档案在“基于证据”政策中的有用性分析

王维蛟

（黑龙江大学信息管理学院 哈尔滨 150080）

档案在“基于证据”政策中的有用性分析

王维蛟

（黑龙江大学信息管理学院 哈尔滨 150080）

由于政策科学化进度的推进“，基于证据”的政策思想被广泛传播。这对于档案这一传统的决策工具来说又是一个崭露头角的新契机，在中国古代，档案一直都是由统治者垄断的知识信息，内含政治、经济、军事、文化、民生等各领域直接信息，统治者基于档案内容来进行决策。而今，档案的决策工具作用渐渐淡化，档案社会地位有所下降，档案作为最具可靠度和凭证性的信息，理应在政策科学中得到广泛应用，成为政策科学化进程的重要证据元素。本文从档案的特性和价值两个视角对档案在新型“基于证据”政策决策中的作用进行分析，希望借此推广档案在政策制定中的运用，提升档案的影响力。

档案 证据 政策 有用性

Wang Weijiao
(College of Information Management,Heilongjiang?University,Harbin 150080,China)

一、“基于证据”的政策概念

“基于证据”的政策（Evidence-basedpolicy，EBP）是政策科学化道路发展至今的产物。最早的EBP思想起源于20世纪90年代的英国，“基于证据”的思潮从寻证医学传入政策制定，1997年布莱尔政府在其“建设现代化政府”宣言中首先提出“基于证据”的政策制定理念，而后在《政府现代化》白皮书中提出要“更好地利用证据和研究的方法来制定政策”[1]353。美国和澳大利亚等国也先后倡导基于证据的决策系统和基于证据的决策过程，运用证据分析决策制定已成为国际政策决策的大势。所谓证据，学术界没有形成准确的定义，各方的说法包括：一种证明未知或有争议的事实的方式；一种支持理念；证词；具体科学理论的论证证据；对于某具体问题的研究论证；任何事实或数据的集合；为积累知识总量而做的系统研究[2]2。

从最宽泛的意义上说，它包括被用来决定和说明断言真理性的所有事情。给出或获得证据是使用那些事物的过程，它或者推测是真实的，或者通过证据证明自身去达到说明的真理性[3]10。用以支持决策讨论的理性化评估或以前沿研究视角解决问题的实用性知识[4]1。政策决策者能够使政策目标成为更加具体、可实现和容易管理的信息。

更广义的概念包括研究、调查、定量、统计数据、定性数据和分析结论，也包括经济、态度、行为和轶事证据，还包括专家和非专业人士的知识和技能，以及宣传、判断、洞察、经验、历史、类推、地方知识和文化。

中科院科技政策与管理科学所去英国实地考察了EBP实践的基本情况，调研了最具英国特色的政府首席科学家制度及政府外部专家咨询团制度，总结了英国EBP实践主要是依靠科学家或科学团体对具体政策制定进行科学化调研、分析和研究而为决策者提供证据支持，创建了一种知识型政府。笔者认为这种英国模式即为“基于证据”的政策的基本模式。

1999年英国政府内阁办公室对在公共政策中所采用的证据作了如下描述：“专家的知识、现有的国内外研究和统计资料、利益相关者的咨询意见、以前的政策评价、网络资源、咨询结果、多种政策方案的成本估算、由经济学和统计学模型推算的结果。”[3]10这说明政策制定中的证据来源与档案的内含有很大一部分重合，档案可以作为支持决策的证据来使用。

二、档案在“基于证据”的政策中的有用性分析

1.从档案的特性分析。

（1）从档案的原始记录性分析。档案是从过去到现在国家机构、社会组织或个人在社会实践中直接形成的有保存价值的历史记录，原始记录性是档案的本质属性，也是它独有的特性。档案作为第一手的信息载荷体，具有高可信度的凭证和依据作用，它还原了事件的真实面貌。而政策和法律上对于证据的选择有着客观性和关联性要求，客观性指所选取的证据必须是客观存在的事实，不掺杂主观因素，关联性指选择证据需要与对象事件紧密相关。而档案的历史再现性正符合证据选择的客观性要求。若档案案卷保存完整、连续，还可清晰再现全部事实，政府及专家咨询团一方面可直接对某一档案还原的真实案例进行基础案例分析、印证事实，另一方面可在就某一具体政策科研课题进行实践调研、科学分析和论证推理过程中使用档案进行数据统计、数据分析、定性分析、概念界定等，用事实形态的目标问题发生发展的全过程为EBP的调研活动提供硬性数据，提供稳定、可靠、真实的信息，便于决策者或专家团体对目标问题开展科学、合理、有说服力的决策制定。

（2）从档案的工具性分析。此外，自古以来档案就是可直接提供决策的工具性信息。舆图和户籍档案可供统治者察知国情，收集前朝典章政令可为统治者决策提供借鉴或直接成为制定律法的依据，“萧何次律令”就是为此目的，军功档案可供官爵授免，赋役档案可决课税。现代档案同样是具有实用价值的决策信息，谢伦伯格认为，档案是一个政府借以完成其工作的基本行政工具，是政府机构赖以建立的基础[5]53。新保存的档案反映了近年来社会各领域实践活动情况，是具有时效性的信息，政府可据此掌握社会动态和调控资源分配，方便政府准确分析国情，为决策提供可借鉴依据，是政府决策活动的重要工具。而长期保存的历史档案可资政明鉴，政府和专家咨询团在立项前必须对其进行研究，在历史问题中寻找针对当前政策制定有指导意义的经验和情报，可有效避免政策歪路，降低政策风险，控制政策可行度。

（3）从档案的数量性分析。数量性是档案的一个易被忽视的特性。没有一种提供科学决策的证据是个体的、独立的。EBP中对于“好的证据”，要求不仅仅是具有可靠性和依据性的证据，还应具有相关性、代表性、广泛性、详细性，以使之有巨大的开发潜力，代表广泛的研究对象，提供更多政策选项，能经受严格的筛选和审查。档案是经过历史各种劫难考验、长期并广泛积累的国家知识财富，是从过去到现在直至未来一直稳定收集的国家信息资源，档案的收集和保管工作要求保证档案的集中、完整、连续和有机联系，并且来源广泛、渠道丰富、形态多样，使得档案的概念不再停留在单份文件或个体材料上，而是一种具有积累性、稳定性、数量性的资源整合体。

（4）从档案的清晰性分析。档案的清晰性指档案记载的内容是清楚的、明确的，是区分档案与文物的主要标志。文物与档案的内涵有部分是重合的。有些文物上记载了清晰、明确的文字内容，并且可被人类解读，那么它就也具有档案的身份，如甲骨文、金铭文等文字内容记录了当时的征战、祭祀、狩猎等活动，并且文字有确切意义。而有的文物记载的内容没有确切含义，不代表明确意义，仅仅是文字图腾等，那么它就只能作为文物而存在。档案的清晰性还可区分出其他非档案信息，但主要表现在区分文物上。由此可见，档案所记载的历史记忆要求必须是明确、清楚的，没有实际意义、不可识读、内容含糊不清的不能作为档案发挥作用，档案的清晰性让档案在出席政策制定过程中，具有表达直观清晰的优势，减少了解读的过程，有利于提升政策工作效率。

2.从档案的价值分析。

（1）档案具有凭证价值和情报价值。档案价值具有多元化特点，而在档案的多元化价值下，其凭证价值和情报价值是其基本价值，也是基本属性的体现。档案独有的原始记录性表明它是历史的真实凭证，是第一手的文献记录，是原发的事实，而非事后添加或篡改的记录，原始记录性作为档案的本质属性衍生出档案的证据性，这也决定了档案具有凭证价值和凭证意义。档案的凭证价值使其区别于其他非档案信息，是档案最重要也是最主要的价值。有些图书、资料也具有凭证价值，但是其凭证价值并非主要价值，其凭证能力也远不如档案。档案清晰确凿的历史记录能够通过政府对证据材料的任何审查，可以成为查考、研究和处理问题的依凭，认定法律权利、义务与责任的依据[5]48。

档案的情报价值即档案的信息性体现，因档案记录活动的联系性、系统性、广泛性而产生，档案的情报价值虽不是档案的本质价值，但档案作为信息家族中的重要成员，具有极高的参考借鉴意义，可为政策制定提供参考借鉴，如政府的中长期战略规划制定就需参照往期计划的制定方案和实行情况来进行合理规划。

（2）档案的价值密度极高。档案是一种价值密度极高的信息。现如今大数据发展背景下，信息具有海量、高速、多样、价值密度小的特点，这与科学政策制定所需的真实可靠、详细、相关度高的高质量信息形成矛盾。而档案作为长期保管的有价值的各种形态的原始记录，档案的保存需耗费人力、物力、财力，为优化馆藏、降低保存成本、提升档案质量，并非所有的原始记录都将作为档案保存，在档案的管理过程中就有着三重价值鉴定阶段来筛选出有保存价值的档案：入馆鉴定、保管期限鉴定、销毁鉴定。凡所能进入档案馆保存的档案都是有政策利用价值的档案。档案价值鉴定过程实质就是档案价值的理性判别，是档案的证据力度的本质反映。鉴定工作对于EBP的证据选择有重要意义，不仅因为鉴定工作本身为“基于证据”的政策制定选择材料，还因为鉴定工作使得每份档案都有价值，档案整体价值密度极高，是可供利用的高质量信息体。

（3）档案价值具有可挖掘性。档案价值具有可挖掘性。档案的凭证和情报价值是它的显性价值，可直接发挥作用，档案还具有潜在价值，这是任何种类的信息都普遍具有的价值。“基于证据”的政策过程是包含了评估、选择、监测、评价在内的复杂的分析总结过程，需要政府或专家咨询团体在有限的时间里充分、灵活地搜集和利用证据，研究结果和分析报告的形成不能单纯依凭浮于表面的信息内容，需要对证据对象进行深层次的数据挖掘、排列整合，进行量性和质性的分析，这也正是档案的知识化形成过程，所以，深度挖掘档案信息中的其他潜在信息和潜在价值，能够充分实现单份“证据”的功能扩增。此外，档案从来都不是以单份独立的孤本的形式来保存，而是由多份密切联系的文件组成描述一件事实的完整案卷，多份案卷构成全宗，描述来源于一个机构的所有事实，案卷内部的档案之间紧密关联，因此，我们称档案为“有机联系体”。档案的这种有机联系性证明了档案事实的可挖掘性，从一份文件、一项数据、一些记录和结果中可以连带查询出与之相关的记录踪迹，挖掘出所需事实的蛛丝马迹。也可对已有的档案文件进行重组划分，有效配置有机联系体，以新的主题整合资源，得到新的数据和结果。现如今档案的数据挖掘技术已走向成熟，充分利用档案的数据挖掘能力可为政策制定提供多元化信息。

由于近年来政府信息化程度提高，政府信息意识和信息分析能力增强，政策决策对档案的运用程度大不可同过去相比拟。在生产生活发展的现代社会，档案不直接生产物质财富，导致人们对档案的关注度下降，档案难以发挥应有的行政作用。“基于证据”的政策思想的发展正是档案等潜藏的价值信息发挥作用的重要契机，一方面，档案工作需及时把握机会，向政府印证档案的科学和知识价值，另一方面，政府在证据搜集的过程中也应加入档案的应用，有效利用此类高质量信息资源。

“基于证据”的思想不仅可以运用于政策制定领域，还可应用到教育、经济、医学、司法等各个领域，使社会各行各业、各个机制的运行都符合以“实事求是”、“用事实说话”、“遵循客观事实”为主导的原理，让铁的证据控制人类活动，创造绝对秩序和契合理性价值观的社会管理。证据的广泛应用将会是未来档案提升社会地位的重要契机，档案工作可围绕着证据作用来展开，将工作理念转移到现实意义的发挥上来，重视高证明力度的档案的管理和保存，并在需要时刻及时提供利用，在日常工作中就注重潜在证据的挖掘，档案工作者要增强政治和政策素质，合理预见、及时跟进社会矛盾多发区和尖锐区，使档案能在社会深层次上发挥作用，成为化解矛盾、排解纠纷的有力武器[6]30。

[1]马小亮，樊春良.基于证据的政策：思想起源、发展和启示[J].科学学研究，2015（3）.

[2]HTO Davies，SM Nutley，PC Smith.What Works：Evidence-bas ed Policy and Practice in Public Services[J].Health&Social Care in the Community，2001，9（6）.

[3]张正严，李侠.“基于证据”——科技政策制定的新趋势[J].科学管理研究，2013（1）.

[4]W Brian.Three lenses of evidence-based policy[J].Australian Jou rnal of Public Administration，2008，67（1）.

[5]冯惠玲，张辑哲.档案学概论[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

[6]孙立新.证据学基本理论对档案工作的启示[J].中国档案，2011（7）.

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.04.08

王维蛟，黑龙江大学信息管理学院档案学研究生，研究方向为信息技术与档案信息管理。

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2016-11-06