基本权利限制的合宪性审查——以深圳“禁摩限电”为例

任 纳，余 渊

（1.中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074；2.南昌大学 法学院，江西 南昌 330031）

基本权利限制的合宪性审查
——以深圳“禁摩限电”为例

任 纳1，余 渊2

（1.中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430074；2.南昌大学 法学院，江西 南昌 330031）

深圳市实施的“禁摩限电”措施，属于一种限制公民出行权的措施。由于深圳市政府拥有多个选项，而该措施并不属于其中对公民出行权侵害最小的方法，故违反了必要性原则。另外，很多依赖摩托车、电动自行车工作生活的人将深受“禁摩限电”措施的影响。限制措施所造成的侵害，并不小于其所要实现的法益，有违狭义比例原则的要求。最后，“禁摩限电”措施还属于一种不合理的差别待遇，构成对使用摩托车、电动自行车出行的特定群体的歧视。

“禁摩限电”；出行权；合宪性审查

一、事件回顾

自2016年3月起，深圳市政府集中开展“禁摩限电”整治，即禁止摩托车和限制电动自行车上路行驶。具体措施包括：首先，禁止摩托车、超标电动车、电动三轮车上路行驶。对无证驾驶摩托车的，一律予以行政拘留；对利用电动自行车、电动三轮车兜客揽客实施非法营运的，一律以扰乱公共场所秩序予以行政拘留；对违规使用电动三轮车的，一律予以行政拘留；对“涉摩涉电”暴力抗法行为，触犯有关法律法规的，一律依法行政拘留或刑事拘留。其次，对于达标电动车，限制通行区域。限行道路、片区主要集中在主、次干道，公交、地铁覆盖率高的区域，其他未限行区域、道路，二轮电动车可以通行。深圳市政府此举引起全国舆论的高度关注，也引发了诸多讨论。本文所关注的重点在于此举是否合宪。

二、公民自由选择出行方式属于何种权利

在分析深圳市的“禁摩限电”行动是否合宪之前，有必要先明确“禁摩限电”行动针对的是公民的何种权利，因为判断不同权利的限制措施是否合宪的基准是不同的，所以明确属于何种权利，也便于适用相对应的审查基准。那么，本事件中公民选择摩托车、电动车、电动三轮车出行，属于行使公民的何种权利？有学者认为这属于公民的财产权，所有权的权能包括占有、使用、收益、处分[1]，而公民利用其享有所有权的摩托车、电动车、电动三轮车出行，正是发挥其中的使用权能。本文认为，虽然公民客观上是在发挥其享有的所有权中的使用权能，但是其发挥使用权能并不是目的，最终目标是实现自由出行。因此在此过程中，公民行使所有权仅具有工具价值，而其目的在于行使自己的出行权。不可否认，公民选择选择摩托车、电动车、电动三轮车出行，确实行使了其对交通工具的所有权，但在这一法律关系中，所有权居于次要地位，而出行权占据主要地位。我们不应假想只是纯粹的行使某一项权利，在日常行使某项权利的过程中，难免会涉及对其他权利的行使，但这并不会导致将该具体行为定性为行使其他权利。因为对某一事物的定性，主要是依据其主要矛盾，而非次要矛盾。由此可知，公民选择摩托车、电动车、电动三轮车出行，实际上是行使自己所享有的出行权。出行权主要是指公民依法在一定空间、一定时间内自由使用通行资源的权利[2]。

出行权的构成要素主要包括主体要素、客体要素以及限度要素。一是出行权的主体要素，指公民作为出行权的权利主体享有自由出行的权利，必须履行一定的出行义务。二是出行权的客体要素，主要指公民出行权指向的对象，包括出行资源和出行行为，“出行资源主要指交通基础设施及道路交通工具等。出行行为主要指公民步行、乘车、行车以及在交通道路上进行与出行有关的一系列活动”[3]。三是出行权的限度要素，指人们使用出行资源、进行出行活动的自由度，是公民在交通道路上实现空间位移的一项权利。出行权一般包括四项内容：（1）出行通行权，具体指公民依法享有在特定时间和空间使用交通道路资源进行动态出行活动的权利，是充分享有其他出行权的前提和基础；（2）出行占用权，指公民依法享有在一定时间和空间内占用具体道路资源进行具体出行活动的权利；（3）出行选择权，是指公民在出行时可以依法享有自由选择出行方式、出行时间和出行工具的权利，公民对出行方式的选择，不受外界非法干预或强制胁迫；（4）出行知情权，也称资讯权、得知权或知悉权，具体指公民在出行前和出行过程中依法享有及时、全面、准确地了解和获悉有关交通路况等信息的权利。

三、出行权的基本权利属性

根据出行权的四项内容可知，出行权具有双重属性：（1）出行权属于消极权利。例如，出行选择权要求公民在出行时，可以依法享有自由选择出行方式、出行时间和出行工具，禁止国家非法干预；（2）出行权属于积极权利。例如，出行通行权和出行占用权的行使，均需要道路资源，而道路资源的供应只能依赖国家的积极作为；出行知情权的实现，同样需要国家积极地将相关交通状况信息告知公民。虽然已经明确出行权的基本内涵及属性，但是由于该项权利并不属于宪法中明确列明的基本权利，因此在判定该权利限制措施的宪法审查基准之前，仍有必要分析该项权利是否属于公民的基本权利。

衣、食、住、行是人生存的最基本的条件，因而也是人的最基本的需要、最基本的人权[4]。生存权是针对正常情况下的人的权利，即足够的食物和营养、衣着、住房、出行、医疗和在需要时得到必要的照顾[5]。而生存权作为人的一项基本人权，已经得到相关国际人权公约的明确认可。《世界人权宣言》第25条第1款规定：人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款也规定：本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。既然生存权是一项基本人权，那么作为生存权重要组成部分的出行权，当然也是这一项基本人权的重要内容。

四、“禁摩限电”的合宪性审查

在明确公民自由选择出行方式属于行使其出行权之后，我们再回到本事件中深圳市政府所采取的“禁摩限电”措施是否合宪的问题上来。需要指出的是，受本次“禁摩限电”措施影响的主要是两个群体：（1）邮政、快递等行业，主要依靠电动车、电动三轮车完成末端的邮政、快递服务；（2）日常生活中依靠摩托车、电动车、电动三轮车出行的普通民众。由于快递行业的从业者属于一个特殊的职业群体，因此深圳市的“禁摩限电”措施对其所造成的影响，属于对特殊职业群体的执业行为的一种限制措施，并不属于对公民出行权的限制，不是本文关注的内容。此外，使用电动车、电动三轮车的特殊行业的诉求，在此次整治行动中得到较好的顾及，自2012年开始，深圳就对邮政、快递等行业所使用的电动自行车实行备案制，纳入管理，允许上路行驶、不限行。因此，这次“禁摩限电”措施对这些特殊行业的冲击有限。与之形成鲜明对比的，则是“禁摩限电”对日常生活中依靠摩托车、电动车、电动三轮车出行的普通民众，所造成的不利影响。

“禁摩限电”明显构成了对普通民众出行权的限制，那么深圳市的这一限制措施是否合宪？由于“禁摩限电”措施针对多个事项：（1）摩托车、电动车、电动三轮车从事非法营运；（2）超标电动车、电动三轮车上路行驶；（3）摩托车、达标电动车上路行驶。其中摩托车、电动车、电动三轮车从事非法营运的行为理应被禁止，这一点是没有问题的；而超标电动车和电动三轮车均不符合国家标准，因此可以禁止其上路行驶。这样“禁摩限电”的合宪性问题，实际上就变成了“禁止摩托车，限制达标电动车上路行驶”是否合宪？

根据德国的单一审查基准，“禁摩限电”要想合宪，必须满足适合性原则、必要性原则和狭义比例原则[6]。

1.适合性原则是指一个公权力措施 （立法或政府措施）能够达到其所欲追求的目的。本事件中，深圳市官方给出“禁摩限电”的主要理由是“涉及电动自行车的各类交通事故的人员伤亡率明显高于其他交通事故，报废电池污染严重”①。由此引发了两个问题：首先，涉及电动自行车的各类交通事故的人员伤亡率，是否真的明显高于其他交通事故？其次，实施“禁摩限电”措施，能否实现降低涉及电动自行车的交通事故，以及减少环境污染的目的？对于第一个问题，目前舆论上存在截然不同的两种对立的观点，一方认为涉及电动自行车的各类交通事故的人员伤亡率明显高于其他交通事故②，而另一方则认为这一说法存在夸大③。且不论涉及电动自行车的交通事故的人员伤亡率，是否真的高于其他交通事故，电动自行车确实会引发交通事故，这是一个不容否认的事实，因此深圳市实施“禁摩限电”措施的出发点不存在问题，即为了维护交通安全，保障社会公众的生命财产安全。对于第二问题，本文认为答案是肯定的，因为“禁摩限电”属于从根源采取措施，如果这一措施能够得到有效落实，必然能够实现降低涉及电动自行车的交通事故，以及减少环境污染的目的。

需要指出的是，“禁摩限电”所带来的减少交通事故和环境污染的效果，只可能是短暂的，绝非长久之计。根本原因在于，众多使用摩托车、电动车出行的民众对便捷交通的需求。只要这个需求没有得到满足，任何类似于“禁摩限电”的措施只能起到短期效果。要么民众慑于政府的执法力度而短期内避免驾驶摩托车、电动车上路，等风声一过又会反弹。要么民众会寻找新的更为便捷的交通工具，就像当年摩托车被禁，民众选择电动自行车一样。只要民众出行的需求在，加之科技不断进步，就会不断涌现许多新的便捷交通工具。只要是交通工具，即便未来使用清洁能源解决了环境污染问题，但是交通安全问题仍是无法根除的。如果政府一直秉承当前对待摩托车、电动车的态度，那么只能不断地疲于应付，头痛医头，脚痛医脚。民众还有第三种选择，那就是具备经济实力的人选择购买机动车。尽管深圳市实施了机动车限购令，但是一些民众选择购车，客观上仍增加深圳市机动车保有量，无疑会增加机动车污染物的排放以及交通事故发生的风险。

由此可见，即便“禁摩限电”措施能在短期内有助于减少交通事故和环境污染，但从长期来看，深圳市政府的这一目标恐难实现。此外，虽然“禁摩限电”确实有助于短期内实现减少交通事故和环境污染的目标，但是令人不解的是，作为交通事故和环境污染主要来源的机动车，却被深圳市政府忽视了。既然深圳市政府的目标在于减少交通事故和环境污染，那么为什么没有禁止机动车上路？难道是因为禁止机动车上路，无助于实现这一目标？很明显不是。那么只能说是深圳市政府有意针对使用摩托车、电动自行车的群体。深圳市政府这一举动是否违宪，下文将会进一步分析。

2.必要性原则是指，在确定公共权力措施符合适合性原则后，在所有能够达成目的的手段中，必须选择对公民权利侵害最小的方法。由于“禁摩限电”限制的是公民的出行权，而出行权本身正是生存权的重要内容，生存权又是基本权利的核心领域的内容，因此要对出行权的限制措施实施强力的审查。因此，深圳市政府必须提供具有充分真实性或相当可靠性的证据，且毫无疑问地证明其对基本权利的限制必不可少。

本组8例患者中，男6例，女2例；年龄28～62岁，平均（44.24±11.26）岁；高处坠落伤3例，交通伤5例。患者均有不同程度的疼痛和髋关节活动受限。所有患者术前行骨盆正位、入口位、出口位DR片及骨盆CT扫描三维重建检查并行患侧股骨髁上牵引。手术时间平均为伤后（12.32±1.44） d。

对于摩托车、电动自行车上路行驶所产生的交通事故以及环境污染问题，深圳市政府并非只有“禁摩限电”这一条出路。深圳市政府还可以通过对上路电动车、摩托车进行强制登记，加大对违反交通法规的电动车、摩托车的处罚力度，引导电动车、摩托车驾驶人员遵守交通法规，以实现减少交通事故的目的。对于报废电池污染问题，深圳市政府可以要求生产厂家负责回收处理，或者资金扶持专门机构回收处理。很明显，后一种方法对人们出行权的侵害，明显小于单纯的“禁摩限电”。正如高速公路上的车速很高，一旦发生交通事故极易造成重大人员伤亡和财产损失，但是并没有因为这一理由，政府就禁止修建高速公路，相反却大力兴建高速公路。至于高速公路所存在的风险，政府则通过修建隔离设施、制定更为严格的交通法规来防范，而不是简单的一禁了之。当然，深圳市政府如果选择后一种方法，则对政府的行政能力提出了更高的，需要政府作出精细、科学的安排，因此深圳市政府采取“禁摩限电”，是在回避依法行政、科学行政的政府责任，属于典型的“懒政”。

3.狭义比例原则是指，手段必须与所追求的目的保持“适当”、“正当”、“合理”或“均衡”的比例关系，此原则是一种利益衡量方式，衡量目的与人民权利损失两者之间是否成比例。该原则要求公权力限制公民权利所造成的损害与其所要追求的利益之间，必须具有平衡关系。即限制权利措施所造成的侵害总和，必须小于目的所要增进的法益。

“禁摩限电”措施主要的目的在于减少交通事故和环境污染。而深圳市所采取的具体限制措施包括：禁止摩托车上路行驶，禁止电动自行车在限行区域行驶，这将使得很大一批日常工作、生活中依赖摩托车、电动自行车出行的人的出行权深受影响，进而影响到他们日常的工作、生活，已经侵犯了这些民众的生存权。虽然本文并不否认“禁摩限电”确实有助于减少交通事故和环境污染。但是摩托车、电动自行车所造成的交通事故总数，在全部交通事故中所占的比例有限。同样，摩托车、电动自行车确实会造成一定的环境污染，但是相较于机动车，它们所造成的污染明显较少。所以，即便实施了“禁摩限电”，其所能减少的交通事故和环境污染，只占全部交通事故和环境污染中较少的一部分。为了实现这一目的，很多依赖摩托车、电动自行车工作生活的人将深受“禁摩限电”措施的影响。此外，深圳市政府并没有在实施“禁摩限电”的同时，并没有公布切实可行的替代方案，以解决广大无车民众的出行问题。因此，这一限制措施是以牺牲大多数无车民众的出行权（生存权）为代价，以实现对交通事故和环境污染的少许改善。很明显，该限制措施所造成的侵害，远大于目的所要实现的法益，有违狭义比例原则的要求。综上所述，根据德国的单一审查基准，“禁摩限电”措施不符合适合性原则、必要性原则和狭义比例原则的要求，因此属于违宪行为。

4.不合理的差别待遇。除了根据单一审查基准，我们可以判定“禁摩限电”措施违宪，另外由于该措施属于不合理的差别待遇，即便不依据单一审查基准，我们仍可以认定其属于违宪行为。根据《公民及政治权利国际公约》第26条之规定：所有的人在法律前平等，并有权受法律的平等保护，无所歧视。在这方面，法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护。因此，政府有义务公正平等地对待每一位公民，不能因为其社会地位、财富而加以区别对待。人与人之间具有一种独立意义上的平等，大家享有同等的自由，而不能将某些人的自由看得特别重要，甚至为此侵犯他人的自由。

公民所享有的出行权应当受到法律的平等保护。在分配道路资源上，社会成员，无论他们选择何种出行方式，其地位应当是平等的。交通参与者，无论是行人、非机动车驾驶者，还是机动车驾驶者，都平等的享有道路资源。权利是属于“人”的，车辆只是“人”在行使权利过程中使用的交通工具，因此，车本位的分配思想是错误的。就“人”来讲，每个人的权利是平等的，道路资源的分配要追求人本位[7]。在城市道路资源分配方面，我国长期以来存在着以车为本的倾向[8]。有人可能会认为，优先分配道路资源给机动车，是因为机动车车主缴纳了大量的养路费、车船税，既然其付出的多，当然回报更多。本文认为这一观点难以站住脚，机动车之所以要缴纳养路费、车船税，是因为机动车对道路、桥梁的损耗大，不能颠倒其中的逻辑关系，所以谈不上机动车的车主贡献更大，进而享有优先权。如果有人认为摩托车、电动自行车同样消耗道路资源，政府完全可以向其征收养路费、车船税，但必须与其造成的损耗相称。若论危险性，机动车发生交通事故的概率并不低于摩托车、电动自行车，因此无法主张摩托车、电动自行车更容易造成交通事故。由此可见，机动车车主并没有为道路建设作出更大贡献，机动车发生交通事故的概率也不低于摩托车、电动自行车。在此情况下，只出台针对驾驶摩托车、电动自行车群体“禁摩限电”措施，明显属于一种不合理的差别待遇，已经构成对使用摩托车、电动自行车群体的歧视，明显违宪。

出于社会公平的考虑，对于相对弱势的群体，政府应当予以更多的扶持和照顾。具体到出行权而言，政府在限制他们权利的同时，应当制定专门的交通法规并采取相应的配套措施以保障相对弱势群体的出行权利，例如对于他们使用的私人交通工具摩托车、电动自行车等，划定专门的行车道路。而本案中的深圳市政府的“禁摩限电”措施却恰恰相反，不仅没有给予相对弱势的群体更多保护，反而连基本的平等对待都没有。

综上所述，深圳市所采取的“禁摩限电”措施，名义上是出于减少交通事故和环境污染，但是通过本文的具体分析可知，该措施不仅违反了适合性原则、必要性原则和狭义比例原则的要求，而且构成不合理的差别待遇，属于对相对弱势群体的一种歧视，因此该措施明显违宪。我们时刻也不应忘记：“私权，而不是国家法律，才是一个民主政治发展的真正的学校！”[9]

注 释：

① 《“禁摩限电”深圳不会取消》，新华网，2015年11月12日，http://news.xinhuanet.com/local/2015-11/12/c_128422653.htm，2016年 6月8日访问。

② 《电动车交通事故伤亡率超80%》，载人民政协网，http://cppcc.people.com.cn/n/2015/0113/c34948-26378147.html，2016年 6月 8日访问。

③ 黄童超：《电动车安全，还是机动车不安全？》，http://news.163.com/16/0410/09/BK9H649D000159OQ.html，2016年6月8日访问。

[1]胡锦光.2014年中国十大宪法事例评析 [M].北京：法律出版社,2016：173；余凌云.机动车单双号限行：是临时还是长效？——行政法学的视角[J].法学家,2008（5）；姚辉.单双号限行中的所有权限制[J].法学家,2008，（5）.

[2]贾锋.论公民出行权保障的国家义务[J].理论月刊，2013，（6）.

[3] 杜文,叶怀珍.现代综合运输理念探析[J].交通运输，2005，（6）.

[4]刘海年.适当生活水准权与社会发展[J].法学研究，1998，（2）.

[5]龚向和.生存权概念的批判与重建[J].学习与探索，2011，（1）.

[6]何永红.基本权利限制的宪法审查基准——以审查基准及其类型化为焦点[M].北京：法律出版社，2009：16-35.

[7]杨铂.路权分配的法理分析[J].哈尔滨师范大学（社会科学版）,2015，（6）.

[8]张大驼.论保障城市交通弱势群体的路权分配[J].辽宁警察学院学报,2016，（3）.

[9][德]耶林.为权利而斗争[M].郑永流,译.北京：商务印书馆，2016：43.

湖北省法学会重点课题“国家治理法治化的再认识——基于法治、治理、人权的三维建构”（SFXH15305）

任纳（1992- ），女，湖北大悟人，中南民族大学法学院宪法与行政法学硕士研究生；余渊（1988- ），男，湖北武汉人，法学博士，南昌大学法学院讲师，南昌大学环境科学与工程流动站博士后。