从民国时期云南自然灾害看高效救灾机制的重要性

殷守刚

(普洱学院人文学院，云南 普洱 665000)



从民国时期云南自然灾害看高效救灾机制的重要性

殷守刚

(普洱学院人文学院，云南 普洱 665000)

高效有序的救灾机制是有效应对自然灾害的重要手段。将民国时期云南省政府及社会组织在应对多类型、发生频繁的自然灾害的活动作为研究内容，重点聚焦于高效有序的救灾机制的缺失所导致的自然灾害的放任与放大，阐释建立健全高效有序的救灾机制对防灾、抗灾、救灾的重要意义。

民国时期；云南；自然灾害；救灾机制；应对机制

自然灾害的发生永远不可能杜绝，面对自然灾害必须建立一套完整的救灾机制，保证在灾害来临的时候，将灾害对人类的损害降到最低。四川汶川大地震、甘肃玉树地震证明了在大灾大难面前中国政府所采用的举国体制是多么的强大。重大自然灾害后不仅能用较短的时间保证人民的生活恢复，还能在较短时间内，集中全国的力量实现灾区跨越式发展。但是在一般的地震、冰灾、霜冻、泥石流和瘟疫发生后，我们能否及时对受灾民众予以救济并在最短时间恢复生产生活秩序，让受灾民众有尊严地继续生活，是真正考验救灾应急机制的一个重要指标。

救灾机制是一个复杂的系统，从横向来说，不仅包括救灾所需的人力、物力、财力，同时还包括对人力、物力、财力的组织与分配，更包括了对救灾知识的普及、灾情与救灾信息的发布等宣传活动；从纵向来说，包括灾情的预报与预防机制、灾害应对机制、灾害反应机制和灾后重建机制[1]四个阶段的内容。完善而有效的救灾机制是预防和应对自然灾害最为有效的手段，民国云南省政府在应对自然灾害时，由于缺乏有效的救灾机制，导致自然灾害肆虐，本文将从以下几个方面来阐述:

1 建立准确的灾难发生预警机制是减轻自然灾害的有效措施

由于人类认识能力的有限，到目前为止人类也无法完全预测到各种自然灾害，但不可否认的是随着科学技术的发展，尤其是随着气象科学技术的发展，世界各国对台风、海啸以及冰雪冻雨气候等自然灾害的预测已经达到了较高的程度，基本能够预测出全部的台风、暴雨、霜冻等恶劣自然气候的发生，能够预测出台风、暴雨、霜、雪就能为泥石流、雪崩、洪水等提前应对做出准备。所以国家要进一步加强预报，根据天气预报，做好相应的预警措施，在灾难来临之前对人们的生产生活进行好布置，通过预先的安排，减轻恶劣的气候条件对人类造成的损失。在预测到台风来临前，做好海上船只的疏散，将船只停泊到安全的港口，对于台风过后可能带来的暴雨，做好防洪准备。对于部分地方可能因为洪水带来的泥石流，要提前做好布置，该提前安置的提前安置。对于人类目前尚且无法准确预测的地震以及特殊疫病，也要由相关部门认真做好观测，凡是发现地震、疫病到来的前兆时，及时进行相应的布置，通过周密有效的布置，降低各种自然灾害带来的损失。

民国时期，由于政府组织乏力，学术界对自然灾害的发生规律缺乏系统有效的研究，百姓对自然灾害的认识、防灾抗灾知识极度匮乏，在旱灾、洪灾、霜灾、瘟疫等重大灾害发生之前不能做出预判和准备，因此整个社会在自然灾害面前几乎毫无抵抗能力，往往只能被动地承担自然灾害带来的破坏。例如:1945年，龙陵县淫雨成灾，江河两岸，田地被毁，平安山一带瘟疫流行，居民死亡2 000余人，牲畜死亡无计。灾害先洪后旱，天气炎热，大批灾民绝衣少食，山中树皮草根刮食殆尽，政府拨赈济款20万法币(相当于2 500元半开)分到饥民，每人能分到两升米[2]。1945年龙陵县的这次自然灾害破坏力很大，但如果放在今天恐怕其损失会小很多。究其原因主要是当时缺乏完善的预警机制。按照常理，连续降雨自然会造成河水暴涨，存在洪灾危险，洪灾过后发生疾疫流行也是一般规律，如果当时政府能够采取有效措施，事先做好预防工作，其实可以将其危害降到最低。

面对自然灾害，必须做到沉着应对，防患于未然，避免自然灾害对人类的损害不断扩大。及时做好次生灾害发生的预防，能够有效降低自然灾害的发生对社会生活产生的影响。既然灾害不可避免，我们能做的就是直面灾害，及时做出回应，防止因为自然灾害的发生带来各种次生性灾害，加重自然灾害发生对社会产生的破坏。洪水来临后，如果是长时间的洪水，对于需要泄洪的做好泄洪预案，将泄洪可能对社会和人民生活造成的不利影响降到最低。对于地震发生后，一般都会伴随着暴雨、疫病、道路交通破坏、堰塞湖的形成，所以地震一旦发生必须及时进行防治疫病、拆除堰塞湖、清除道路上的障碍。对于瘟疫发生后，不仅要及时对染病群体进行隔离，及时进行救治，还要做好防疫工作，避免更多的人染上疫病，在条件可能的情况下要及时研制疫苗，防止疫病的扩散。

2 建立高效的灾难应对机制是减轻自然灾害的重要措施

一般来说，自然灾害本身对人类社会的破坏力较为有限，由自然灾害引发的后续次生灾害才是人类生命财产的最大威胁，尤其是在民国时期，这种情况更为突出。在自然灾害发生后，通过及时而有力的措施挽回生命和财产的损失，是降低自然灾害对社会生活破坏力的一个重要措施。对于人类社会和所有个体来说，生命始终是最重要的，是救灾过程中需要放在第一位的。在大型自然灾害发生后，国家必须及时公布灾难发生对社会造成的损害，并以最快的速度布置好救灾工作。民国时期的云南由于政权控制在各军阀手中，政府公共权力成为了军阀实现独裁统治的工具，民国政府在自然灾害来临的时候，基本上无法组织起力量，对灾区进行及时而有力的救助。每一次灾难的降生最后都得由民间自行消化灾难的损失，脆弱的灾民在灾难面前处于无助而恐慌的境地，最终无限扩大了灾难的边际效应，每一次灾难的发生，需要多年的休养生息才能恢复原来的社会秩序。

民国时期云南几次大的自然灾害之所以造成万人以上死亡的结果，其根源不是因为自然灾害本身的损害有这么大，而是因为自然灾害发生后，没有及时做好救灾、赈灾工作，导致发生大规模的次生灾害，造成大量人口的死亡。

1925年，陆良受灾农户1.55万户，其中饿死5 847人，饿病1.69万人，流离失所1.78万人，造成贫困5.74万人[3]。

1925年，石林灾民40 766人，流离失所6 412人，死亡3 127人，受饥者19 415人[4]。

1925年，会泽受灾22万人，其中4万人患病，直接死亡1.7万人[5]。

1925年，师宗县受霜灾，饿死9 788人，逃荒13 876人[6]。

1925年，寻甸全县豆麦无收，因灾致病14 685人，饿死5 931人，流离失所16 974人[7]。

1925年，霜冻造成镇雄百姓生活困难者109 130人，其中流离失所8 765人，致病者9 327人，死亡4 613人[8]。

1925年大霜，宜良被灾2.41万人，流离2 865人，致病8 432人，死亡3 658人[9]。

1925年发生在滇东北的昭通、曲靖的霜灾，死亡人数为243 012人，当时粮食绝收，连森林、野草都被冻死，食物没有了，死者基本上都是因为饥饿而死，少部分人被冻死。1925年3月16日，死伤万余人，饿死、冻死3 000～4 000人。冻死、饿死的人数占到直接因地震而死亡人数的40%。究其原因，是因为地震后，民国政府并没有全力组织救灾，导致地震的结果不断扩散并酿成了更为严重的后果。

合理引导社会力量，建立国家和民间共同参与的救灾机制。国家虽然是自然灾害发生后最为重要的救治主体，但社会力量也不可小视，尤其是随着社会的发展，人民的公民意识不断加强，社会责任感也得以建立。在灾难发生后一定要为社会各界加入救灾的行列提供一条有效的路径，不能因为政府的主导而忽视或者小看民间的力量。民国时期云南政局动荡不安，各路军阀皆以自己利益为重，在自然灾害发生后，政府对于自己在救灾、赈灾中所应承担的职责都没做好，对于号召社会力量，让各种社会组织有序参与救灾赈灾的事基本上都没有开展。政府救灾不力，社会力量想参与救灾又没有门路，民国时期的云南在自然灾害发生后，赈灾和救灾成了乡绅们最重的负担，但是乡绅终归力量有限，况且乡绅自身往往也是自然灾害的受害者，政府不得力，社会力量又参与不足，最后受难的只有灾民。反观近几年国家发生各种自然灾害后，尤其是发生大地震后，大量的企业家、爱心人士，自费开车到灾区参与救灾，带来了大量的救灾物资、资金，同时更带来了信心，为救灾工作的顺利完成起到了重要的支持作用。但从新闻报道上可以看到，从本质上来看是一件好事，但是由于地震后，国家需要调配大量物资进入灾区，而且地震后交通也会受到一定的破坏，很多自发参与地震救灾的民众，不仅到不了现场，而且还会因为自己无组织的行为降低救灾效力，严重的甚至因为盲目参与救灾，让自己也成为了灾民，加重了国家专门救援机构的负担，降低了救援的效率。所以即使是当代中国也需要在组织社会力量参与救灾赈灾的程序上作进一步改善，既要保证各种社会力量有渠道将物资送到灾区，又要引导社会组织、爱心人士以合理的方式参与救灾、赈灾工作，保证救灾赈灾工作的扎实有效。

3 建立公开透明的救灾信息发布机制是缓解自然灾害的必要措施

公开透明的信息能够加强人民抵抗自然灾害的信心，防止因为信息的缺失而导致恐慌。自然灾害的发生会造成大量伤亡、经济损失、无形的心灵创伤，是社会发展的阻碍，也因此要妥善处理，转危为机。政府如果不及时、全面地公开相关信息，公众就很容易因各种谣言陷入恐慌，甚至有可能引起社会动荡，而且也无法主动配合政府应对危机，这样就额外增加了应对该类事件的难度。如果再有鬼神观念兴风作浪，社会秩序就会变得难掌控。而在自然灾害事件的应急管理中，政府掌握的信息往往最多、最全面，政府及时、统一、准确地发布事件相关信息，增加了应急工作的透明度，使公众及时、全面、准确的了解事件信息，增强危机意识，协助和监督政府做好自然灾害事件应对工作的重要环节。同时信息的公布有利于社会各界及时了解灾难发生后，救灾所需要的帮助，为社会各界加入救灾提供一个合理的渠道，聚集起社会各界的力量为消除自然灾害做出共同的努力。民国时期的云南政府，在救灾上不够积极，在信息公开方面做得也不够到位，1918年大理发生瘟疫时，由于民国政府迟迟未拿出有效的应对措施，一时谣言四起，有人说是蛇妖作怪，有人说是阎王兴风作浪，当地居民烧香拜佛者越来越多，道士巫婆到处装神弄鬼骗取钱财，大量居民逃往外地，在此过程交叉感染者甚众。而相反的是 5·12 汶川大地震后，政府及时公布伤亡信息和救灾情况，引导群众自救与政府开展公救，并接受国际救援。最终灾民情绪得到稳定，救灾活动有序开展。同时，由于公开和共享信息，取得了国际社会各界人士的相关信息，国际社会合作得以全面开展，解决了很多原来未曾遇到过的难题。

及时公布救灾赈灾资金使用用途，加强对救灾资金使用监管，能够加强民众对救灾管理机构的信心，愿意将更多的物资、资金投入救灾、赈灾工作。每个捐赠物资或资金的组织或个人都希望自己捐赠的资金能够用于救灾救难，而不是用于个别人贪欲的满足。所以国家需要对社会组织和爱心人士以及国家投入的灾区的资金使用加强管理和监督，否则一旦发现捐赠资金挪作他用，将极大降低社会组织和爱心人心服务救灾赈灾的积极性。民国时期由于政府官员腐败，大量救灾物资和款项被贪污或挪作他用，严重阻碍了救灾，如:1941年，华坪县洪水泛滥，云南省政府拨给水灾救济赈款20万元，占当年县总支出的3.6%，但经过县、乡、保各级官员之手，灾民实得者甚少[10]。这种贪污渎职案例无独有偶，1943年寻甸发生旱、雹、涝灾，省府拨款20万国币赈济，县长王景陶将赈灾款挪用于修路；1944年澜沧粮荒严重，政府赈济甚少，还被地方官员和土司克扣，百姓所得无几；1946年泸水县设治局局长黄绍河贪污变卖赈灾物资，得青布400余码、金券1 000元，百姓所得甚少……政府官员的贪腐行为对赈灾是一种实质性伤害，所以须成立一个公平公正的第三方机构对救灾物资、资金进行管理，保证每一笔救灾资金和救灾物资的合理用途，将救灾资金和物资的使用及时向全社会进行公示，提高公信力，鼓舞社会各界对救灾赈灾物资捐献的积极性。

4 建立公平合理的灾后重建机制是降低社会冲突发生的得力措施

衣食足而知荣辱，仓廪实而知礼节。在地震、洪水、泥石流过后，是否存在公平合理的重建机制，是提升民众生活信心、恢复甚至是构建更好社会秩序的关键因素。在民国时期的云南发生大量自然灾害后灾民因为饥饿而去抢劫、偷盗，严重者直接就成了土匪，以抢劫为业，给社会秩序造成了极大的破坏，匪患日益严重，在文山、楚雄都出现过多起因为自然灾害最终沦为土匪的事例。因此，灾民在政府及社会各界的救助下能够满足基本的生活条件是一件极为重要的大事，只要灾民能够吃饱穿暖，抢劫、偷盗等违法行为就会减少很多，社会秩序也就容易得以维护。近几年中国发生多起地震、霜灾、雪灾，由于国家和政府在灾后及时实施各种救援，保障了人民群众的温饱问题，所以基本上没有出现过因为自然灾害而引起的隐患。

灾区基本的生产生活条件恢复后，在灾后重建时，资源的分配需要充分考虑到灾民实际生活需要和生活习惯。近年来，贵州、甘肃等地在地震和泥石流发生后，由国家负责进行恢复重建的规划和实施工作。其中部分灾区因为被认定为不适于居住，将灾后重建地点由山区迁移到了坝区、城镇，通过异地搬迁为灾民建盖了新居。但是在国家花费人力、物力建盖好现代化的高层建筑后，却出现灾民入住率较低，不满意安置的状况。在调查中发现，之所以出现这种现象根源在于灾后重建房屋多远离灾民先前耕种的土地，使村民无法兼顾生计来源，为了维持生计不愿意搬入新居。另外就是新居的设计与功能和灾民长期形成的生活习惯有区别，因此不愿意为了入住新居而改变原有的生活模式，最终导致入住率不高。

自然灾害发生后，重建资源的分配是否公平，直接影响灾区对国家的认同和社会评价，关系着灾区社会秩序的稳定。民国时期由于各级政府在救灾赈灾中的软弱无力，使得灾民在自然灾害发生后，缺少作为国民的自豪感，很多灾民受灾后对政府感到绝望。新中国成立后，尤其是近些年来随着国家经济实力的增强，国家有能力在自然灾害发生后投入大量的人力和物力，不仅解决灾民基本的温饱问题，还能通过国家帮扶实现灾区的跨越式发展。在此过程中，对救灾资源的分配成为一项极其重要的事情，尤其是灾后重建过程中，如何让经济实力不同的灾民在重建中都感到满意，成为一项重大的课题。因为灾前灾民各自的经济基础不同，受损的程度也不尽相同，在灾后恢复重建的过程中，各自对于重建的标准和要求也就不同。而国家在灾后重建过程中，是按照人口、户数还是以重建房屋大小作为标准，就成为了必须予以解决的大问题。而且灾后重建是一个灾民和国家共同完成的过程，对于灾民来说得到的国家支持越多越好，但是对于国家来说，不可能提供全部灾后重建资金，因为那样不仅不会促进灾民自身的努力，反而会养出一些随时盼望国家救济的懒人。因此，既要考虑国家重建后的目标，更要做到灾民之间的平衡，既不能强制，也不能悬殊过大。

5 结语

民国时期的云南和现在的云南已经发生天翻地覆的变化，但不变的是云南的发展一直伴随着自然灾害的侵扰。由于国家性质的变化和经济实力的增长，如今的云南再也没有发生过因为自然灾害而冻死、饿死的情形，但是如何建立科学有效的救灾防灾机制，不断提高社会组织和爱心人士投身救灾的积极性；如何通过科学合理的制度设计，保证灾后重建过程中满足灾民的生产生活以及文化习俗的需要；如何通过公平合理的制度设计，保证灾民获得一种被平等对待、被有尊严对待的感受；如何通过建立透明合理的救灾物资使用制度，保证救灾资金及物资的使用用途是我们一直面临的问题。民国时期云南的赈灾实例给了我们许多反面经验，相信在以后对抗自然灾害的过程中，我们会以史为鉴，不断总结教训，逐步建成一套高效有序的救灾机制。

[1] 谢丹，郑智峰.我国重大灾害救灾机制建设研究[J]. 经济体制改革，2009，(03):36.

[2] 龙陵县委党史地方志编纂办公室.龙陵县志[M].中华书局，2000:541.

[3] 云南省陆良县志编纂委员会.陆良县志[M].上海:上海科学普及出版社，1991:19.

[4] 路南彝族自治县志编纂委员会.路南彝族自治县志[M].昆明:云南民族出版社，1996:17.

[5] 张启坤，云南省会泽县志编纂委员会.会泽县志[M].昆明:云南人民出版社，1993:17.

[6] 师宗县志编纂委员会.师宗县志[M].昆明:云南大学出版社，1997:79.

[7] 云南省寻甸回族彝族自治县志编纂委员会.寻甸回族彝族自治县志 [M].昆明:云南人民出版社，1999:8.

[8] 云南省镇雄县志编纂委员会.镇雄县志[M]. 昆明:云南人民出版社，1987:115.

[9] 宜良县志编纂委员会.宜良县志[M].中华书局，1998:11.

[10] 云南省华坪县志编纂委员会. 华坪县志[M]. 昆明:云南民族出版社，1997:648.

The importance of efficient disaster relief mechanism from natural disasters in Yunnan during the Republic of China

YIN Shou-gang

(School of Humanities, Pu′er University, Pu′er 665000, China)

Efficient and orderly disaster relief mechanism is an important means to deal with natural disasters effectively. Taking the coping activities on natural disasters of Yunnan provincial government and social organizations in the Republic of China as the research content, focusing on the natural disasters caused by the lack of efficient and orderly disaster relief mechanism, the importance of efficient and orderly disaster relief mechanism on disaster prevention and disaster relief was analyzed.

Republic of China; Yunnan; Natural disaster; Disaster relief mechanism; Coping mechanism

2016-12-06

殷守刚(1980-)，男，硕士，讲师。

X43

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1674-8646(2017)01-0012-04