩票发行企业进行信息披露[13]。

公众知情权是维护广大彩民合法权益、督促行政机关公平发彩开彩的法宝，它既不是侵犯中奖者个人信息的“武器”，也不能长期被行政机关“架空”，监管机制引入和相关信息的公开充实了彩民知情权的内容，中奖者也属于彩民的一员，在中奖之前也是一名普通的购彩者，公众知情权应当与隐私权一起构成我国彩票制度中的一套完整保护体系。除了制度层面外，执法环境、社会环境、行业操守、道德底线也同样影响着知情权的实现。彩票业设立的初衷本来应该是促进我国福利事业或者体育事业的发展，保障公众的知情权更能给予这项阳光的事业一个公平公正的环境，同时也可以提升政府的公信力。

[1] 应松年.行政法新论[M].北京：中国法制出版社，1999.

[2] 李步云.信息公开制度研究[M].长沙：湖南大学出版社，2002.

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[6] 王利明.隐私权概念的再界定[J].法学家，2012(1)：108-120.

[7] 李新天，郑 鸣.论中国公众人物隐私权的构建[J].中国法学，2005(5)：93-101.

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[12] 黄 平.挑战博彩——澳门博彩业开放及其影响[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[13] 田开友，徐 梅.彩票立法问题研究[J].昆明理工大学学报：社会科学版，2008(3)：50-54.

(责任编辑：徐 杰)

Definition and Protection of the Lottery Buyers’ Right to Know

LIU Qi

(Law School， Central South University， Changsha 410012， China)

Lottery has long received great participation and attention from our people. It is common to see someone became wealthy instantly due to the lottery he bought. The conflict between the protection of one’s privacy and others’ right to know became our greatest concern. This article starts with specifying the meaning and scope public’s right to know， then analyzes the defects existing in our current regulation system and the public mechanism of government information. We shall perfect the current mechanism and make more relevant information known to the public， so that public’s right to know may be well protected and a healthy environment for lottery will be provided.

lottery buyer； lottery ticket； right to know； privacy； information disclosure

2017-04-07；

2017-05-28

刘 祺(1991— )，男，湖南长沙人，中南大学法学院硕士研究生。

D913

A

2095-4476(2017)06-0046-05