军民融合深度发展问题研究

+ 马献章（中国人民解放军78123部队）

军民融合深度发展问题研究

+ 马献章（中国人民解放军78123部队）

发达国家为在激烈的国际竞争中谋取先发优势，不断拓展军民融合的深度和广度。我国也将军民融合上升为国家战略，拉开了军民融合狠毒发展的大幕。本文借鉴发达国家困民融合的主要做法，剖析我国军民融合深度发展面临的困境及其产生的根源，建设性地提出了军民融合深度发展的对策建议。

军民融合；深度发展；顶层规划；组织领导；法规制度；人才融合

0 引言

新的一轮科技革命、产业革命、军事革命正在全球加速推进，为在激烈的国际竞争中谋取先发优势，发达国家分分拓展军民融合的深度和广度，不断塑造军事能力和综合国力新的增长点。我国也将军民融合上升为我家战略，2017年1月22日中共中央政治局决定设立中央军名融合发展委员会，拉开了军民融合深度发展的大幕。军民融合深度发展涉及多个领域，关乎国家安全战略全局，如何科学、高效的统筹推进经济建设和国防建设，已经成为摆在我们面前的重大现实课题。

1 发达国家军民融合的主要做法

纵观世界各国，特别是发达国家，都是分总是军民融合发展，并采取了一系列行之有效的战略举措，积累了丰富的发展经验。

1.1 注重顶层设计，确保军民融合深度发展顺畅高效

首先，建立高效的军民融合发展领导机构。美国国防工业军民融合的最高决策机构是国会、总统国家科学技术委员会及总统科技政策局。为实现国防工业机构的高效协同运行，自1990年起，美国先后成立了“技术转移办公室”和“国防技术转轨委员会”。前者牵头管理军民两用技术的转移，后者则专门指导与协调军民一体化改革的推行。俄罗斯促进国防工业军民融合的一项重要举措是，建立既能承担武器研制计划、生产科技含量高的军品任务，又能在国内外市场上开展两用技术产品的竞争，加速科技成果产业化，最终实现军用产品与民用产品双向互惠互利的军民联合集团。其次，制定合理的军民融合发展实施计划。发达国家认为，合理的实施计划是军民融合顺利推行的重要保证。美国在《国防转轨战略》、《国防科学技术战略》、《国防工业基准转型路线图》等战略规划中，对国防工业军民融合的目标、具体配套的战略部署，以及相关实施计划等都做了详细的明确。

1.2 注重法规建设，确保军民融合深度发展有法可依

美国自20世纪90年代在《国防转轨战略》中提出“建立既满足军事需求，又满足商业需求的国家技术与工业基础”的军民融合政策后，其国会每年度的《国防授权法》和《联邦采办改革法》等一系列重要政策法规，都明确强调要鼓励采办民用企业的技术和产品，并逐步建立起一个“无缝”的国家科技工业基础。以此为依据，美国国防部先后颁布了《采办改革：变革的命令》、《两用技术：一种为获得经济上能承受得起的前沿技术的国防战略》等采办政策和文件，进一步推进军民融合战略的实施。为推动国防工业军民融合的发展，俄罗斯先后出台了一系列政策法规（如1990年颁布的《俄罗斯联邦共和国国防工业“军转民”法》、1996年制定的《1995-1997年俄联邦国防工业转产专项计划》、1997年将“全面军转民”政策调整为“以武器出口促进军转民”、1998年通过了《俄罗斯国防工业“军转民”法》等），都以法律的形式确定了国防工业“军转民”的工作及其资金的来源途径。

1.3 注重监督管理，确保军民融合深度发展持续稳定

发达国家普遍认为，推进军民融合持续稳定发展，必须建立健全的一整套科学、合理的监督机制，并在实际工作中联合贯彻落实，认真履行好检查权、监督权。例如，英国国会、首相及下设的国防与海外政策内阁委员会负责制定国防决策，国防部、贸易与工业部、原子能总局负责具体的管理和监督工作。国防部还下设国防工业委员会，负责国防工业发展战略、计划规划和方针政策等重大决策的发布与检查，协调国防工业科研与生产中的军政问题和军民问题，并向议会和首相提出国防工业改革与发展建议。贸易与工业部直接管理航天中心、电子与工程局工业航天委员会、车辆与矿务局和舰船制造局等国家经济部门。这些部门既在职能行使上互相配合，同时又在权力运行上互相制约，从而加强了军民融合体制中的内部控制与相互监督。

2 当前我国军民融合深度发展面临的困境及根源

当前，我国军民融合正处于由初步融合向深度融合的过度转型发展阶段，开始由量变向质变飞跃，各种矛盾问题集中凸显。

2.1 当前我国军民融合深度发展面临的主要困境

2.1.1 军民融合有共识，但落实推进难

自我国军民融合发展战略思想提出以来，军民融合发展理念逐步深入人心，当前军地对军民融合重要性、紧迫性的认识是有共识的，都认为军民二元分割管理体制带来的低水平重复建设，对国家资源浪费太大，必须从国家层面重新整合、优化配置军民两大体系资源，加快推进军民融合深度发展。但是，具体到落实过程中的职能定位、任务分工和操作流程时，军地之间的认识偏差比较大，有时难以形成统一的行动共识。比如，军队有些同志认为，国防建设是军队自己的事、与己无关，把国防简单地看成“军防”。

2.1.2 军民融合有热度，但缺乏高效益

党中央吹响军民融合深度发展进军的号角之后，军地各部门和社会力量积极响应，全国掀起了军民融合发展的“热潮”，但是从理论研究和时间发展来看，军民融合虽然“热浪扑面”，但存在着一些非理性“虚热”，局部还出现了“一哄而上”和“为融合而融合”的倾向，军民融合发展战略的整体效益还不高。据统计，到目前为止，全国与北斗相关的产业园区多达百余家，军民融合产业园区犹如雨后春笋般快速兴起，但是，导航市场85%以上的份额被GPS占有，核心元器件、高性能芯片和基础软件仍然主要依靠进口。军民融合如果长期浮在表面，“虚热”下去，很有可能造成新一轮低水平重复建设和资源浪费。

2.1.3 军民融合有潜力，但没有形成实力

改革开放以来，军民两大体系内积累了大量优质资源和力量，军民融合发展的潜力和空间非常巨大。然而，到目前为止，军民“两张皮”、二元分割的管理体制还没有彻底被打破，资源要素在军民两大体系之间难以实现自由流动和顺畅转移，无法转化形成维护国家安全和发展的强大战略能力。从军转民来看，国防科研成果转化率较低，全行业科研陈果转化率仅为12%左右，远低于西方发达国家60%～80的水平。从“民参军”来看，目前国家注册的民营企业数量已经超过1200万户，民营高科技企业数量效果12万户，技术创新成果占70%，但获得武器装备科研生产许可的民营企业数量不足全国高新民营企业数量的1%，许多优质民用资源和技术游离于国防和军队建设体系之外。

2.2 导致我国军民融合深度发展困境的主要根源

2.2.1 传统思想束缚

当前，一些模糊甚至错误的认识仍然困扰着军民融合深度发展。一是对军事和经济作用机理的认识，过度强调国防的军事性，忽视了其本身存在的经济性。二是对国防和市场相互关系的认识，过度强调市场对资源配置的决定性作用，忽视了国家在战略能力形成中的主导作用。三是对军队和政府职能分工的认识，过度强调军队在国防建设中的职能，忽视了政府部门应该承担的主体责任，形成了一种“政府抓经济、军队建国防”的任务分工格局和文化认同，国防建设中“地方缺位、军队越位、军地错位”现象严重。这些思想观念的产生，是在计划经济、机械化战争以及改革开放之后经济体制转轨大背景下积累的结果，有时甚至还带着初步融合阶段的思维惯性。

2.2.2 合力统管困难

军民融合深度发展是重新优化配置军民两大体系资源，把有限社会资源转化为国家战略能力必然需要有统一领导、高效权威的组织管理体制作为保障。为了整合军地资源，提高国防实力，1994年国家专门成立的国防动员委员会，2000年国务院、中央军委成立的军队后勤保障社会化工作领导小组，2012年工业和信息化部牵头成立的武器装备科研生产体系建设协调小组，在整合特定领域军民体系资源、形成国家战略能力方面发挥了一定作用。但是，总体来看这种“建管分离，上军下民”的运行模式，难以从根本上克服自身运行过程中出现的决策分散化、监督形式化、信息孤立化和协调临时化四大问题，导致军民融合中时常出现军地合作“失灵”。军民融合上升为国家战略之后，军地各部门都很重视，都想有所作为，表面上看似形成了一种“齐抓共管、共同推进”的态势，实际上“九龙治水”、多头领导的深层次问题并未解决，在“螃蟹效应”作用下，每个部门都在作指示、发文件、定标准，基层具体落实执行单位常常不知所措。多头领导和政策“碎片化”产生的最终结果就是军民融合中难以形成统管合力、统一用劲。

2.2.3 利益格局限制

在落实军民融合战略的过程中，各参与主体在追求自身利益最大化的过程中常会产生利益不一致。一是中央政府和地方政府之间的“利益不一致”。从目前中央政府和地方政府的财权和事权划分来看，国家安全由中央财政负责，地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出，没有承担国防建设的硬性要求，也没有落实国防要求的专用款项，但地方政府又承担着越来越多的国防建设任务，事权与财权不匹配，在一定程度上影响了地方政府军民融合的积极性。二是军队机关和政府部门之间的“利益不一致”。目前军地双方在军民融合中的地位相同，是一种横向平行协调关系，受部门利益驱使，“融别人可以，被别人融不行”，“共享别人的资源可以，分享自己的不行”，最终导致军民融合陷入“囚徒困境”。军工系统因其特殊行业要求和长期计划体制影响，形成了自我建设、自我发展、自成体系，相对封闭垄断的发展模式，军工企业不肯放弃自身拥有的行业垄断利益；民口企业快速兴起，在电子、信息、新材料等方面呈现出优于军工企业的发展态势，他们“参军”的积极性和热情较高，极力争取能够与军工企业享受同等政策待遇。

3 军民深度融合发展的几点建议

军民融合的本质，就是打破军民界限，在国家利益平台上配置资源，提高整体资源利用率和国家整体建设效益。军民深度融合发展，不仅在于资源配置的优化和节约，更重要的是提升本民族的创新能力，建立强大的创新驱动机制，使国家两大建设的融合登上时代之巅。应针对我们的问题，借鉴发达国家的成功经验，主动适应新趋势，把握新特点，全力推进军民深度融合发展，掌握好军事竞争和综合国力竞争的战略主导权。

3.1 搞好顶层规划和战略策划，把好深度发展的战略方向

要统筹谋划经济建设和国防建设，加强军事战略同国家战略对接，创新驱动战略与军民融合战略衔接，着力把国防和军队创新体系深深融入经济社会创新体系。要进一步明确战略目标、战略布局、战略路径、建设重点和重大举措，按照要素整合、系统构建、整体规划的思路，体制与机制同步发力，理论与实践同步推进，示范与重点同步展开，制度与标准同步实施，努力实现军地之间的各类创新要素合理流动，所有创新资源合理配置、高效利用。

3.2 推动体质机制和政策制度改革，营造深度发展的创新生态

目前，中央军民融合发展委员会已经成立，军队领导管理体质改革基本到位，工作的主要抓手就是完善工作运行机制、建立政策制度体系，切实让各项指示决策和要求落地生根。政策制度要充分考虑融合创新的包容性，使军工企业、高科技民营企业等，在军民融合协同创新中担当大任；充分考虑创新要素的融合，使军地之间技术、人才、资金、政策、管理等创新要素实现深度融合，使各类创新平台真正实现共建、共享、共用；充分考虑创新环境的营造，着力形有利于激发创新活动和创新潜力的政策环境、投资环境、制度环境、文化环境，形成鼓励创新、追求创新、支持创新、参与创新和宽容失败的良好氛围。

3.3 聚焦重点领域，加快推动国防科技和武器装备的军民融合

在新一轮科技革命浪潮中，许多高新技术率先在民用领域得到突破和应用，谁能最先获取和利用先进民用技术，谁就能优先赢得军事竞争优势。要加快推动军工企业混合所有制改革，鼓励明见民间资本参与军工建设，畅通信息、技术、人才等融合渠道，加快构建小核心、大协作、专业化、开放型的武器装备科研生产体系。要强化军事需求牵引，更加主动地发现、培育、运用可服务于国防和军队建设的前沿尖端技术，捕捉军事能力发展的潜在增长点，最大限度地实现军民技术双向转化，发挥科学技术转化为生产力和战斗力的最大效益。要以颠覆性技术为突破口，从释放需求、激活管理、优先使用、强化基础等关键环节入手，加快培植孕育和孵化颠覆性技术军民协同创新的土壤。

3.4 统一标准规范，提供深度发展的技术支撑

标准规范在支撑军、民技术双向转移，促进军、民产品一体化中发挥着重要作用，是中国特色军民融合发展的重要技术基础。要完善军用标准体系，把新的标准化建设作为军民融合的切入点。要实现军民两用技术标准的统一，对军用标准和民用标准进行统一规范。要制定设施设备军民兼备标准体系，既要考虑满足经济发展和百姓日常生活需要，也要考虑未来军事人员和武器装备作战行动需求。

3.5 促进人才融合，夯实深度发展的基础工程

军事人才的数量和质量，决定创新驱动战略的成效，影响强军兴军进程。要发挥国家教育资源优势和我军院校特色，健全军事人才依托培养体系，构建以联合作战院校为核心、以兵种专业院校为基础、以军民融合培养为补充的院校格局。军队院校要抓住全面改革这个契机，进一步拓展人才培育渠道，创新人才培养模式，加强与作战部队、知名高校、科研院所的战略合作，走军民融合治校办学的新路子。要继续加大依托国民教育培养军事人才的力度，坚持军队需求主导，聚焦紧缺专业、重点高校、优势学科，优化课程设置和教学设计，提高人才培育层次和质量。

4 结束语

在信息化时代，国家战略竞争力、社会生产力、军队战斗力的耦和关联越来越密切，国防经济和民用经济、军用技术和民用技术的融合度越来越深。加快建立军民融合创新体系，举全国之力，汇聚全社会智力和创造力推动国防和军队创新发展，是新时期我军实现科技兴军的重要途径和必然选择。

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