城市邻避冲突的社会风险及规避机制分析

李德刚

（哈尔滨学院 马克思主义学院，黑龙江 哈尔滨 150086）

城市邻避冲突的社会风险及规避机制分析

李德刚

（哈尔滨学院 马克思主义学院，黑龙江 哈尔滨 150086）

邻避冲突是围绕邻避设施的选址、建设和运营所引发的冲突。城市邻避冲突有风险，它是因城市邻避设施风险所引发的风险，是相关民众与地方政府互动不良的结果。它有一个或长或短的积聚过程，从对地方政府围绕邻避设施的决策开始，历经质疑地方政府决策的合法性、利益诉求表达的受挫等环节，因之所引发的焦虑不断在相关民众内部积压、升腾，最终在特定节点爆发，引发邻避冲突，社会风险由潜在转变为现实。它导致社会失序，也一定程度上降低地方政府的公信力。城市邻避冲突需要规避，其所带来的社会风险需要预防，为此我们应认真考察其积聚机理，处理好各个关键环节，既要改进决策机制，确保决策民主性与科学性的统一；又要精细补偿机制，消除民众的后顾之忧；还要完善沟通机制，确保全过程的沟通渠道畅通。

邻避设施；邻避冲突；社会风险

自2007年厦门PX事件之后，国内各地几乎每年都有类似事件或冲突发生，如2009年的广东番禺事件、2012年的四川什邡事件、2015年广东河源事件，等等。这些冲突都发生在城市周边，其过程或者缓和，或者暴烈，但都是因为民众担心相关设施或项目会带来环境问题而引发。这类冲突可以统一称之为城市邻避冲突，它的发生，一方面说明民众的环境意识近年来明显提升，环境权利观念进一步明确，另一方面也说明相关设施或项目确实会给民众带来事实的或心理的影响，引起民众嫌恶。城市邻避冲突有风险，这种风险已经超越了相关设施本身，给社会带来明显的负面影响，需要我们认真研究。

一、城市邻避冲突带有巨大社会风险

要了解“城市邻避冲突”，首先就需要认定“邻避”。作为一个概念，“邻避”是英文短语“not in my back yard”的意译及该短语的首字母“NIMBY”的音译相结合的产物，原意是“不要建在我家后院”，反映的是民众对邻避设施，诸如垃圾焚烧厂、发电厂、加油站、精神病院、殡仪馆、化工厂等的嫌恶态度。这些设施有的属于民生工程，有的对地方社会发展有重大助益，对此民众是普遍受益的，但这些设施也客观地带有环境安全方面的风险，许多民众对此非常敏感。随着城镇化进程的不断深入，以及对城市管理要求的不断提升，邻避设施的设置和增加在城市发展过程中不可避免。这种对设施本身的客观需要与民众对其的嫌恶态度必然形成矛盾，这种矛盾如果处置不好，就容易引发邻避冲突。因此，所谓邻避冲突，简单说来，就是围绕邻避设施的选址、建设和运营所引发的冲突。近年来，这种冲突在国内各城市频繁发生，一再惊爆我们的眼球，它破坏了城市秩序，影响了社会稳定，降低了民众对地方政府的认同度，带有明显的社会风险。

台湾学者汤京平认为“邻避现象的核心元素，就是风险和不确定性”。[1]本文作者认为，在现代社会，自然的风险并不比以往多，而更多的属于人为的社会风险。所谓社会风险，简单说来，就是一旦转变为现实，将导致社会秩序失衡、引起社会冲突、危及社会稳定的各种可能性的总称。一般来讲，社会风险有广义、狭义之分。广义的社会风险包括政治、经济、文化、社会、生态各领域存在的各种风险；狭义的社会风险仅限于社会领域的各种风险。由于各领域联系的紧密性，以及分析论证的需要，本文使用广义的社会风险概念。

社会风险是人为的，城市邻避冲突之所以有明显的社会风险，在本文作者看来，主要出于两个方面的原因。一方面是由于现实中确定性的缺失。对于普通民众来讲，确定性的承诺有赖于相关知识。但是，知识本身是有限度的，在特定时代它不可能深入或触及所有未知领域，而未知领域在当时却是客观存在着的，在特定条件下甚至会侵扰或反噬人本身。对此，马林诺夫斯基曾经指出，“无论有多少科学和知识能帮助人们满足他的需要，他们总是有限的。人事中有一片广大的领域，非科学所能用武之地。不论已经昌明的或尚属原始的科学，它并不能完全支配机遇、消灭意外，以及预测自然事变中偶然的遭遇”；[2](p48)并且，知识本身是有风险的，这既表现在作为现有知识来源的经验中的信息可能是不充分的、不完整的，甚至是被误读的，又表现为知识在使用上仅仅被当作实现其他目的的工具而偏离主流价值观的约束。比如化工厂的选址建设，我们不能保证建设并将运营它的人员是否已经完全认识并安全操作它，也不能保证它是否会成为政绩的一种展现手段。另外，实践活动的变动不居也影响着确定性的实现。实践主体的差异、实践条件的变化、实践过程的复杂都可能带来问题。比如，加油站需要严格防火禁烟，但谁能保证有人不会想当然地认为吸烟应该没有问题，雷电天气对加油没有影响？

另一方面是由于主观上的风险感知。从心理学方面讲，感知属于偶然性的认识，缺少逻辑必然性，往往以人的直觉形式表现出来。但是，当人们在实践基础上经过反复加工之后，这种带有不确定性的感知往往就变成了确定性的表达，带有明显的放大效应。而由于风险关涉人的生命财产安全，对风险的感知更容易被放大，且极为容易在人群中形成共鸣，产生群体性焦虑。比如，核电站建设利国利民，并且政府为规避其风险，在设置、建设和运营方面的态度极为审慎，标准也极为严格，但无论政府如何努力，切尔诺贝利核泄漏事件等现实的例子摆在那里，民众对该类设施的建设仍然高度敏感。囿于民众风险感知的这种特点，一旦围绕特定邻避设施的选址、建设和运营没有经过相关程序和民众认同，或者在此之前没有有效降低民众对设施的敏感性，可能就会带来民众的“信任危机”，产生冲突，带来社会风险。

二、城市邻避冲突的社会风险积聚机理

城市邻避冲突有风险，这种风险从产生到最终爆发，经历着一个时间或长或短的过程。在这个过程中，相关民众与城市地方政府不断博弈，风险一步一步积聚，最终使得它由潜在转变为现实，由可能性转变为确定性。分析城市邻避冲突的社会风险积聚过程，有利于提升规避措施的针对性。梳理国内各地城市邻避冲突事件，我们可以发现，这种冲突及其伴生的风险在纵向上大致存有四个阶段。

决策——科学性与民主性的失衡。城市发展和民众生活客观地需要邻避设施，该类设施是否建设、在哪里建设，对于民众来讲是一件大事，需要认真决策。对此，作为城市“公共善”的代表，地方政府需要承担决策责任，其决策过程应同时具备科学性与民主性，不可偏废。但是，考察现实中历次重大邻避冲突事件，我们不难发现，围绕邻避设施的选址和建设，地方政府的决策过程往往是“政府提议+专家论证+政府拍板+突然发布”，没有摆脱传统的“政府+专家”的精英主义决策路线的窠臼。相较于普通民众，专家拥有更为专业的知识，也更为理性。但正是这种理性，他们往往忽视了现实中民众的反应，更多地从特定邻避设施的建设所需要技术、当前我们已经具备的技术水平、设施运营后的收益、风险的可控程度等方面进行论证。在他们眼里，邻避设施与其他普通设施没有本质区别，即便有风险，也是可控的。专家的论证在立场上与地方政府的倾向可能是契合的，在可行性与操作性方面可能是科学的，但地方政府以此为依据的决策可能面临着民主性不足的风险：“整个决策过程中很少征求公众意见，即使有时政府迫于舆论压力不得不邀请公民参与，也可能会用表面化、形式化的民意调查来代替实实在在的公众意见征询。”[3]面对地方政府“突然发布”的决策，民众，尤其那些未来将毗邻邻避设施的民众对自身民主权利被逾越难以接受，对邻避设施的选址地点、建设方案，以及补偿方式不认同，甚至影响到他们对政府本身的认同，使得城市地方政府面临着合法性降低的风险。

焦虑——相对剥夺感驱动下的不安。城市地方政府关于特定邻避设施的选址、建设的决策一旦“突然发布”，毗邻未来邻避设施的民众及其他相关民众顿时会产生相对剥夺感——“凭什么大家都受益，成本却独独让我承担？”这种感知容易让他们产生莫名的焦虑。“焦虑是因为某种价值受到威胁所引发的不安，而这个价值则被个人视为是他存在的根本”。[4](p257)一方面，他们面临搬迁或不搬迁的焦虑。鉴于邻避设施自身的风险，民众下意识的想法是远离设施，为此有两种选项可以选择——或者设施远离我，或者我远离设施。但是，民众认定是“突然发布”的决策，在地方政府那里往往是经过了相关程序的“成熟”决策，难以轻易改弦更张。因而，民众事实上的选项往往只有“我远离设施”。搬迁与不搬迁，都让相关民众焦虑——为了避险，自己主动搬迁，期间的成本主要由自己承担；如果选择不搬迁，未来的邻避设施所带来的风险也要自己承担，包括身体健康与安全的成本、财产贬值的成本等。另一方面，他们对技术使用过程中的操作风险存有焦虑。为防止设施带来的风险，邻避设施都会使用特定的若干技术。随着科学技术的进步，这些技术也越来越成熟，对风险的预防起到积极作用。虽然技术本身没有主观意志，但使用技术的人是有主观意志的，没人能够保证他们在使用技术的过程中始终严肃认真并遵循程序，许多重大环境事故源于人为操作失误的事实就是明证。相比之下，无法回避的且能够经常感受到的风险尚且可以忍受，但可能发生、也可能不发生，并且不知道何时发生的因人为操作所带来的风险时时让人处于惶恐之中，焦虑在所难免。群体性的不满、焦虑蕴藏着巨大社会风险。

扩散——不通畅与太通畅。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[5](p187)因利益损失的预期而起的焦虑感推动着相关民众采取直面地方政府的初次行动，他们要向政府表达诉求，提出意见，要求政府改变决策，但这种柔和的制度化行动的效果往往不大。一方面，制度设置的障碍制约了利益表达。当前民众表达诉求的最经常路径是信访，国家也有专门的信访制度。但在当前我国，人大有信访部门，政府有信访部门，政协也有信访部门，信访工作归属不统一；并且信访部门没有处置的权力，它的主要功能事实上仅仅是“上传下达”，将民众的来信来函转呈相关部门。另一方面，民主渠道建设不足限制了利益表达。民主作为上层建筑，要与经济基础相适应。当前我国的国情决定了民主政治建设不可能完美，民主渠道相对狭窄，难以承载大量的、随时的利益表达，而对于围绕邻避设施选址与建设的利益表达，那种定期的、集中的利益表达则可能会时过境迁，起不了作用。但是，民众的焦虑心情需要调适，想法需要倾诉。在与政府的互动遭受挫折后，他们免不了要寻找更平等、更顺畅的方式。除了熟稔圈子里面对面的交流之外，现代发达的通信技术也提供了这种便利，电话、微信、电子邮件等等方式不一而足。他们相互印证、相互补充、相互感染，导致环境信息在扩散、邻避氛围在营造、焦虑情绪也在相互感染，一旦群情激动，可能就是一座座潜在的“火山”。与政府沟通不畅使得地方政府往往难以预料到这种风险。

冲突——被动应对与“双输”。围绕城市邻避设施，郁积在相关民众中间的社会风险一旦遇到合适的节点，比如设施最终破土动工，伴随冲突的瞬间爆发，它将由潜在状态转变为现实状态，危机摆在了地方政府面前。由于事先没有预料到，面对冲突与危机，地方政府往往仓皇应对，安排官员出面“救火”，进行“苦口婆心”的劝解。其劝解往往涉及四个方面：一是邻避设施是城市发展和民生的客观需要；二是相关专家的论证科学、明确、完善；三是邻避设施所带来的可能风险一定是可控的，无须担心；四是决策符合“最大多数人的最大利益和幸福”。可能在有些政府官员的潜意识里，“最大多数人的最大利益和幸福”就是“公共善”，据此的决策是没错的。但是，相关民众并不买账——“我们不是为所谓‘公共善’而随意牺牲的‘小白鼠’”。在民众看来，他们也不希望冲突，冲突是地方政府的失当行为一步步催起来的，现在冲突在无奈中发生，已经不是政府官员一两句话就能消除的，因为他们的利益诉求没有达成。“各个部分之间的猜忌与隔阂，极大地妨碍着社会信任的确立，刺激着各种纯粹自利的短期行为。很明显，这种情形是非常不利于防范社会风险或控制风险危害的。”[6]面对冲突，地方政府面临两种可能的选择：一是选择强硬，其结果是冲突民众遭到弹压，冲突更加暴烈，严重影响社会秩序；二是选择妥协，其结果是政府暂停设施建设，眼前冲突得到解决，但“闹解决”的传染性可能会导致冲突在异地此起彼伏，并且政府的公信力遭受挫折。总之，冲突一旦爆发，冲突双方——地方政府与相关民众——都不是赢家。

三、规避城市邻避冲突风险的机制分析

邻避冲突有风险，这种风险与邻避设施的风险不同：邻避设施自身所带有的风险更多是客观的，比如令人嫌恶的噪音、气味、形象等；邻避冲突的风险则是人为建构起来的，是基于邻避设施风险的官民互动不良引起的风险，属于“风险的风险”。“我们所处的年代并不比以前更危险、更危机，但是危险的状况发生了变化。我们生活在这样一个社会里，危险更多的来自于我们自己而不是来自于外界。”[7](p67)邻避冲突风险在政府与相关民众的互动中不断积聚，最终随着冲突的爆发而转变为现实性的危机，给社会带来难以承受的痛楚。因此，我们必须采取必要措施，努力消除这种风险出现的人为根源，进而有效规避它。这种措施可能会有很多，但有三个方面显得尤为重要。

第一，改进决策机制。对于邻避设施的重要性，地方政府明白，民众也会感觉到，但由于这种设施客观存在着风险，民众对此非常敏感，关心设施的选址与建设问题。在此背景下，作为地方建设的重要方面，围绕邻避设施的决策根本无法回避民众，尤其是利益攸关的民众。以往地方政府的该类决策科学性有余，民主性缺失或不足，民众难以接受。即便决策过程中有一些点缀式的民主，看似程序完善，民众也会不依不饶，因为这与其他问题的决策不同，它关系民众自身的生命与财产安全。中共十八大报告明确强调：“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。[8](p29)没有经过必要的民主程序，得不到民众认同的决策，其在执行过程中往往是被动的，或者被迫暂停，或者重新决策，其背后的原因，往往是政府理亏，“好心办了酸事”，经不起民众的“较真”。因此，本文作者认为，应该改进决策机制，调整决策程序，优先确保决策的民主性，落实民众的民主权利。围绕设想中的邻避设施，地方政府提出自己的想法，说明建设的必要性，请民众选址，并共同讨论补偿问题；至于如何建设，后续再请专家论证。必要时，邀请民众代表和专家面对面交流，让民众亲耳聆听专家的意见，既深化民众的环境知识，也收到对民众进行环境教育的效果。期间，由于民众的大量加入可能会使得决策过程非常麻烦、绵长，但这是民主的代价。如果没有这种麻烦和代价，事后面对民众的诘责所进行的“补课”可能会更麻烦，而且效果也不会好，因为那时民众心中已经郁积了不满情绪。限于当前民主参与渠道的不足，决策过程中可以施行代议制，由民众代表参加，其他民众可以通过诸如报纸、网络和广播来了解情况。至于现场参与决策的民众代表的选择，地方政府可以根据实际情况决定，但有两点需要确保：一是确保毗邻意向中的选址地点的民众能够现场参与，二是确保其他代表选择的随机性，不能刻意甄选。

第二，精细补偿机制。城市人口众多，即便城郊的人口也相对密集，城市邻避设施无论设在哪里，都有或多或少的民众毗邻这些设施，承受其所带来的各种风险。相关民众之所以存有焦虑心理，除了设施本身可以预见的自然风险之外，更多的可能是对人为风险的担忧，包括人为操作失误、政府后续的保障不足等等。因此，要规避邻避冲突的风险，就需要消除冲突本身，而要消除这种冲突，消除民众对风险的焦虑心理显得非常关键。这除了严格未来设施的操作流程、减少操作失误之外，需要地方政府作出努力，进行必要的补偿。对于因兴建邻避设施所作出的补偿问题，国外比较流行的做法是货币补偿、税收减免等，而国内当前更多的是货币补偿。这种方式简单明了、容易操作，但缺少针对性，既可能导致资源浪费，也不能保证民众无后顾之忧。因此，应该根据邻避设施类型的不同及其所带风险的特点进行细化，精细补偿机制。对于邻避设施的类型，本文作者曾在《邻避冲突：概念、类型及处置》一文中尝试着进行划分，将其分为污染类、高风险类和心理类。污染类邻避设施，诸如垃圾回收站、污水处理厂、高速公路等，其风险是持续的、低烈度的，针对该类型设施风险的补偿，适宜采用诸如货币补偿、定期体检或送医等方式；高风险类邻避设施，诸如加油站、石油化工厂、核电站等，其风险是偶尔的、高烈度的，针对该类型设施风险的补偿，适宜采用货币补偿和商业保险等方式；心理类邻避设施，诸如殡仪馆、精神病院等，其直接的风险极低，但容易引起民众心理不悦和房产贬值等问题，因此除了必要的货币补偿之外，可以建设一些诸如公园、健身馆等让人心理愉悦的设施，转移民众的心理不悦。精细补偿机制，抵消民众的损失，消除其顾虑，既能够提升补偿的针对性，又可以有效避免社会资源的浪费。有效的补偿针对的是邻避设施给民众带来的风险，但却因其能够减少或消除民众的焦虑而降低邻避冲突发生的可能性，进而可以有效规避冲突带来的社会风险。

第三，完善沟通机制。“所谓沟通，就是指人与人之间通过语言、文字、符号或类似的表现形式，进行信息、情报交流和传达思想的过程。”[9](p207)地方政府与民众之间的沟通很重要，没有必要的沟通，民众不知道政府的规划目标以及为此所作出怎样的努力，政府也不知道民众所想，更不可能及时回应，从而便利了谣言的肆虐。围绕城市邻避设施的选址与建设，民主决策是一种沟通，补偿也是一种沟通，但邻避设施一旦建成，其运行将是一个更长的过程，没有必要的持续的沟通不行。地方政府不能以为决策的过程民众参加了，政府补偿也给了，就可以万事大吉，因为民众的想法变动不居，外界的传言时时不断，并且设施的运行过程中也确定会出现这样那样的问题，民众的顾虑总是还会有的。因此，必须要完善沟通机制，及时了解民众的所想所思。既要确保沟通的双向性，改变以往更多使用的诸如通知、文件等类型的单项沟通方式，保证有沟通，也有回应，又要确保沟通机制的长期有效。一方面，要做好宏观层次上的政府公关工作，推行政务公开，保障民众的知情权，并畅通必要的渠道，为民众的利益表达提供充分的机会；另一方面，要做好微观层面的面对面的沟通工作，要降下身段、弯下腰来，主动沟通，倾听民众的意见。只有真正降下身段，做到“从群众中来”，才能更好地高屋建瓴，做到“到群众中去”。在整个沟通过程中，在沟通身份上要对等，地方政府不能居高临下，高人一等，把沟通当作施舍；在对象选择上要有差异，重点选择利益攸关者和“意见领袖”进行问政，这不仅是因为他们的意见更有代表性，而且只有确切了解了他们的态度和意见，政府才能更好地了解民众的心态，也才能更好地预防邻避冲突，进而规避其所带来的社会风险。

总之，城市邻避设施让我们又爱又痛，它对城市发展有利，但它自身又带有风险，并且这种风险我们在较大程度上难以回避。但是，基于邻避设施而出现的冲突却是人为的，为民众与地方政府互动不良所导致，带有明显的诸如降低地方政府合法性、破坏社会秩序等社会风险，是我们应该努力规避的，也是我们能够规避的。为此，我们应该在努力改进技术、提升技术使用安全性，尽量降低邻避设施的自然风险的同时，认真分析邻避冲突的风险积聚机理，考察每个环节可能存在的问题可能性，并有针对性地采取措施，改进决策机制，精细补偿机制，完善沟通机制，进而最终有效规避邻避冲突及其所带来的社会风险。

[1]罗宪志.邻避现象的民主协商治理路径探析[D].南京：南京大学硕士论文，2011.

[2]马林诺夫斯基.文化论[M].费孝通，等，译.北京：中国民间文艺出版社，1987.

[3]尹素琴.邻避冲突的地方政府决策诱因探析[J].新疆财经大学学报，2014，（3）.

[4]罗洛·梅.焦虑的意义[M].朱侃如，译.南宁：广西师范大学出版社，2010.

[5]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995.

[6]郑杭生，洪大用.中国转型期的社会安全隐患与对策[J].中国人民大学学报，2004，（2）.

[7]安东尼·吉登斯.现代性的后果[M].田禾，译.南京：译林出版社，2000.

[8]胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[9]张永理，李程伟.公共危机管理[M].武汉：武汉大学出版社，2010.

C912.81 文献标识码：A 文章编号：1003-8477（2017）10-0035-06

李德刚（1974—），男，博士，黑龙江省哈尔滨学院副教授。

黑龙江省教育厅科研课题“公民参与与当前自然环境问题的治理”（12544057）的阶段性成果。

责任编辑 申 华